裁判字號：最高行政法院88年判字第3838號判決
裁判日期：民國88年11月11日
裁判案由：退休補償金
行政法院判決八十八年度判字第三八三八號
原告乙○○被告甲○○右當事人間因退休補償金事件，原告不服考試院中華民國八十七年九月十五日八七考台訴決字第二一八號再訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左︰
主文原告之訴駁回。
事實緣原告原任台中市警察局管制員，其於民國八十六年五月向台中市警察局申請補發公務人員退休金其他現金給與，經該局於八十七年二月十二日以中市警人字第二六五八號函將其申請書移送甲○○，甲○○於同年月十九日以八七台特三字第一五九一四四五號書函答復該局，確實無法同意照辦，台中市警察局爰於八十七年二月二十六日以中市警人字第二六○○二號書函引據甲○○前開書函答復原告。原告不服，分別向甲○○及台中市政府提起訴願，並經台中市政府移送甲○○受理，原告復不服甲○○駁回其訴願之決定，向考試院提起再訴願亦遭駁回，遂提起本訴。茲摘敍兩造訴辯意旨於次：
原告起訴意旨略謂︰一、原告奉被告核定退休在案，並經原告選擇以領取一次退休金之方式，惟有關其他現金給與部分均未發放。原告之月俸額除本俸外之其他現金給與，依警察人員管理條例第二十二條規定：「警察人員之俸給分本俸、年功俸及加給，均按月計。」同法第二十七條規定「警察人員加給，分勤務加給、技術加給、地域加給。給與辦法由考試院、行政院會同定之。」二、查原告退休當時之公務人員退休法第六條規定，退休金之計算，以退休人員最後在職之「月俸額」計算之。依同法第八條之規定：「本法所稱之月俸額包括本俸及『其他現金給與』。前項其他現金給與之退休金應發給數額，由考試院會同行政院定之。」職是，原告退休當時，其退休金之計算本應以原告之月俸額即本俸與其他現金給與作為計算標準，惟當時考試院與行政院均遲未定應給付數額，一直剋扣原告之其他現金給與金額至今，侵害原告之權益至鉅。嗣後該條雖經刪除，惟並不影響原告退休當時應領取之退休金請領之依據，再訴願決定稱該法條經刪除已無訂定發給之法源依據，以此理由規避剋扣事實，顯屬違法！三、另查：行政院及考試院係於八十四年十月十七日始依立法院之附帶決議訂定所謂「公教人員退休金其他現金給與補償金發給辦法」，以「補償金」之方式補償剋扣未發之「其他現金給與」，顯已與原公務員退休法第八條之意旨有違。按原公務員退休法雖授權考試院及行政院核定退休人員其他現金之「數額」，並非授權行政院及考試院就有關剋扣未發之其他現金給與核定「補償」方式，此觀諸其原公務員退休法第八條之立法意旨甚明。而令原告退休時之「其他現金給與」應包括前述之警察人員管理條例所定之加給遭原處分機關剋扣未發，而原告退休數年後，原處分機關始依該違反法律之行政命令以「補償金」之方式發放補償金，本已有違失之處，今原告依原公務員退休法之規定申請補發遭剋扣之其他現金給與，自屬有據，原處分及訴願決定、再訴願決定所為之拒絕補發之決定，顯有違誤，自應予撤銷。四、按原公務員退休法第八條第二項之規定：「其他現金給與之退休金應發給數額，由考試院會同行政院定之。」惟就該法之立法意旨觀之，僅在授權考試院及行政院會同訂立「應給付數數額」，惟是否授權該二機關就公務人員之其他現金給與之「項目」加以認定，則非無疑義！查警察人員管理條例已明文規定警察人員之俸給按月計算並包括本俸、年功俸及加給（已如前述），此乃就警察人員工作之特殊性質所立之特別法，依特別法優於一般法之原則，警察人員之加給自應屬月俸之一，亦即該二機關自無權決定警察人員退休金其他現金給與之「項目」，今該二機關以「公教人員退休金其他現金給與補償金發給辦法」第三條第二款規定依前條規定發給補償金之對象（指該辦法第二條第一款之公務人員於中華民國五十九年七月二日以後八十四年七月一日以前依公務員退休法辦理退休者），依其退休、撫恤或資遣時之薪俸等級，依八十五年度公務人員相同俸之本薪（俸）或年功俸（薪）之百分之十五為補償金基數內涵，亦未包括所謂「其他現金給與」，而係僅以一般規定訂定「補償金」給與標準，顯與原公務員退休法之意旨不符，亦未審酌前開特別法即警察人員管理條例之特別規定，再訴願決定稱「同依上開公務人員退休法辦理退休之警察人員，其退休基數內涵及其他現金給與補償金自不包括各項加給」等語，逕予認定原告之退休金基數不包括各項加給，顯屬率斷！