臺中高等行政法院95年度訴字第581號判決

裁判字號：臺中高等行政法院95年訴字第581號判決

裁判日期：民國95年12月21日

裁判案由：水污染防治法

臺中高等行政法院判決
九十五年度訴字第五八一號九原告城富工業有限公司代表人甲○○被告臺中縣政府代表人乙○○訴訟代理人丁○○
丙○○上列當事人間因水污染防治法事件，原告不服行政院環境保護署中華民國九十五年八月十五日九五環署訴字第○九五○○五九九二○號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下︰
主文原處分及訴願決定均撤銷。
訴訟費用由被告負擔。
事實
甲、事實概要：緣原告於台中縣豐原市○村路○○○巷六一之一號設廠，與訴外人光甫實業股份有限公司及秉發有限公司皆從事電鍍業，三家公司並共用廢（污）水處理設施而由同一放流口排放廢水，被告所屬環境保護局核准最大廢水日排放量為一八一立方公尺。民國九十四年十一月二日行政院環境保護署環境督察總隊中區環境督察大隊派員前往稽查該廢（污）水處理設施及廢（污）水排放情形，並於放流口採取水樣送驗，經檢驗結果銅（Ｃｕ）為七．一毫克∕公升、鎳（Ｎｉ）為二．七毫克∕公升，俱未符合放流水標準（事業共同適用之標準：銅為三．○毫克∕公升、鎳為一．○毫克∕公升），案移被告依水污染防治法第七條第一項及第四十條規定，以九十五年二月十三日府授環水字第○九五○○四六一二一號函附處分書各處上開三家公司罰鍰新台幣（下同）十五萬元，並限期於九十五年四月七日前完成改善報請查驗。嗣三家公司於九十五年三月廿七日檢送檢驗合格之水質檢驗報告書報請被告查驗，經被告所屬環境保護局於九十五年三月廿九日派員前往複查並於放流口採取水樣送驗，檢驗結果懸浮固體（ＳＳ）為三六．○毫克∕公升、銅（Ｃｕ）為
四．五四毫克∕公升、鎳（Ｎｉ）為三．一五毫克∕公升，仍未符合放流水標準所定限值（事業共同適用之標準：電鍍業：懸浮固體為三○毫克∕公升），且其中懸浮固體（前次採樣檢值為一○毫克∕公升，符合標準）及鎳（前次採樣檢驗值為二．七毫克∕公升）等二項檢測項目明顯有惡化情形，被告乃依水污染防治法第七條第一項、第四十條及違反水污染防治法嚴重污染案件罰鍰額度裁量基準規定，各處上開三家公司罰鍰十二萬元，並限期原告應於原通知限期改善期限即九十五年四月七日前完成改善報請查驗。原告不服，提起訴願遞遭駁回，遂提起本件行政訴訟。
乙、兩造聲明：
一、原告聲明求為判決：原處分及訴願決定均撤銷。
二、被告聲明求為判決：原告之訴駁回。
丙、兩造之陳述：
壹、原告起訴意旨略以：
一、按被告所屬環境保護局於九十五年三月廿九日派員至原告放流口取水複驗之前一日，適逢經濟部水利署於放流口附近辦理大里溪治理工程第三期旱溪豐原市段整治工程（施工單位：仁人營造公司），迫使原告廢（污）水之放流口出水口須暫時退縮。因事出突然又為暫時性處置，且放流口出水口新舊位置僅相差約○．二公尺，故並未提報被告所屬環境保護局。詎當天該局稽查人員未究明原告廢（污）水之放流口已變更位置，即舀取上開施工單位所挖之臨時排水渠道之水體作為檢測標的。按該渠道放流口所排出之水體固有原告之廢（污）水，然連接該放流口之涵管係供公眾排放廢（污）水使用，另有同為從事電鍍之上游業者亦將其所產生廢（污）水排放於該涵管並流入排水渠道，從而該排水渠道中之水體亦摻雜其他電鍍業者所排放之廢（污）水。依環保署規定應於原合法放流口採樣，被告採集水體處非原放流口，係鄰近溝渠水溝匯流處，則被告採集水體位置自有違誤。又原放流口雖因水利署施工而遭破壞，惟現場水管、水錶仍在，被告仍得採集正確水體檢驗。被告所採水體既非自原放流口處採集，自無法證明確係原告工廠所排放。另廢水處理設施之排放管於滿水位時始自動排水，被告採樣當時水位未滿，其逕舀取非放流口處之水體作為檢測標的，程序顯然違法。而放流口上游仍有其他未經登記之電鍍業者已如前述，被告檢測時自應分段採集，始為適法。
