裁判字號：臺北高等行政法院95年訴字第4309號判決
裁判日期：民國96年07月05日
裁判案由：公平交易法
臺北高等行政法院判決
95年度訴字第04309號原告台灣省餐盒食品商業同業公會聯合會代表人甲○○（理事長）訴訟代理人乙○○被告行政院公平交易委員會代表人 湯金全 （主任委員）訴訟代理人戊○○兼送達代收
丁○○丙○○上列當事人間因公平交易法事件，原告不服行政院會中華民國95年10月12日院臺訴字第0950091652號訴願決定，提起行政訴訟。
本院判決如下：
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實
一、事實概要：緣被告根據民國（下同）95年4月21日中國時報報導，略以原告邀集會員開會並宣布調高學校午餐收費標準等情。經被告調查結果，以原告與台中縣餐盒食品商業同業公會（下稱台中縣餐盒公會）、台中巿餐盒食品商業同業公會（下稱台中巿餐盒公會）宣布聯合調漲學校午餐收費標準，影響臺中縣、臺中巿學校午餐市場之功能，違反公平交易法第14條第1項規定，乃依同法第41條前段規定，以95年6月2日公處字第095070號處分書（下稱原處分）命原告、台中縣餐盒公會及台中巿餐盒公會自處分書送達之次日起，應立即停止前項違法行為，並分別處原告、台中縣餐盒公會及台中巿餐盒公會罰鍰新臺幣（下同）89萬元、40萬元及30萬元。原告不服，提起訴願，經遭駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明求為判決：
⒈訴願決定及原處分均撤銷。
⒉訴訟費用由被告負擔。
㈡被告聲明求為判決：
⒈駁回原告之訴。
⒉訴訟費用由原告負擔。
三、兩造之主張：
甲、原告主張之理由：
一、本案緣由係台中市餐盒公會，運用經費委託專家 吳信宏 、陳玄愷、 劉晉宏 執行專案研究調查，作成「中部地區團膳與餐盒業者『國小、國中、高中營養午餐』價格調整分析調查報告。」，且自行將原告列為簡報單位。經台中市餐盒公會聯繫台中市衛生局，獲其贊同，邀集台中縣衛生局及台中縣餐盒公會等，在台中市衛生局舉辦「校園黑心食品危害與學生營養午餐品質說明會」（下稱系爭說明會），到場媒體亦由學者自行邀請。當時原告之前理事長獲邀列坐長官席，列席者還有台中縣市衛生局人員，探討的主題是「如何預防黑心食品進入校園」。至於談到漲價，衛生局人員還說：「樂觀其成」，顯然價格與食品良莠有必然的關係，但這只是談話會，並未作成決議及定論，顯未違法。原告之前理事長與會屬於來賓，原告怎麼會變成受處分人？且原告之會員遍及全省各縣市，若該說明會係由原告所召開，亦應全面邀請各會員參加，惟原告並無此動作，被告遽然論斷，實為不公。
二、該說明會無非是想運用產、官、學合作力量，提升校園餐盒食品品質，杜絕黑心食品間接流入校園危害莘莘學子，會中雖有提出漲價之需求，但未以契約協議或其他方式合意等相互約束之行為。且學校午餐並非壟斷性事業，係由業者自由競爭，商業公會並無行政強制力或透過其他方式來約束其價格，故無聯合行為之虞。
三、因餐盒食品業業者均知學校午餐係校方依政府採購法規定，價格由校方透過機制自行決定，且非壟斷性事業，學校方面可自辦，學生亦可自帶便當。原告之會員，採自由標價，價格實非原告所能左右，此由原告之章程可資證明，故本案並無法達到聯合行為。又被告及訴願機關稱同業公會藉由章程或會員大會、理監事會議決議或其他方法所為約束事業活動之行為亦為公平交易法第7條第2項規定之「水平聯合」，但原告之章程未規定可約束會員之條文，且本案亦無會議決議之事項，被告僅憑學術研究說明會，有政府單位列席，即認定原告有聯合行為，似乎過於草率。