五、又查：上開「公教人員退休金其他現金給與補償金發給辦法」乃考試院及行政院所核定之行政命令，依憲法第一百七十二條之規定：「命令與憲法或法律牴觸者無效」，上開辦法顯屬無效：１、憲法第十五條之規定，人民之生存權、工作權、財產權應予保障。按公務人員之退休金亦屬人民之財產權之一，依法應予保障。２、中央法規標準法第十一條規定，命令不得牴觸憲法或法律。同法第五條規定，關於人民之權利義務者，應以法律定之。此乃法律優位原則，今公務員退休金之其他現金給與及公務員之權利，雖原公務員服務法授權考試院及行政院會同訂定給付數額，惟該二機關一直未依法訂定相關辦法，自六十年至八十四年均怠乎職守，於八十四年十月十七日始核定上開辦法，顯已侵害公務員退休法修法前退休之全體公務員之權利，況該辦法僅在「補償」依原公務員退休法退休之公務員其他現金給與部分，惟仍未依法核定有關公務人員其他現金給與剋扣未發之部分，自有違原公務員退休法之意旨，顯屬無效！３、警察人員管理條例特別規定，該法第二十二條規定：「警察人員之俸給分本俸、年功俸及加給，均按月計。」同法第二十七條規定：「警察人員加給，分勤務加給、技術加給、地域加給。給與辦法由考試院、行政院會同定之。」依法警察人員之其他現金給與即包含所有「加給」，今該「公教人員退休金其他現金給與補償金發給辦法」竟仍以「依其退休、撫恤或資遣時之薪俸等級，依八十五年度公務人員相同俸之本薪（俸）或年功俸（薪）之百分之十五為補償金基數內涵」，顯與上開法律牴觸，亦屬無效。４、另原公務員退休法第八條第二項之規定：「其他現金給與之退休金應發給數額，由考試院會同行政院定之。」惟就該法之立法意旨觀之，僅在授權考試院及行政院會同訂定「應給付數額」，惟是否授權該二機關就公務人員之其他現金給與之「項目」加以認定，則非無疑義！若此一條款之解釋為法律授權行政機關得為「排除」各項其他給付之依據，則何不於該法第八條第二項內明文規定月俸額為「實領本俸」﹖又為何須言明月俸額包括本俸及「其他現金給與」﹖立法機關既於立法時明定月俸額包括其他現金給與，雖其「應給付數額」授權行政機關定之，然焉能解釋該條款係授權行政機關可排除其他法律所規定之「其他現金給與」之項目﹖職是，該條款僅在授權行政機關得核定其他現金給與之「數額」，絕不可解釋為授權行政機關得任意變更法律明定之計算退休金之基數與項目，實毋庸贅言！六、綜上所陳，按公務員之公法上財產請求權，遭受損害時，得依訴願或行政訴訟程序請求救濟，司法院釋字第三一二號解釋定有明文。原處分機關剋扣原告之退休金其他現金給與之部分未發在先，嗣又延用違反法律規定之「公教人員退休金其他現金給與補償金發給辦法」，原告依法訴願及再訴願，竟遭駁回，顯有重大違誤，特此狀祈鈞院鑒核，賜准判決撤銷一再訴願決定及原處分，以維公義，並符法制。
被告答辯意旨略謂︰一、查六十八年一月二十四日修正公布之公務人員退休法第八條規定：「（第一項）本法所稱月俸額，包括實領本俸及其他現金給與。（第二項）前項其他現金給與之退休金應發給數額，由考試院會同行政院定之。」揆其立法意旨，係將其他現金給與之退休金應發給數額，授權考試院及行政院審酌政府財政狀況及現職人員待遇與退休人員所得合理平衡等因素加以考量訂定。再查公務人員退休法施行細則第十八條第一項規定：「本法第八條所稱實領本俸，為依俸給法規定之實領本俸或年功俸。」準此，公務人員退休金之計算，在考試院會同行政院訂定發布其他現金給與之退休金應發給數額前，係以公務人員俸給法規定之「實領本俸或年功俸」為基礎，亦即以公務人員俸給法第四條附表「公務人員俸給表」所列俸點折算之俸額為依據。而關於公務人員其他現金給與之退休金應發給數額，考試院前於六十八年三月間曾函行政院洽商研訂，經行政院審慎研究，基於各級政府財政負擔之考量及退休人員所得與現職人員待遇比較已能維持相當平衡，乃於同年五月七日函復考試院宜仍暫照現職人員之本俸及本人實物代金作為計算退休給與之標準。