二、再者，複驗當日雖有原告人員陪同在旁，並向稽查人員表示其所取之水體並非原告之廢污水及放流水，惟稽查人員當時僅表示「沒關係，僅取回看看而已」等語，隨即要求原告人員簽名確認。原告簽名人員認既已提出異議，且稽查人員又表示不會有影響，方基於信賴而簽名於稽查紀錄。是該日稽查人員所取之水體（不論係取自排水渠道或排水渠道上之放流口），並非自原告之廢（污）水放流口取出，其水體檢測結果不符規定，當非原告所造成。況原告已依規定於九十五年三月十四日委請經行政院環保署認可之琨鼎環境科技股份有限公司（下稱琨鼎公司）進行檢驗，經檢測結果均符合法定標準並提報在案。倘原告廢（污）水仍未符合標準，甚至水體中污染成分超過放流水之標準限值三倍以上，原告何須於九十五年三月廿七日未完成改善前再次報請環保局複驗？是被告稽查人員所取之水體確非原告等事業排放出之廢（污）水。
三、次按訴願決定係以行政院環境保護署九十五年三月廿四日環署水字第0000000000Ｃ號修正公告之「違反水污染防治法嚴重污染案件罰鍰額度裁量基準」附表第四項規定，為本件處分之依據。惟科處人民罰鍰等不利處分因涉及人民公法上義務，是有關違反義務之構成要件及法律效果，依行政程序法第四條、中央法規標準法第五條第二款及第六條規定，自有法律保留原則之適用，即該等不利於人民之處分，其構成要件及法律效果均應明確規範於「法律」位階，而不得以行政命令為處罰依據。縱本件稽查人員所取水體確為原告所排放之放流水，然上開行政命令既無法律（母法）之授權，自不屬法律保留所規範之「法律」範圍，被告逕以該行政命令為依據，科以原告十二萬元之不利處分，實有違「法律保留原則」，當屬違法而無效。
四、被告於開立九十五年二月十三日府授環水字第○九五○○四六一二一號處分書並限期於九十五年四月七日前完成改善報請查驗後，原告即積極處理改善水質，不敢怠忽，並經琨鼎公司檢測水質合格並報請被告查驗。故縱使九十五年三月廿九日稽查人員所取水體確為原告所排放之放流水，且經檢測亦僅有三項檢測項目未達合格標準，然原告既已積極改善處理中，而完成改善期限又未屆至，當無所謂「再次違規、重複處罰」問題。按政府應首重信用，人民始能遵從信服，被告不顧其限定原告應於九十五年四月七日改善完成之承諾，率以原告九十五年三月廿九日違反放流水標準限值，而再次科處原告罰鍰，如此言而無信，除損害人民權益、背於誠信原則而有損政府機關威信外，亦有違水污染防治法第四十條規範「限期改善」在於促請行為人應於期限屆至時完成改善之目的甚明。倘被告之處分適法，則上開條文「限期改善」之規定豈非成為具文？是本件被告行使裁量權顯已逾越法規授權之目的，有違行政程序法第十條及行政訴訟法第四條第二項所揭示之「禁止權力濫用原則」。則本件行政處分應屬違法，訴願決定未予糾正，亦有違誤。
貳、被告答辯意旨略以：
一、原告雖訴稱本件所採水樣並非取自原告廢水放流口等語，惟被告所屬環境保護局於九十五年三月廿九日稽查時，係會同原告負責人於其所指證之放流口採樣並由其全程陪同稽查採樣過程，三家公司人員亦已簽名確認。且被告為確認所採廢水為原告等三家公司廢水共同處理設施所排放，除將檢驗報告結果與原告等三家公司共同處理設施所排放之廢水進行水質及原物料之比對外，並與九十四年十一月二日行政院環境保護署中區環境督察大隊所採水樣進行水質比對一致，又週邊事業並無使用與原告等相同製程原料事業，亦無產生相同污染物之事業。再者，為求勿枉勿縱，被告所屬環境保護局除於九十五年四月十一日另案對研倫科技股份有限公司進行水質檢驗，並就九十五年四月十八日於原告等三家廢水共同處理設施前（上游）及其排流口渠道出口採水樣，針對該區域進行水質分析比對，以確認九十五年三月廿九日採樣點之水樣為原告所排放之廢水。結果顯示該區域之地面水體水質於原告之共同廢水處理設施前之水質，並未含有超過放流水標準之重金屬，而於其排放口出處之地面水體則明顯惡化且重金屬含量超過放流水標準。