四、本件訴願決定提及有關會議資料印及省公會聯合會之理事長及中部各餐盒食品商業同業公會理事長，即將近期調整學校團膳餐盒費用由40元漲至50元，並將提具體市調及成本分析報告，由公會統一發函通知分送各學校參酌等語。惟查，該會議資料係由台中市餐盒公會自行印製，其內容原告及理事長均未授權；且學校團膳價格不一，並非每校均40元，又原告亦無發函通知校方，訴願決定上開論述顯與事實不符。而由40元調漲成50元是成本分析調查表所建議，原告在該說明會中並無提及。95年4月建議下年度台中市中小學生由原來40元增加5元，而高中生是由40元增加10元，係媒體所報導。事實上，是1年1標，在該會議中係參考成本分析調查表來要調漲成本，是專家學者建議，並非原告主張要漲價，後來也沒有調漲。95年度標的時候並沒漲價，原告13年來都沒有漲價。
五、原告之前代表人於被告調查時陳述，已言明本案與原告無關，為何被告之陳述紀錄記載原告承認由主辦該說明會，該資料並共同印製云云，實與事實有出入。
六、有學校辦理午餐招標無人參加之情形，被告就斷然判定與該次說明會有關，被告應提出讓人信服之資料佐證。
七、原告在網路查得被告曾以90年7月24日(90)公貳字00000000
000號函致台灣區紙器工業同業公會，其違規行為，被告採「行政指導警示方式處理」，而本案為何不能比照。
八、本案實非原告主導，且原告對會員並無約束力，原告竟然被處罰最重的金額，被告應說明理由。
乙、被告主張之理由：
一、原告訴稱其章程並無約束會員之條文，系爭說明會亦未作成決議事項，且其性質為學術研究說明會，並有政府單位列席，不構成聯合行為乙節，惟查：
㈠按事業不得為聯合行為，公平交易法第14條第1項定有明文
。所謂聯合行為，依同法第7條第1項規定，係指「事業以契約、協議或其他方式之合意，與有競爭關係之他事業共同決定商品或服務之價格，或限制數量、技術、產品、設備、交易對象、交易地區等，相互約束事業活動之行為而言。」同條第2項規定：「前項所稱聯合行為，以事業在同一產銷階段之水平聯合，足以影響生產、商品交易或服務供需之市場功能者為限。」同條第4項復規定：「同業公會藉章程或會員大會、理、監事會議決議或其他方法所為約束事業活動之行為，亦為第2項之水平聯合。」是以，公平交易法第7條所規範同業公會主導之水平聯合，並不以外觀上具備章程、會員大會、理、監事會議決議等形式為限，如同業公會之行為實質上會導致會員於價格、數量、技術、產品、設備、交易對象、交易地區等競爭策略採取一致性行為，亦屬水平聯合。
㈡原告於95年4月間與台中市餐盒公會、台中縣餐盒公會聯絡
，達成於95年4月20日召開系爭說明會之共識，並由原告及台中市餐盒公會、台中縣餐盒公會之理事長擔任系爭說明會之主講人，原告復通知彰化縣、臺南縣、桃園縣等縣市之餐盒食品商業同業公會參加會議，此有原告於被告調查過程之陳述紀錄、系爭說明會會議資料及出席人員簽到單等事證在卷可稽。且觀諸原告及台中市餐盒公會、台中縣餐盒公會於系爭說明會之發言內容，係建議從下學年開始將學校午餐之收費標準予以調整，國小、國中部分調漲5元，高中部分調漲10元，並強調未調整學校午餐收費標準可能造成黑心食品進入校園，反而對學生權益有不良影響；又系爭說明會會場發送之「從防治校園黑心食品危害事件～談團膳與餐盒業者衛生安全管理與營運關鍵」會議資料中，亦清楚記載「省公會聯合會邱理事長及中部各餐盒食品商業同業公會理事長，即將於近期調整各級學校團膳餐盒費用，由原40元調漲至50元，並將提出具體市調及成本分析報告，由公會統一發函通知，分送各學校參酌」等文字。顯見原告及台中市餐盒公會、台中縣餐盒公會確實透過系爭說明會之召開，就學校午餐之收費標準調整與否、調整時機、調整幅度、調整方式等攸關市場競爭之重要事業活動，為具體之建議或指示，核屬公平交易法第7條規定之聯合行為。