惟考試院仍極重視退休金內涵問題，自六十八年起復經多次函請行政院洽商研訂。然仍基於上述理由而未訂定。嗣於七十八年二月及十一月，本部復兩度會同行政院人事行政局邀集財政部等有關機關開會研商，認為對於退休金數額標準訂定與現職人員待遇如何維持合理平衡及各級政府財政負擔等問題，仍有待深入研究，是以其他現金給與之退休金應發給數額，一直未予訂定。二、次查司法院釋字第二四六號解釋：「公務人員之退休及養老，依法固有請領退休金及保險養老給付之權利，惟其給付標準如何，乃屬立法政策事項，仍應由法律或法律授權之命令定之。公務人員退休法第八條第二項就同條第一項所稱『其他現金給與』之退休金應發給數額，授權考試院會同行政院定之。．．．而七十年六月十二日行政院訂頒之全國軍公教人員待遇支給辦法第七條則對工作津貼及軍職幹部服勤加給、主管獎助金，不列入退休（役）、保險俸額內計算，乃係斟酌國家財力而為者，尚未逾越立法或立法授權之裁量範圍，與憲法並無牴觸。」故公務人員退休金其他現金給與之退休金應發給數額，在考試院與行政院未會同訂定前，實無法據以執行。由於政府多年來未能依公務人員退休法第八條第二項規定訂定公務人員退休金其他現金給與應發給數額，且由於訂定上開應發給之合理數額確有困難，立法院乃於八十一年十二月二十九日審議公務人員退休法部分條文修正草案時，通過刪除該項其他現金給與規定，並作成附帶決議：「早期退休之公務人員，由於考試院及行政院迄未依據原法第八條第二項訂定『其他現金給與』數額，致其權益遭受嚴重傷害。本法修正通過後早期退休公務人員之權益，應由政府給與合理補償。」被告及行政院人事行政局等有關機關基於如訂定其他現金給與應發給數額，則將涉及追溯補發及優惠存款等問題，恐非政府財力所能負擔，此一長久以來一直無法解決之問題，將更懸宕難決，乃依據上開立法院之附帶決議，多次與財主機關及退休人員代表研商合理之補償方案，嗣於八十三年十一月二十三日在行政院人事行政局、主計處、財政部及被告與退休人員代表協調會上，對於補償標準終於達成初步之共識，同意按同等級現職人員本俸之相當百分比訂定補償標準，並決議由行政院人事行政局會同有關機關精算後提出結論。案經行政院人事行政局積極協調財主機關及省市政府數度會商獲致共識意見，決定按退休、撫卹、資遣人員八十五年度同等級現職公務人員俸額百分之十五作為每一基數之補償金額，再乘以退休年資應領一次退休金基數之標準計算，並分三年發給。行政院爰於八十四年七月三日以台八十四人政給字第二四四八八號函將上述有關公教人員退休金其他現金給與補償標準暨其相關意見函送考試院，考試院即交由本部據以擬具「公教人員退休金其他現金給與補償金發給辦法草案」，商得教育部、行政院人事行政局及省市政府同意後，報經考試院於八十四年九月十四日院會審議通過，並於八十四年十月十七日與行政院會銜發布施行，以為發放補償金之依據，並解決政府長久以來無法訂定發給其他現金給與應發給數額之問題。三、另查六十八年一月二十四日修正公布之公務人員退休法第八條規定之其他現金給與之退休金應發給數額，係授權考試院會同行政院訂定，是以該項其他現金給與並非等同於扣除本（年功）俸後之各項法定加給總額，已如前述。且上開規定於八十二年一月二十日經總統明令修正公布公務人員退休法時業經刪除，並自八十四年七月一日施行，有關其他現金給與之退休金已無訂定發給之法源依據，準此，依上開公務人員退休法辦理退休之公務人員，其退休金基數內涵及其他現金給與補償金均未包括本（年功）俸以外之各項加給。因查警察人員管理條例第三十五條規定：「警察人員之退休除依左列規定外，適用公務人員退休法之規定．．．」是以，同依上開公務人員退休法辦理退休之警察人員，其退休金基數內涵及其他現金給與補償金自亦應不包括各項加給。又立法院在審議上開公務人員退休法修正草案刪除上開規定時，已瞭解行政機關無法訂定補發其他現金給與之退休金應發給數額，爰決議「由政府給與合理補償」，考試院與行政院乃據以訂定「公教人員退休金其他現金給與補償金發給辦法」，以為適當之補償。此項為維護退休公教人員之權益所訂定之法規命令，於法洵屬適當，並無違誤。