經此次分析比對，確定排除週邊上游其它事業廢水干擾因素，因此確認九十五年三月廿九日於原告負責人會同下所採排放口之廢水，確為原告三家公司廢水共同處理設施所排放之廢水。至原告訴稱稽查人員採樣時曾表示「沒關係，僅取回看看而已」等語，皆非事實。是被告所屬環境保護局九十五年三月廿九日所採水質，經以科學方法比對周邊上游事業原物料及該區域之地面水體水質比對分析確認所採水樣，確為原告等所排放之廢水無誤，已違反水污染防治法第七條第一項規定，且原告等所排放之事業廢水重金屬含量超過法定放流水標準三倍以上，嚴重污染水體，則被告依法處分，並無不當。
二、至原告訴稱本件處罰依據有違法律保留原則乙節，按水污染防治法第四章規定，係對應前列法令所訂定之各項罰則，並明訂行政罰鍰之上下限，環保機關自得審酌違反案件情節之輕重，據以裁處行政罰鍰。又行政院環保署考量地方環保機關實際執法事實客觀認定及對嚴重污染案件裁處罰鍰合於比例原則之需求，特依行政程序法第一百五十九條第二項第二款規定訂定「違反水污染防治法嚴重污染案件罰鍰額度裁量基準」，並依同法第一百六十條規定下達下級機關據以執行，並未違反環保機關依法行政及法律保留原則。為達保護水體環境之責，該裁量基準係針對違反水污染防治法案對水體及環境污染相對較大者，依其違反程度列舉不同裁處罰鍰下限值，且每項規定最高罰鍰亦未超過水污染防治法母法規範之罰鍰上限，足見訂定裁量基準時已充分考量比例原則及適法性。又行政罰法第十八條第一、二項規定，行政罰鍰尚且不受法定罰鍰最高額限制，而行政院環境保護署依「嚴重污染」案件應受責難程度所生影響，於水污染防治法明訂之法定罰鍰額度範圍內，訂定上開裁罰基準，應屬得宜。則被告依上開裁量基準處以原告罰鍰，並無違誤。
三、原告另訴稱被告處分顯係濫用權力乙節，按被告於九十五年三月廿九日進行完成改善之查驗工作，該採驗廢水結果懸浮固體、鎳、銅均未符合放流水標準，不僅未見改善且更形惡化。被告考量係在限期改善期間內，故並未以限期改善期滿認定執行按日連續處分，實已充分考慮原告之權益，並無違反誠信原則。且主管機關依法所為之「限期改善」，係在督促事業應於限期改善期間採行積極之作為「改善」其水質，而非給予違法業者所謂「環保假期」，於限期改善期間肆無忌憚繼續排放高濃度污染物至污染水體，如此始符合環保機關給予限期改善之用意。是依行政院環境保護署八十年十一月卅日環署水字第四七九二九號函「有關事業或污水下水道系統違反水污染防治法第七條第一項規定，經依第三十八條（即現法令之第四十條）通知限期改善，於期限內經主管機關查驗不符放流水標準，如其排放廢水水質超過主管機關據以通知限期改善之水質檢驗值或其他未經檢驗項目超過放流水標準者，應予按次處罰。」及九十一年九月十六日環署水字第○九一○○五九七三五四號函「水質不惡化之處分原則意指違法案件經限期改善，環保單位於限期改善期間採驗放流水水質若超過放流水標準，惟仍低於原違法處分時之排放廢水濃度，考量事業已採行積極改善之措施而不予處分。」之旨，倘限期改善期間排放水質反而惡化，顯示該事業仍放任持續污染，基於保護環境立場，仍將予以按「次」處分，以督促業者儘速改善污染事實。被告並未於原告報請查驗前進行檢驗，而係於原告提報改善完成報告並報請查驗後，始依法進行查驗其排放廢水水質，經查驗結果放流水未見改善且更形惡化，明顯違反水污染防治法第七條第一項規定，則被告依同法第四十條規定依法處分，當未違反誠信原則。
理由
一、本件原告於台中縣豐原市○村路○○○巷六一之一號設廠，與訴外人光甫實業股份有限公司及秉發有限公司（下稱原告及該二家公司）皆從事電鍍業，三家公司並共用廢（污）水處理設施而由同一放流口排放廢水，如事實欄所示之過程，經被告所屬環境保護局於九十五年三月廿九日派員前往複查並於放流口採取水樣送驗，檢驗結果懸浮固體（ＳＳ）為三
