裁判字號：臺灣高等法院104年上易字第2538號刑事判決
裁判日期：民國105年01月20日
裁判案由：違反區域計畫法
臺灣高等法院刑事判決104年度上易字第2538號上訴人臺灣新北地方法院檢察署檢察官被告楊景川選任辯護人謝岳龍律師
劉博中律師上列上訴人因被告違反區域計畫法案件，不服臺灣新北地方法院
104年度易字第925號，中華民國104年11月6日第一審判決（起訴案號：臺灣新北地方法院檢察署103年度偵字第25648號），提起上訴，本院判決如下：
主文上訴駁回。
理由
一、公訴意旨略以：被告楊景川明知三峽瀝青股份有限公司廠區（下稱三峽瀝青廠）所坐落之新北市○○區○○段溪南小段
518之7、518之8、519之4、519之5、519之10、520、521、532之2、532之3、523之3、524之2、525、
526、526之1、526之2、528之2、482、482之3、
479、479之4、440之2、440之4、477、477之2、
477之4地號等25筆土地（下稱本案農地），係經主管機關即新北市政府依法編定之特定、一般農業區農牧用地，屬管制使用之土地，未經主管機關核准不得供非農牧使用。而三峽瀝青廠因環保空污、廠區違建等事由，於民國100年7月11日經新北市政府勒令停工並強制拆除，原經營廠商即祥泉營造有限公司（下稱祥泉公司）、祥安工業股份有限公司（下稱祥安公司）依法應將本案農地上之地上物拆除後，恢復本案農地之農用原狀。詎被告及員工 藍天浩 竟共同基於違反區域計畫法之犯意聯絡，未經申請許可或核准，與祥泉公司、祥安公司簽立工程委託書，自101年10月間起，由被告僱用真實姓名、年籍不詳之司機及工人多人，在本案農地上操作挖土機、碾石機、砂石車等機具、車輛，由藍天浩在場監工，指示不知情之工人及司機接續挖取本案農地之砂石，先以碾石機碾碎，再與原三峽瀝青廠區所堆置之廢瀝青渣及所挖除之地上物地基碎解拌合後，以砂石車外運出售牟利，而違反區域計畫法非都市土地分區管制使用之規定。嗣經新北市政府地政局、農業局及環境保護局於101年12月20日至現場稽查，得知被告及藍天浩挖取砂石、碾碎與瀝青渣拌合等非屬恢復本案農地農用之行為，新北市政府以違反區域計畫法第15條第1項規定，於102年1月28日以北府地管字第0000000000號函暨所附新北市政府裁處違反區域計畫法案件處分書，除裁處罰緩新臺幣30萬元外，並命藍天浩應立即停止非法使用，即於公文送達之日起30日內恢復原農業使用目的。惟被告竟利用新北市政府同意其等延展恢復原狀期間，繼續在本案農地從事土石碎解加工等與恢復原農業使用目的不符之行為，嗣為新北市政府環保局稽查科科員 林銘駿 於
102年3月25日暗中勘查時發現，及至新北市政府於102年5月10日實施聯合稽查會勘之日止，被告仍未恢復本案農地原狀。因認被告涉有違反區域計畫法第22條之罪嫌云云。
二、按區域計畫法第21條第1項規定：「違反第15條第1項之管制使用土地者，由該管直轄市、縣（市）政府處新臺幣6萬元以上30萬元以下罰鍰，並得限期令其變更使用、停止使用或拆除其地上物恢復原狀。」第22條規定：「違反前條規定不依限變更土地使用或拆除建築物恢復土地原狀者，除依行政執行法辦理外，並得處6個月以下有期徒刑或拘役。」是區域計畫法第22條處罰之對象，以違反同法第21條第1項所規定「經縣市政府等主管機關，處以罰鍰並限期令其變更使用、停止使用或拆除地上物恢復原狀者」為限。此即所謂先行政、後刑罰之法則，亦即對於違反行政法律所規定之行政義務，課以刑法上所定之處罰者，必於行為人違反規定經主管機關限令一定作為或不作為後，行為人猶不依主管機關所定期限不作為或作為，始能依相關法律以刑罰相繩。
三、本件檢察官認被告違反新北市政府102年1月28日北府地管字第0000000000號函暨所附新北市政府裁處違反區域計畫法案件處分書，不遵期限恢復土地原狀，涉犯區域計畫法第22條之罪。觀諸前揭函文內容略稱：「四、臺端未經許可擅於本市○○區○○段南小段518-7、518-8、519-4、519-5、519-10、520、521、532-2、532-3、523-3、524-2、525、
526、526-1、526-2、528-2、482、482-3、479、479-4、440-2、440-4、477、477-2、477-4地號等25筆土地違規使用，現況有土地夾雜碎磚塊、碎石塊、混凝土塊、碎瀝青塊、堆置水泥構造物、未經合法證明文件之建物、有數台大型機具操作及挖掘坑洞（長約50公尺，寬20公尺，深7-8公尺）等違規情事，經本府農業局101年12月20日現場會勘認定皆未依法作農業使用，已違反都市土地使用管制，先予敘明。五、本府以102年1月11日北府地管字第0000000000號函請臺端陳述意見並於7日內提出合法證明文件，臺端於1月17日陳情，惟未提出合法整地施工之證明文件，另依本府環境保護局