理由查民國四十八年十一月二日修正公布之公務人員退休法第六條、第七條及第八條分別規定：「一次退休金，以退休人員最後在職時之月俸額、及本人實物代金為基數」；「月退休金，除本人及眷屬實物代金與眷屬補助費十足發給外，按月照在職同職等人員月俸額百分之七十五至九十給與」；「本法所稱月俸額，包括實領本俸及其他現金給與」。復查五十五年十二月三日修正發布之公務人員退休法施行細則第十八條規定：「本法第八條所稱實領本俸及其他現金給與應依俸給法之規定，但得依現行待遇，包括統一薪俸、生活補助費、職務加給三項併計。」且查當時退休給與已按上開條文中之但書規定，亦即按當時待遇包括「統一薪俸」、「生活補助費」、「職務加給」三項併計發給，自不發生疑義。惟五十九年七月一日以後，政府為提振現職公務人員之工作士氣，並避免退休人員給與超過現職人員待遇，是以在有限經費預算下，對待遇制度作較大幅度之變革，即將原支之「統一薪俸」、「生活補助費」、「職務加給」合併為「俸額」一項，並列為退休給與計支內涵，另增支「工作補助費」一項，僅對負有實際工作之現職人員支給，故不列為退休金基數之內涵，以使現職人員之待遇能作較大幅度之提高，並與退休人員之所得維持較為合理之差距。惟退休人員認為「工作補助費」應屬公務人員退休法中之「其他現金給與」，而要求補發。考試院為解決實際困難，乃提出公務人員退休法部分條文修正草案，案經立法院審議決議維持原第八條條文作為第一項，另增列第二項規定：「前項其他現金給與之退休金應發給數額，由考試院會同行政院定之。」並於六十八年一月二十四日修正公布。揆其立法意旨，係將其他現金給與之退休金應發給數額，授權考試院及行政院審酌政府財政狀況及現職人員待遇與退休人員所得合理平衡等因素加以考量訂定，並未明示應包括法定職務加給、專業加給及地域加給等項目。復查七十一年二月二日修正發布之公務人員退休法施行細則第十八條第一項規定：「本法第八條所稱實領本俸，為依俸給法規定之實領本俸或年功俸。」準此，公務人員退休金之計算，在考試院會同行政院訂定發布其他現金給與之退休金應發給數額前，係以公務人員俸給法規定之「實領本俸或年功俸」為基礎，亦即以公務人員俸給法第四條附表「公務人員俸給表」所列俸點折算之俸額為依據。而關於公務人員其他現金給與之退休金應發給數額，考試院前於六十八年三月間曾函行政院洽商研訂，經行政院審慎研究，基於各級政府財政負擔之考量及退休人員所得與現職人員待遇之比較已能維持相當平衡，乃於同年五月七日函復考試院宜仍暫照現職人員之本俸及本人實物代金作為計算退休給與之標準。惟考試院仍甚重視退休金內涵問題，自六十八年起復經多次函請行政院洽商研訂。然仍基於上述理由而未訂定。嗣於七十八年二月及十一月，甲○○復兩度會同行政院人事行政局邀集財政部等有關機關開會研商，認為對於退休金數額標準訂定與現職人員待遇如何維持合理平衡及各級政府財政負擔等問題，仍有待深入研究，是以其他現金給與之退休金應發給數額，一直未予訂定。又按司法院釋字第二四六號解釋：「公務人員之退休及養老，依法固有請領退休金及保險養老給付之權利，惟其給付標準如何，乃屬立法政策事項，仍應由法律或法律授權之命令定之。公務人員退休法第八條規定第二項就同條第一項所稱『其他現金給與』之退休金應發給數額，授權考試院會同行政院定之。．．．而七十年六月十二日行政院訂頒之全國軍公教人員待遇支給辦法第七條則對工作津貼及軍職幹部服勤加給、主管獎助金，不列入退休（役）、保險俸額內計算，乃係斟酌國家財力而為者，尚未逾越立法或立法授權之裁量範圍，與憲法並無牴觸。」故公務人員退休金其他現金給與之退休金應發給數額，在考試院與行政院未會同訂定前，實無法據以執行。由於政府多年來未能依公務人員退休法第八條第二項規定訂定公務人員退休金其他現金給與應發給數額，且由於訂定上開應發給之合理數額確有困難，立法院乃於八十一年十二月二十九日審議公務人員退休法部分條文修正草案時，通過刪除該項其他現金給與規定，並作成附帶決議：「早期退休之公務人員，由於考試院及行政院迄未依據原法第八條第二項訂定『其他現金給與』數額，致其權益遭受嚴重傷害。