六．○毫克∕公升、銅（Ｃｕ）為四．五四毫克∕公升、鎳（Ｎｉ）為三．一五毫克∕公升，仍未符合放流水標準所定限值（事業共同適用之標準：電鍍業：懸浮固體為三○毫克∕公升），且其中懸浮固體（前次採樣檢值為一○毫克∕公升，符合標準）及鎳（前次採樣檢驗值為二．七毫克∕公升）等二項檢測項目明顯有惡化情形，乃依水污染防治法第七條第一項、第四十條及違反水污染防治法嚴重污染案件罰鍰額度裁量基準規定，處原告罰鍰十二萬元，並限期九十五年四月七日前完成改善報請查驗。原告不服，循序提起行政訴訟。
二、原告訴稱：被告所屬環境保護局於九十五年三月廿九日派員至原告放流口取水複驗之前一日，適逢經濟部水利署於放流口附近辦理大里溪治理工程第三期旱溪豐原市段整治工程（施工單位：仁人營造公司），迫使原告廢（污）水之放流口出水口須暫時退縮。詎當天該局稽查人員未究明原告廢（污）水之放流口已變更位置，即舀取該施工單位所挖之臨時排水渠道之水體作為檢測標的。該渠道放流口所排出之水體固有原告之廢（污）水，然連接該放流口之涵管係供公眾排放廢（污）水使用，另有同為從事電鍍之上游業者亦將其所產生廢（污）水排放於該涵管並流入排水渠道，是該日稽查人員所取之水體（不論係取自排水渠道或排水渠道上之放流口），並非自原告之廢（污）水放流口取出，其水體檢測結果不符規定，當非原告所造成。況原告已依規定於九十五年三月十四日委請經行政院環保署認可之琨鼎環境科技股份有限公司（下稱琨鼎公司）進行檢驗，經檢測結果均符合法定標準並提報在案。倘原告廢（污）水仍未符合標準，甚至水體中污染成分超過放流水之標準限值三倍以上，原告何須於九十五年三月廿七日未完成改善前再次報請環保局複驗等語。
三、按「事業、污水下水道系統或建築物污水處理設施，排放廢（污）水於地面水體者，應符合放流水標準。」、「事業或污水下水道系統排放廢（污）水，違反第七條第一項或第八條規定者，處新臺幣六萬元以上六十萬元以下罰鍰，並通知限期改善，屆期仍未完成改善者，按日連續處罰；情節重大者，得命其停工或停業；必要時，並得廢止其排放許可證、簡易排放許可文件或勒令歇業。」固分別為水污染防治法第七條第一項及第四十條所明定。惟按，當事人主張事實，須負舉證責任，倘其所提出之證據，不足為主張事實之證明，自不能認其主張之事實為真實。又行政官署對於人民有所處罰，必須確實證明其違法之事實。倘不能確實證明違法事實之存在，其處罰即不能認為合法。次按，事實之認定，應憑證據，為訴訟事件所適用之共通原則。行政罰之處罰，雖不以故意為要件，然其違法事實之認定，要不能僅憑片面之臆測，為裁判之基礎；最高行政法院三十九年判字第二號、六十二年判字第四○二號著有判例。又按對於事業排放水體之檢驗，如有超出放流水標準，應採嚴格證據主義，以邏輯演繹之方式確認所採樣之水體確係該事業所排放，經檢驗結果如有不合格，方得依相關法令處置。
四、經查，本件被告所屬環境保護局於九十五年三月廿九日派員會同原告代表人於放流口採樣時，該放流口雖有原告及該二家公司經廢水共同處理設施後之排放管，惟當時仍有其他溝渠之水流入該放流口，另於該處理設施之前有一水溝以鐵板蓋覆，該水溝於是日可通至放流口，此為本院於九十五年十二月四日履勘現場時，為兩造在現場所不爭，並有勘驗筆錄及現場位置圖暨照片在卷可稽（本院卷一七三至一八七頁）。是被告稽查人員於當日並未以排放管所流出之水取樣，而以放流口之水採取，此放流口之水自有可能經由上開水溝所流入，並非僅由原告及該二家公司經排放管所流出之水，或有可能該水樣為其他業者、個人，或經數者排放之混合體，而超出放流水標準。被告稽查當時未於該排放管取樣，如認該放流口之水係原告以排放管以外之其他溝渠（暗渠）排放水體，則應當場循放流口之上游追踪，以確認採樣水體確係由原告排放，另被告稱當時之放流口已改變，原告並未依法申請變更放流口，此為原告有無違反排放廢水相關法令之問題，被告為本件之採樣，仍應依上開確認排放者所為之原則辦理，從而，被告所憑該水樣送往台中縣環境保護局之檢測報告結果（同卷七五頁），即難謂正確。