二、關於原告訴稱系爭說明會非其主辦，會中發送之會議資料內容亦非其所擬定，原處分認定原告為本案聯合行為之主體，與事實不符乙節，說明如下：
㈠查原告前代表人乙○○於被告調查時明白表示：「本聯合會
邀集．．．公會會員假台中市政府衛生局開會，研商如何適度調整學生營養午餐之價格．．．由本人擔任主席，就本次會議主題進行說明」、「前開會議係由本聯合會召開，並由台中市餐盒公會、台中縣餐盒公會協辦，另請前開2公會轉請所屬會員廠商參加會議」（參原處分卷附乙○○95年4月21日及5月17日之陳述紀錄）。且系爭說明會發送之會議資料清楚揭示「承辦單位︰台灣省餐盒食品商業同業公會聯合會」、「主持人姓名︰邱理事長大田」，所附議程表亦記載「主講人．．．台灣省餐盒食品商業同業公會聯合會邱理事長大田」等文字，又參加系爭說明會之彰化縣、臺南縣、桃園縣餐盒食品商業同業公會代表人於被告調查過程中，亦證稱係接獲原告通知參加系爭說明會，系爭說明會係由乙○○擔任主講人等語，足證系爭說明會確係原告所主辦。
㈡次查乙○○於被告調查時復陳稱：「會議資料係由本聯合會
與台中市餐盒公會、台中縣餐盒公會一起印製，其內容為本人、台中市餐盒公會方理事長、台中縣餐盒公會林理事長討論後共同擬定．．．」（參原處分卷附乙○○95年5月17日之陳述紀錄）；且該會議資料中清楚記載「省公會聯合會邱理事長及中部各餐盒食品商業同業公會理事長，即將於近期調整各級學校團膳餐盒費用，由原40元調漲至50元」等文字，足證原告系爭說明會中發送之會議資料內容確係原告所擬定。
㈢至原告訴稱所謂乙○○於被告調查時承認系爭說明會係由原
告主辦，會議資料亦由原告共同參與印製乙節，並非事實，且乙○○於被告調查時已言明原告與本案無關云云，故質疑被告陳述紀錄內容之真實性。然查，乙○○確曾於95年4月21日及5月17日2度接受被告訪談並作成陳述紀錄，其陳述內容均為乙○○本於自由意思之表示，並於交付其閱覽確認無訛後，由乙○○簽名蓋章於紀錄上，足堪認定前開陳述紀錄之內容確屬真實無誤。原告所訴純屬事後卸責之詞，要無可採。
三、原告復訴稱其雖與台中市餐盒公會、台中縣餐盒公會召開系爭說明會並宣稱將調漲學校午餐收費標準，然此舉尚不足以影響市場供需功能乙節：
㈠按公平交易法第7條第1項及第2項明文規定，所謂聯合行
為，係指事業與有競爭關係之他事業合意就價格、數量、技術、產品、設備、交易對象、交易地區等為相互約束，而「足以影響生產、商品交易或服務供需之市場功能者」。是我國公平交易法對於聯合行為之認定標準，僅以事業合意所為之共同行為，客觀上具有影響市場供需功能之抽象危險性即為已足，非以實際市場供需功能受影響為必要。
㈡所謂影響市場功能，係指事業挾其集體之市場力，藉由調整
供給或需求之方式，影響價格或其他交易條件，使之偏離正常競爭市場之結果。本案涉及之學校午餐市場，雖其供應價格係由學校方面訂定於招標須知中，然供應廠商並非完全缺乏市場力而無法影響該價格條件，蓋台中市餐盒公會自承其所屬會員廠商全數出席系爭說明會，且對於會中建議之調漲學校午餐收費未表達相反意見，而台中縣餐盒公會雖僅7家會員廠商出席，然其亦承認除於會議結束後將相關資料轉知會員外，並於95年4月28日邀集會員開會討論調漲學校午餐收費事宜，是中部地區之學校午餐供應廠商多已透過出席會議或嗣後轉知等方式獲悉調漲學校午餐收費乙事；顯見原告及台中市餐盒公會、台中縣餐盒公會確係透過召開系爭說明會邀集所屬會員廠商參與之方式，相互交換對於供應價格之看法，藉以影響及改變供應廠商參與學校午餐招標之意願，使未調漲供應價格之學校在辦理下學年度午餐招標時，因參與投標廠商家數不足而造成流標之機率增加，進而迫使學校方面調整其供應價格，最終達成調漲學校午餐收費標準之目的。是原告及台中市餐盒公會、台中縣餐盒公會召開系爭說明會並宣稱將調漲學校午餐收費標準之行為，客觀上確實具影響市場供需功能之抽象危險性。