本法修正通過後，早期退休公務人員之權益，應由政府給與合理補償。」甲○○及行政院人事行政局等有關機關基於如訂定其他現金給與應發給數額，則將涉及追溯補發及優惠存款等問題，恐非政府財力所能負擔，此一長久以來一直無法解決之問題，將更懸宕難決，乃依據上開立法院之附帶決議，多次與財政主計機關及退休人員代表研商合理之補償方案。嗣於八十三年十一月二十三日在行政院人事行政局、主計處、財政部及甲○○與退休人員代表協調會上，對於補償標準終於達成初步之共識，同意按同等級現職人員本俸之相當百分比訂定補償標準，並決議由行政院人事行政局會同有關機關精算後提出結論。案經行政院人事行政局積極協調財政主計機關及省市政府數度會商獲致共識意見，簽奉行政院核可，決定對於五十九年七月二日以後依法辦理退休、撫卹或資遣者，按八十五年度同等級現職公務人員俸額百分之十五作為每一基數之補償金額，再乘以退休年資應領一次退休金基數之標準計算，並分三年發給。經行政院於八十四年七月三日以台八十四人政給二四四八八號函將上述有關公教人員退休金其他現金給與補償標準暨其相關意見函送考試院，考試院即交由甲○○據以擬具「公教人員退休金其他現金給與補償金發給辦法草案」，商得教育部、行政院人事行政局及省市政府同意後，報經考試院於八十四年九月十四日院會審議通過，並於八十四年十月十七日與行政院會銜發布施行，以為發放補償金之依據，並解決政府長久以來無法訂定發給其他現金給與應發給數額之問題。又按前開公務人員退休法第八條規定之其他現金給與之退休金應發給數額，係授權考試院會同行政院訂定，是以該項其他現金給與並非等於同於扣除本（年功）俸後之各項法定加給總額，已如前述。且該項規定於八十二年一月二十日經總統明令修正公布公務人員退休法時業經刪除，並自八十四年七月一日施行，有關其他現金給與之退休金已無訂定發給之法源依據，準此，依上開公務人員退休法辦理退休之公務人員，其退休金基數內涵及其他現金給與補償金均未包括本（年功）俸以外之各項加給。因查警察人員管理條例第三十五條規定：「警察人員之退休除依左列規定外，適用公務人員退休法之規定．．．」是以同依上開公務人員退休法辦理退休之警察人員，其退休金基數內涵及其他現金給與補償金自亦應不包括各項加給。綜上被告對原告所請將警察專業加給及警勤加給等其他現金給與併入退休金內涵並補發差額，函復確實無法照辦，經核並無違誤，一再訴願決定遞予維持，均無不合。至原告起訴主張詳如事實欄之所載，除一再訴願決定業已敍明部分不再贅述外，經查依民國六十八年一月二十四日修正公布之公務人員退休法第八條規定之其他現金給與之退休金應發給數額，係授權考試院會同行政院訂定，由於政府多年來未能依公務人員退休法第八條第二項規定訂定公務人員退休金其他現金給與應發給數額，立法院乃於八十一年十二月二十九日審議公務人員退休法部分條文修正草案時，通過刪除該項其他現金給與規定，並作成附帶決議應予早期退休之公務人員合理補償。案經考試院與行政院於八十四年十月十七日會銜發布「公教人員退休金其他現金給與補償金發給辦法」，以為發放補償金之依據，詳如前述。經核上開辦法係考試院會同行政院訂定之行政命令，並無違反修正後之公務人員退休法或其他法律之規定，被告自得作為辦理是項業務之依據，是被告以八十七年二月十九日以八七台特三字第一五九一四四五號書函復台中市警察局，對原告申請將警察專業加給及警務加給等其他現金給與併入退休金基數內涵並補發差額乙節，確實無法同意照辦，即非無據。原告起訴意旨難謂有理，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第二十六條後段，判決如主文。中華民國八十八年十一月十一日
行政法院第五庭
審判長評事 廖政雄
評事 趙永康 評事 沈水元 評事 林清祥 評事 姜仁脩 右正本證明與原本無異
法院書記官郭育玎中華民國八十八年十一月十一日