裁判字號：臺北高等行政法院105年訴字第1660號裁定
裁判日期：民國106年02月16日
裁判案由：土地重劃
臺北高等行政法院裁定
105年度訴字第1660號原告上豐實業有限公司代表人 黃豊雄 （董事）住同上原告 黃陳珠
林秉翰 林文傳 張武德 陳弘淥 林時弘 林紅緞 共同訴訟代理人 施習盛 律師被告新北市政府代表人 朱立倫 （市長）住同上訴訟代理人 鍾毓理 律師上列當事人間土地重劃事件，原告不服內政部中華民國105年9月30日台內訴字第1050064804號訴願決定，提起行政訴訟，本院裁定如下：
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
理由
一、按「原告之訴，有下列各款情形之一者，行政法院應以裁定駁回之。但其情形可以補正者，審判長應定期間先命補正：．．．十、起訴不合程式或不備其他要件者。」行政訴訟法第107條第1項第10款定有明文。次按同法第5條第2項規定：
「人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，予以駁回，認為其權利或法律上利益受違法損害者，經依訴願程序後，得向行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。」而所謂行政處分，依訴願法第3條第1項及行政程序法第92條第1項規定，係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為而言。茍行政機關對外所為僅屬其單純之事實敘述或理由說明，不生任何法律效果，即非行政處分，人民不得對之提起行政爭訟，否則其訴即屬不合法。又我國行政訴訟係以保障人民之主觀公權利為宗旨，個人是否具有公法上權利或法律上利益之認定，係採保護規範說為基礎，即法律明確規定特定人得享有權利；或對符合法定條件而可得特定之人，授予向行政主體或國家機關為一定作為之請求者；或是如法律雖係為公共利益或一般國民福祉而設之規定，但就法律之整體結構、適用對象、所欲產生之規範效果及社會發展因素等綜合判斷，可得知亦有保障特定人之意旨者（參照司法院釋字第469號解釋理由書）為判斷標準。是以，須法律規定經綜合判斷後有保障特定人之意旨時，該特定人始能依法提起救濟，如法律規範之目的係在保障一般人之公共利益，且賦予主管機關作為或不作為之裁量權限者，特定人即無法律上之請求權，特定人之聲請（申請）、陳情或檢舉僅生促請主管機關考量是否為該行為，而行政機關對該聲請（申請）、陳情或檢舉之答覆自非行政處分。
二、再按行政訴訟法第5條所謂「依法申請」，係指人民依據法令，得向中央或地方機關請求就具體事件，為一定之決定，且中央或地方機關對於該申請負有法定作為義務者而言。人民向主管機關檢舉他人有違法行為，應加以處罰，主管機關函覆被檢舉人並無違法行為，是否為行政處分，檢舉人得否提起課予義務訴訟，請求行政法院判令主管機關對被檢舉人作成處罰，應視被檢舉違反之法令，是否賦與檢舉人向國家請求處罰被檢舉人之權利，或該法令所保護之法益是否及於檢舉人之私益即檢舉人因該法令規定有法律上利益而定。如檢舉人檢舉他人違反之法令，並未賦與檢舉人向國家請求處罰被檢舉人之權利，且該法令賦與主管機關處罰被檢舉人之職權，係在維護公益，檢舉人之私益並未在其保護範圍，檢舉人之檢舉僅是促使主管機關發動職權，主管機關之函覆，係將檢舉調查結果函知檢舉人，未對檢舉人之權利或法律上利益產生影響，不生法律效果，該項檢舉非屬依法申請之案件。主管機關檢舉事項不成立之函覆，僅屬事實通知，並非行政處分，檢舉人不得提起課予義務訴訟。
三、緣原告為新北市土城區運校自辦市地重劃區範圍內之土地所有權人。原告上豐實業有限公司及林文傳於民國105年2月5日以陳請書向被告提出陳情，指稱新北市土城區運校自辦市地重劃區重劃會（下稱重劃會）涉嫌違法盜採重劃區內地面及地下砂石資源，經被告辦理會勘後，以105年6月6日新北府地劃字第1051018038號函復：「…二、本案經各單位現場實地勘查及核對相關書面資料後，均無法確認有陳情所指情事，…」原告上豐實業有限公司另於105年6月3日向內政部提出陳情，指稱重劃會辦理重劃進度等諸多作為涉違反法令規定，經被告就其疑義部分，以105年6月14日新北府地劃字第1051067755號函復在案。