㈢另依95年6月2日多家媒體報導，臺中市信義國民小學、中
華國民小學等學校，於近日辦理學校午餐之公開招標作業，卻因參與投標廠商家數不足而流標，疑似因供應廠商為達成調漲學校午餐供應價格之目的，而採取共同抵制行為。經被告派員續行調查，前開國小均已2度辦理學校午餐招標，但仍因無廠商參與投標或參與投標廠商家數不足而流標。以上事證更突顯原告及台中市餐盒公會、台中縣餐盒公會召開系爭說明會並宣稱將調漲學校午餐收費標準之行為，不僅客觀上具有影響市場供需功能之抽象危險性，實際上確實亦對學校午餐供應市場造成影響。
四、原告復訴稱被告未比照對於台灣區紙器工業同業公會案之處理方式，未先對原告實施行業警示即逕予處分，容有未妥乙節。惟查，原告所指台灣區紙器工業同業公會案，係被告前就國內紙器製造商涉有違反公平交易法之聯合行為乙節進行調查，調查結果並未發現業者有涉及聯合行為之直接或間接證據，惟為避免業者藉由每年不定期召開之聯誼會，從事經營決策、價格策略之資訊交換，而形成暗默勾結行為或一致性行為，爰採取行業警示，俾提醒業者注意遵守公平交易法規定。然本件原告涉及聯合行為之事證明確，與前開案件完全不同，自不得擅加比附援引，要求採取與前開案件相同之處理方式。是以，被告認定原告涉有聯合行為之違法情事，依公平交易法第41條規定予以處分，並無違法或不當之處。
五、有關被告裁處原告罰鍰金額之具體考量因素，說明如下：㈠公平交易法第41條前段規定：「公平交易委員會對於違反本
法規定之事業，得限期命其停止、改正其行為或採取必要更正措施，並得處新臺幣5萬元以上2,500萬元以下罰鍰」同法施行細則第36條復規定：「依本法量處罰鍰時，應審酌一切情狀，並注意下列事項：違法行為之動機、目的及預期之不當利益。違法行為對交易秩序之危害程度。違法行為危害交易秩序之持續期間。因違法行為所得利益。事業之規模、經營狀況及其市場地位。、違法類型曾否經中央主管機關導正或警示。以往違法類型、次數、間隔時間及所受處罰。違法後悛悔實據及配合調查等態度。」故對於違反公平交易法規定之事業裁處罰鍰時，應考量前引公平交易法施行細則第36條所列8款注意事項。
㈡被告審酌原告違法行為之動機惡性重大，為預謀且預期不當
利益大；違法行為對交易秩序危害程度中等；違法行為危害交易秩序之持續期間極短；未因違法行為獲得利益；原告之規模、經營狀況、營業額高，具市場領導地位；違法類型未曾經導正或警示；原告為初次違法；違法後悛悔實據及配合調查等態度佳等因素，經被告委員會議綜合審議判斷後，處原告89萬元罰鍰。前開金額既在公平交易法第41條規定之5萬元以上2,500萬元以下之罰鍰額度內，被告亦無拒絕裁量或濫用裁量權限之情事，則本件原處分核無違法不當。
㈢又被告對原告、台中市餐盒公會及台中縣餐盒公會裁處不同
之罰鍰金額，係考量原告邀集所屬會員開會，意圖主導並影響全國之學校午餐供應價格，惡性重大；本案聯合行為將對其他縣市產生示範及仿傚之效果，其預期不當利益大，對交易秩序之危害中等；原告之會員為各縣市之餐盒食品商業同業公會，規模高且具市場領導地位等情，故對原告裁處較高之罰鍰，確屬允當。