五、至被告於該次採樣後，因原告質疑其正確性，於九十五年四月十八日再至該放流口取樣，並送往台中縣環境保護局之檢測報告結果，檢測值為不合格（同卷一○三頁），另於原告及該二家公司廢水共同處理設施前之水溝採水樣，其檢測值為合格（同卷一○二頁），且被告稱原告及該二家公司週邊事業並無使用與原告等相同製程原料事業，亦無產生相同污染物之事業，不可能排放含銅鎳成分之污水，以此推定於九十五年三月廿九日在原告及其他二家公司之排放口所採取之水樣，其中檢測值銅及鎳超出限值之部分，係原告所排放乙節。然上開被告九十五年四月十八日之採樣，與本件同年三月廿九日之取樣，時間上已相距有二十日，於此期間或有可能其他因素及條件加入，自難以原告及該二家公司廢水共同處理設施前水溝，該水溝九十五年四月十八日之採樣結果符合放流水標準，即認定同年三月廿九日該水溝之水質有相同之檢測值。又被告以原告及該二家公司週邊事業並無與原告相同製程原料及產生相同污染物之事業，並稱於九十五年四月十八日以列管資料至現場勘察，惟被告除無法提出其稽查人員有至與該水溝排放源相關之各建物之勘察紀錄及各事業現場與該水溝之位置圖外，被告為進行本件之比對，亦曾於九十五年四月十一日對該地區研倫科技股份有限公司進行水質檢驗，其檢測報告之檢測項目關於銅及鎳之部分雖為合格，另懸浮固體部分為不合格（同卷一○九頁），亦足認該地區另有廠商排放懸浮固體部分為不合格及含有銅鎳物質廢水之佐證。又被告於九十五年二月十三日處原告及該二家公司罰鍰各十五萬元，並限期於九十五年四月七日前完成改善報請查驗後，原告及該二家公司於九十五年三月廿七日檢送檢驗合格之水質檢驗報告書（同卷十五頁）報請被告查驗，足認彼等對放流水之改善有相當自信，被告至現場複查時，自應嚴謹採樣，以求正確。惟被告於九十五年三月廿九日並未於原告及該二家公司之排放管直接取樣，或同時於放流口及上開水溝採樣，二者予以比對，以邏輯演繹之方式確認原告排放水之測定值，而僅以九十五年三月廿九日於原告及該二家公司共同放流口之取樣為據，因此時尚有其他溝渠之水流入，有如前述，事後於九十五年四月十八日於上開放流口及水溝取樣，亦難認被告以科學方法比對分析於九十五年三月廿九日在該放流口所採水樣之來源，是被告以此取樣及送檢測之結果，逕認原告所排放之事業廢水重金屬含量超過法定放流水標準三倍以上，嚴重污染水體，予以裁罰，自有採證未依客觀證據法則及前開說明之違誤。
六、從而，本件被告以原告之廢（污）水放流口，於九十五年三月廿九日取出水體檢測結果不符規定，乃依水污染防治法第七條第一項、第四十條及違反水污染防治法嚴重污染案件罰鍰額度裁量基準規定，處原告罰鍰十二萬元，並限期九十五年四月七日前完成改善報請查驗，既有上開之違誤，訴願決定予以維持，亦有未合，原告訴請撤銷，為有理由，應由本院均予撤銷，以維法制。另本件兩造其他主張及論述，與本件判決結果不生影響，爰不一一論究，併予敘明。
據上論結，本件原告之訴為有理由，依行政訴訟法第一百九十五條第一項前段、第九十八條第三項前段，判決如主文。
中華民國95年12月21日
第四庭審判長法官沈應南
法官許金釵法官許武峰以上正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於判決送達後20日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後20日內向本院提出上訴理由書（須依對造人數附具繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
提起上訴應預繳送達用雙掛號郵票390元（34元及5元郵票各10份)。
中華民國95年12月26日
書記官陳鼎鈞