101年12月12日北環稽字第0000000000號函及本府農業局102年1月4日北農牧字第0000000000號函所附照片顯示，臺端於本案農地土地違規施工行為明顯逾越恢復農業使用之必要手段。六、嗣後本府環境保護局再於102年1月22日以北環稽字第0000000000號函查告，依該局再次派員稽查結果，本案土地有大量挖取砂石加工販賣之行為，與臺端所陳述施工行為係為達農地農用之情事不符。因臺端於本案農地違反非都市土地使用管制情節重大，顯有妨害公共安全之虞，故本案核處罰鍰新臺幣30萬元整，請即停止非法使用，並依法恢復原農牧用地使用目的，不依限改正者，則依區域計畫法另為處分。」等語；上揭處分書記載：「處分主文：一、處以罰鍰新臺幣30萬元整。
二、應依指定改正事項及規定期限完成改正；繳納期限：公文送達之日起30日內；繳納地點：臺灣銀行各地分行；指定改正事項：請即停止非法使用，並依法恢復原農業使用目的，不依規定改正者，則依區域計畫法另為處分；應完成改正期限：公文送達之日起30日內」等語（新北地檢署102年度偵字第5263號案件影卷第32-34頁、原審卷第200-203頁），該函文及處分書以訴外人藍天浩為受文者，副本抄送新北市三峽區公所與新北市政府各相關局處，則被告非前述函文行文對象，亦非該處分之受罰對象，因被告並非本件行政處分之相對人，自不負區域計畫法第21條恢復土地原狀之公法上義務，本於先行政、後司法之法則，對於被告不能以同法第22條罪責相繩。
四、刑法第31條第1項前段規定；「因身分或其他特定關係成立之罪，其共同實行、教唆或幫助者，雖無特定關係，仍以正犯或共犯論。」此即學說所稱之身分犯，以身分或其他特定關係為其可罰性之基礎，所稱「身分」乃指專屬於犯人所具有之資格、地位；身分屬於特定關係之一種，有本於自然關係者，如懷胎婦女，有本於法律明定者，如血親關係、配偶關係、持有關係，有本於契約關係者，如醫師、藥劑師，而區域計畫法第21條行為人受限期恢復原狀通知，係行政機關對相對人所為之行政處分，並非創設一種身分或特定關係，則同法第22條之罪非屬因身分關係而成立之身分犯，故本件被告與實際行政處分之相對人藍天浩，無由成立共同身分犯之餘地。
五、從而，原審以「區域計畫法第22條刑責，係以被告違反主管機關之新北市政府限期命恢復土地原狀之行政處分為前提，本案公訴人所引據之前處分即新北市政府102年1月28日北府地管字第0000000000號函，被告並非該行政處分之相對人，當無因該行政處分發生恢復土地原狀之公法上義務，既無違反義務可言，則區域計畫法第22條之刑責即無從附焉。」判決被告無罪，其認事用法，洵無不合，應予維持。
六、檢察官上訴要旨區域計畫法第22條條處罰之對象，為違反區域計畫法第第21之管制土地使用者，並非僅限於行政處分之相對人，當然包括其法人之負責人或實際使用土地之自然人，否則實際使用土地之自然人違反區域計畫法第21條規定不依限變更土地使用，將無法適用區域計畫法第22條之處罰，區域計畫法第22條豈不成具文？原審限縮解釋，限於行政機關所為行政處分之相對人始有適用，亦即增加法律所未規定之構成要件，明顯違背區域計畫法第22條之規定。本件被告雖非新北市政府所命對於違規土地應負恢復原狀義務之行政處分相對人，自無收受處分及起算改正期限問題，然被告係無身分之人與有身分之藍天浩共同犯之，本不以被告為受處分人為必要，因被告與藍天浩有犯意聯絡，對於本案土地之違規使用亦係與藍天浩共同實施，被告自應與藍天浩同負其責。
七、上訴之判斷區域計畫法第21條對於違反法令之行為人，課予恢復原狀之作為義務，同法第22條進而規定：「違反前條規定不依限變更土地使用或拆除建築物恢復土地原狀者，除依行政執行法辦理外，並得處6個月以下有期徒刑或拘役。」依其文義解釋及罪刑法定主義，自應係以受處分人始為受罰之主體適格，無法透過共同實行行為而補正或治癒主體適格欠缺之狀態；且前開規定本質上為「不作為」犯，一受誡命應為而不為時，即已該當，屬即成犯。本件被告既非本案農地恢復農用原狀之受處分人，與受罰主體之適格要件不符，復無證據足認被告與藍天浩有共同不作為之犯意聯絡，自不能以區域計畫法相繩。檢察官上訴意旨，指摘原審不當，為無理由，應予駁回。
據上論斷，依刑事訴訟法第368條，判決如主文。
本案經檢察官蘇佩鈺到庭執行職務。
中華民國105年1月20日
刑事第七庭審判長法官周政達
法官汪梅芬法官曾德水本正本證明與原本無異。
不得上訴。
書記官陳怡君中華民國105年1月20日