理由
壹、程序方面：本件原告起訴後，被告之代表人已由 黃宗樂 變更為湯金全，茲由新任代表人具狀聲明承受訴訟，核無不合，應予准許，先為敍明。
貳、實體方面：
一、按「本法所稱事業如左：公司。獨資或合夥之工商行號。同業公會。其他提供商品或服務從事交易之人或團體。」、「本法所稱聯合行為，謂事業以契約、協議或其他方式之合意，與有競爭關係之他事業共同決定商品或服務之價格，或限制數量、技術、產品、設備、交易對象、交易地區等，相互約束事業活動之行為而言。前項所稱聯合行為，以事業在同一產銷階段之水平聯合，足以影響生產、商品交易或服務供需之市場功能者為限。第1項所稱其他方式之合意，指契約、協議以外之意思聯絡，不問有無法律拘束力，事實上可導致共同行為者。同業公會藉章程或會員大會、理、監事會議決議或其他方法所為約束事業活動之行為，亦為第
2項之水平聯合。」、「事業不得為聯合行為。」、「公平交易委員會對於違反本法規定之事業，得限期命其停止、改正其行為或採取必要更正措施，並得處5萬元以上2千5百萬元以下罰鍰」公平交易法第2條、第7條、第14條第1項前段、第41條前段分別定有明文。次按「本法第2條第3款所稱同業公會如下：依工業團體法成立之工業同業公會及工業會。依商業團體法成立之商業同業公會、商業同業公會聯合會、輸出業同業公會及聯合會、商業會。依其他法規規定所成立之職業團體。」公平交易法施行細則第2條亦定有明文。是以，公平交易法第7條所規範同業公會主導之水平聯合，並不以外觀上具備章程、會員大會、理、監事會議決議等形式為限，如同業公會之行為實質上會導致會員於價格、數量、技術、產品、設備、交易對象、交易地區等競爭策略採取一致性行為，亦屬水平聯合。
二、本件被告以本案產品市場界定以高中、國中及國小學校為供應對象之團膳或餐盒產品或服務，但不包括學校自辦午餐供膳（公辦公營），及學校提供廚房給校外廠商製作並供應午餐（公辦民營）者，且因及時供應學校午餐之距離因素影響，具有競爭關係之地理市場界定為台中市與台中縣。原告係依商業團體法成立之商業同業公會聯合會，為公平交易法第
2條第3款規範之事業，核無不合。
三、查被告原處分以原告於95年4月間與台中市餐盒公會、台中縣餐盒公會聯絡，達成於95年4月20日召開系爭說明會之共識，並由原告及台中市餐盒公會、台中縣餐盒公會之理事長擔任系爭說明會之主講人，原告復通知彰化縣、臺南縣、桃園縣等縣市之餐盒食品商業同業公會參加會議，且觀諸原告及台中市餐盒公會、台中縣餐盒公會於系爭說明會之發言內容，係建議從下學年開始將學校午餐之收費標準予以調整，國小、國中部分調漲5元，高中部分調漲10元，並強調未調整學校午餐收費標準可能造成黑心食品進入校園，反而對學生權益有不良影響；又系爭說明會會場發送之「從防治校園黑心食品危害事件～談團膳與餐盒業者衛生安全管理與營運關鍵」會議資料中，亦清楚記載「省公會聯合會邱理事長及中部各餐盒食品商業同業公會理事長，即將於近期調整各級學校團膳餐盒費用，由原40元調漲至50元，並將提出具體市調及成本分析報告，由公會統一發函通知，分送各學校參酌」等文字，此有原告於被告調查過程之陳述紀錄、系爭說明會會議資料及出席人員簽到單等事證在卷可稽，足以顯示原告、台中市餐盒公會及台中縣餐盒公會，經由召開前述會議及發送會議資料之方式，針對其會員廠商就供應學校午餐之收費標準調整與否、調整時機、調整幅度、調整方式等攸關市場競爭之重要事業活動，為具體之建議或指示，核屬公平交易法第7條規定之聯合行為為其認定依據。
四、原告雖主張系爭說明會非其主辦，會中發送之會議資料內容亦非其所擬定，原告非本案聯合行為之主體云云。惟查：
㈠原告前代表人乙○○於被告95年4月21日及同年5月17日調
查時陳述略稱：「．．．本聯合會邀集全省21縣市的公會會員假台中市政府衛生局開會，研商如何適度調整學生營養午餐之價格．．．由本人擔任主席，就本次會議主題進行說明．．．」、「前開會議係由本聯合會召開，並由台中市餐盒公會及台中縣餐盒公會協辦，另請前開2公會轉請所屬會員廠商參加會議」等語（參見原處分卷附乙○○95年4月21日及5月17日之陳述紀錄）。且系爭說明會發送之會議資料清楚揭示「承辦單位︰台灣省餐盒食品商業同業公會聯合會」、「主持人姓名︰邱理事長大田」，所附議程表亦記載「主講人．．．台灣省餐盒食品商業同業公會聯合會邱理事長大田」等文字，有該書面資料附原處分卷可參。復查參加系爭說明會之彰化縣、臺南縣、桃園縣餐盒食品商業同業公會代表人 錢品順 、 張國樑 、 詹金和 等人於被告調查過程中，亦證稱係接獲原告通知參加系爭說明會，系爭說明會係由乙○○擔任主講人等語，足證系爭說明會確係原告所主辦。
㈡次查原告前代表人乙○○於被告調查時復陳稱：「會議資料
係由本聯合會與台中市餐盒公會、台中縣餐盒公會一起印製，其內容為本人、台中市餐盒公會方理事長、台中縣餐盒公會林理事長討論後共同擬定．．．」（參原處分卷附乙○○95年5月17日之陳述紀錄）；且該會議資料中清楚記載「省公會聯合會邱理事長及中部各餐盒食品商業同業公會理事長，即將於近期調整各級學校團膳餐盒費用，由原40元調漲至50元」等文字，足證系爭說明會中發送之會議資料內容確係原告所擬定。
㈢復參以乙○○上揭至被告機關之陳述紀錄，其陳述內容均為
乙○○本於自由意思之表示，並於交付其閱覽確認無訛後，由乙○○簽名蓋章於紀錄上，此亦有上揭陳述紀錄附原處分卷可參，難認上揭陳述紀錄內容有何不實之處，原告嗣予以否認，應屬事後卸責之詞，要無可採。
五、次查原告主張其與台中市餐盒公會、台中縣餐盒公會召開系爭說明會並宣稱將調漲學校午餐收費標準，尚不足以影響市場供需功能云云。然查：
㈠所謂聯合行為，係指事業與有競爭關係之他事業合意就價格
、數量、技術、產品、設備、交易對象、交易地區等為相互約束，而「足以影響生產、商品交易或服務供需之市場功能者」，是我國公平交易法對於聯合行為之認定標準，僅以事業合意所為之共同行為，客觀上具有影響市場供需功能之抽象危險性即為已足，非以實際市場供需功能受影響為必要。又所謂影響市場功能，係指事業挾其集體之市場力，藉由調整供給或需求之方式，影響價格或其他交易條件，使之偏離正常競爭市場之結果。
㈡本案涉及之學校午餐市場，雖其供應價格係由學校方面訂定
於招標須知中，惟該地理市場中具經驗、設備且能及時供應之學校午餐供應廠商數目有限，供應廠商並非完全缺乏市場力而無法影響該價格條件，原告及台中市餐盒公會、台中縣餐盒公會藉由召開系爭說明會並宣稱將調漲學校午餐收費標準，決議、指示或相互交換對於供應價格之看法，而其會員廠商透過參加前開會議、取得會議資料及前開會議後另行召開會議，接受系爭對於學校午餐供應的「保留價格」（即國中、國小收費標準調漲5元，高中調漲10元，或由40元調整為50元），將使未調漲供應價格之學校在辦理學校午餐招標時，因參與投標廠商家數不足而造成流標之機率增加，影響學校午餐之供應。又透過新聞發布、對外訊息流通，學校方面知悉供應廠商共同訂定或調整其「保留價格」，學校為避免流標造成無法供膳之後果，則於招標須知所訂定之供應價格必須高於至少1家以上廠商之「保留價格」，否則即無廠商願意參標而形成流標之方式，即可能因而調整學校午餐之供應價格以為因應，致間接影響價格之形成，從而影響學校午餐之最終價格，達成調漲學校午餐收費標準之目的。又藉由系爭說明會召開結果，對於供應學校午餐之收費價格是否調整、調整時機、調整幅度、調整方式等之指示訊息，就實質內涵而言，核與同業公會透過會員大會決議約束事業活動之行為並無差異，對於事業之競爭自由限制既無不同，對巿場功能之影響亦無軒輊，客觀上確實具影響市場供需功能之抽象危險性。
㈢又查本案另為被告處分之台中市餐盒公會理事長 方聰懋 於被
告調查時自承其所屬會員廠商全數出席系爭說明會，且對於會中建議之調漲學校午餐收費未表達相反意見等情；而台中縣餐盒公會理事長 林政杰 於被告調查時，亦陳述雖僅7家會員廠商出席，然其亦承認除於會議結束後將相關資料轉知會員外，並於95年4月28日邀集會員開會討論調整學校午餐之供應方式等情，有該陳述紀錄附原處分卷可參，則由以上被告調查結果可知，中部地區之學校午餐供應廠商多已透過出席會議或嗣後轉知等方式獲悉調漲學校午餐收費乙事甚明。亦顯見原告及台中市餐盒公會、台中縣餐盒公會確係透過召開系爭說明會邀集所屬會員廠商參與之方式，相互交換對於供應價格之看法，藉以影響及改變供應廠商參與學校午餐招標之意願，使未調漲供應價格之學校在辦理下學年度午餐招標時，因參與投標廠商家數不足而造成流標之機率增加，進而迫使學校方面調整其供應價格，最終達成調漲學校午餐收費標準之目的。復依95年6月2日中時電子報、東森新聞報、聯合新聞網等多家媒體報導略以，臺中巿信義國民小學、中華國民小學等學校，於近日辦理學校午餐公開招標作業，卻因參與投標廠商家數不足而流標，疑似因供應廠商為達成調漲學校午餐供應價格之目的，而採取共同抵制行為等情，有相關剪報資料影本附訴願卷可參，且經被告派員續行調查，前開國小均已2度辦理學校午餐招標，但仍因無廠商參與投標或參與投標廠商家數不足而流標，亦據被告述明在卷。以上事證更可證原告及台中市餐盒公會、台中縣餐盒公會召開系爭說明會並宣稱將調漲學校午餐收費標準之行為，不僅客觀上具有影響市場供需功能之抽象危險性，實際上確實亦對學校午餐供應市場造成影響，核屬公平交易法第7條第4項所稱之水平聯合一節，洵堪認定㈣至原告主張系爭說明會後，學校午餐價格並無漲價情形，即
未產生影響收費標準云云。然學校午餐本身為異質化產品，除價格之外，供應廠商間之競爭亦表現在其所供應之團膳或餐盒之內容，亦即所謂品質競爭，縱本案實際結果未對學生午餐收費標準產生影響，惟因供應廠商對於參與學校午餐招標之誘因降低，亦可能妨礙學校午餐之品質競爭，故本案仍屬合致足以影響生產、商品交易或服務供需之市場功能之聯合行為構成要件。
六、再查原告主張被告未比照對於台灣區紙器工業同業公會案之處理方式，未先對原告實施行業警示即逕予處分，容有未妥云云。惟查，原告所指台灣區紙器工業同業公會案，係被告前就國內紙器製造商涉有違反公平交易法之聯合行為乙節進行調查，調查結果並未發現業者有涉及聯合行為之直接或間接證據，惟為避免業者藉由每年不定期召開之聯誼會，從事經營決策、價格策略之資訊交換，而形成暗默勾結行為或一致性行為，爰採取行業警示，俾提醒業者注意遵守公平交易法規定，核與本件原告經被告調查後，認確有涉及聯合行為者不同，兩案案情既屬不同，違法與否亦屬有異，原告主張本件應予比附援引云云，自不足取。因此，被告認定原告涉有聯合行為之違法情事，依公平交易法第41條規定予以處分，並無違法或不當之處。至原告固主張學校午餐價格已有多年未漲價情形，實有不敷成本云云，然苟有符合公平交易法第14條第1項第6款所規定聯合行為之例外情形，自應事先依條規定提出申請，惟本件原告既未依該條款提出申請，尚無從據以主張免除責任，附此敘明。
七、再按公平交易法施行細則第36條明定，被告依本法量處罰鍰時，應審酌一切情狀，並注意下列事項：違法行為之動機、目的及預期之不當利益；違法行為對交易秩序之危害程度；違法行為危害交易秩序之持續期間；因違法行為所得利益；事業之規模、經營狀況及其市場地位；違法類型曾否經中央主管機關導正或警示；以往違法類型、次數、間隔時間及所受處罰；違法後悛悔實據及配合調查等態度等。被告為統一裁量基準，乃訂有「行政院公平交易委員會裁處罰鍰額度參考表」，將上開列示考量事項區分等級而各有不同之基數，各項基數加總後再對照其應處罰鍰金額而處以罰鍰。據此，本案被告依裁罰基準及考量事項如下：⒈違法行為之動機：：惡性重大，等級為Ｂ（0.9分）；⒉違法行為之目的及預期之不當利益：預謀，且預期不當利益大，等級為Ａ（1.8分）；⒊違法行為對交易秩序之危害程度：中，等級為Ｃ（
1.0分）；⒋違法行為危害交易秩序持續期間：極短，等級為Ｅ（0.3分）；⒌違法行為所得利益（未因違法行為而獲得利益）；⒍違法事業之規模、經營狀況、營業額：高，等級為Ａ（1.8分）；⒎違法事業之市場地位：具領導地位，等級為Ｂ（1.4分）；⒏違法行為曾否經導正或警示：未曾導正或警示，等級為Ｃ（0分）；⒐事業以往違法類型：初次違法，等級為Ｃ（0分）；⒑事業以往違法次數：初次違法，等級為Ｄ（0分）；⒒事業以往違法間隔時間：初次違法，等級為Ｄ（0分）；⒓悛悔實據及配合調查等態度：佳，等級為Ｃ（-1分）；⒔其他判斷因素：不另調整，等級為Ｂ，綜上，經被告決議分數及罰鍰金額為6.2分，被告處分原告89萬元罰鍰，經核被告之裁量堪認已充分審酌一切情狀，其作成裁量尚無與法律授權之目的相違或出於不相關事項考量之裁量濫用，亦尚無消極不行使裁量權之裁量怠惰情事，是本件罰鍰裁罰之金額於法並無不合。又被告述明對原告、台中市餐盒公會（裁處罰鍰30萬元）及台中縣餐盒公會（裁處罰鍰40萬元）裁處不同之罰鍰金額，係考量原告邀集所屬會員開會，意圖主導並影響全國之學校午餐供應價格，惡性重大；本案聯合行為將對其他縣市產生示範及仿傚之效果，其預期不當利益大，對交易秩序之危害中等；原告之會員為各縣市之餐盒食品商業同業公會，規模高且具市場領導地位等情，故對原告裁處較高之罰鍰等語，經核亦無不合，尚難認有違誤之處。
八、綜上所述，原告起訴論旨，均無可採。是以，被告以原告邀集會員開會並宣布將調漲學校午餐收費標準，影響台中市、台中縣學校午餐市場之功能，違反公平交易法第14條第1項本文聯合行為之禁止規定，經審酌原告違法行為動機、目的及預期之不當利益；違法行為對交易秩序之危害程度；違法行為危害交易秩序之持續期間；因違法行為所得利益；事業之規模、經營狀況、營業額及其市場地位；違法類型曾否經中央主管機關導正或警示；以往違法類型、次數、間隔時間及所受處罰；違法後悛悔實據及配合調查等態度；與其他因素，依同法第41條前段規定，命原告自處分書送達之次日起，應立即停止前項聯合行為，並處原告罰鍰89萬元，經核於法並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合。原告徒執前詞聲明撤銷，為無理由，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第3項前段，判決如主文。
中華民國96年7月5日
第四庭審判長法官侯東昇
法官李玉卿法官陳秀媖上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中華民國96年7月5日
書記官楊子鋒