嗣原告以105年7月22日請求書，再向被告陳情，主張重劃會已超過重劃計畫書之授權期限，且有違法盜採砂石等多項缺失，請求被告應依獎勵土地所有權人辦理市地重劃辦法（下稱獎勵重劃辦法）第18條規定，解散重劃會，經被告以105年7月28日新北府地劃字第1051391256號函復：「…二、有關所陳旨開重劃區辦理重劃進度、負擔比例、召開說明會、出資比例部分本府前以105年6月14日新北府地劃字第1051067755號函說明在案，另陳情涉盜採砂石部分，本府前以105年6月6日新北府地劃字第1051018038號函回復在案。三、按『籌備會、重劃會如有違反法令、擅自變更經直轄市或縣（市）主管機關核定之重劃計畫書或廢弛重劃業務者，直轄市或縣（市）主管機關應予警告或撤銷其決議。情節重大者，得命其整理，必要時得解散之。』為獎勵土地所有權人辦理市地重劃辦法第18條所明定，查旨開重劃區於102年6月10日公告重劃計畫書起，陸續辦理地上物拆遷補償及工程施作作業，且截至105年6月止工程進度為
45.10％，是該重劃會仍持續辦理相關重劃作業，目前尚無上開法令規定之情事。」(下稱系爭函)。原告不服系爭函，提起訴願，經內政部105年9月30日台內訴字第1050064804號訴願決定不受理，遂提起本件訴訟。
四、原告起訴意旨略以：㈠本件原告均為新北市土城區運校自辦市地重劃區內之土地所
有權人，對於重劃會之籌備、成立、重劃業務之作業等，均有明顯且立即之法律上利害關係。因此，倘重劃會有發生違反法令或廢弛重劃業務之情事時，原告自得依據獎勵重劃辦法第18條、平均地權條例58條之規定，請求主管機關即被告解散該重劃會，以善盡主管機關監督之責，並保障重劃區內所有地主之憲法權益。系爭函對於原告之請求事項，雖未在主旨內為具體之准駁表示，但從其敘述之理由內容觀之，已認其否准原告之請求，自屬行政處分，則原告有所不服，自得依法提起訴願及行政訴訟。
㈡本件重劃會已超過重劃計畫書之授權期限，應予解散，否則
任何機關或團體均以工作進度表為預定進度，實際作業時間可無限期延長為由任意延宕，不僅有違法律授權之精神，更嚴重侵害重劃區內土地所有權人之權益，且查重劃會違反獎勵重劃辦法第36條規定，拒絕原告以土地所有權人之身分依比例分擔重劃費用；重劃會之重劃書、圖(二)有關費用負擔比率其重劃後平均市價明顯偏低不符比例，造成土地所有權人負擔增加，對土地所有權人極為不公平；未依內政部頒訂之市地重劃作業程序表召開「土地所有權人說明會」；未依重劃計劃書所載預定重劃進度辦理，而延宕重劃作業時程之嚴重情事；涉嫌於104年12月23日解散以後違法採○○○區○○○段、頂新段地面及地下之砂石資源，並運出區外，又載運儲備土地鬆土回填，已嚴重破壞重劃區內之重劃建地，更危○○○區○○○道路之基礎結構安全，均足見重劃會已有違反獎勵重劃辦法第18條所訂違背法令，且情節重大之情事，而得依法命令其解散。
㈢依司法院釋字第739號解釋，認定獎勵重劃辦法第8條第1項
、第9條第3款、第20條第1項等規定，與平均地權條例第58條第1項之規定意旨不符，且超出授權目的與範圍，違反「法律保留原則」；上開規定不符憲法要求之正當行政程序及憲法保障人民財產權及居住自由之意旨，而判定違憲，並在一年內檢討修正，更足證該重劃會之設立籌備過程已經違反憲法而有無效之情事，依法亦應予命令解散，始符法制等語。並聲明：1.訴願決定及系爭函均撤銷。2.被告應依原告105年7月22日之請求，作成解散重劃會之行政處分。
五、經查：㈠按「（第1項）為促進土地利用，擴大辦理市地重劃，得獎勵土地所有權人自行組織重劃會辦理之。其獎勵事項如左：
一、給予低利之重劃貸款。二、免收或減收地籍整理規費及換發權利書狀費用。三、優先興建重劃區及其相關地區之公共設施。四、免徵或減徵地價稅與田賦。五、其他有助於市地重劃之推行事項。（第2項）前項重劃會組織、職權、重劃業務、獎勵措施等事項之辦法，由中央主管機關定之。(第3項)重劃會辦理市地重劃時，應由重劃區內私有土地所有權人半數以上，而其所有土地面積超過重劃區私有土地總面積半數以上者之同意，並經主管機關核准後實施之。」、「本辦法依平均地權條例（以下簡稱本條例）第58條第2項規定訂定之。」平均地權條例第58條以及獎勵重劃辦法第1條定有明文。平均地權為我國憲法第142條明定的基本國策，其目的在促使地盡其利，達成地利共享，為促進土地有效利用，健全都市發展，擴大辦理市地重劃，獎勵土地所有權人自辦市地重劃，平均地權條例乃授權內政部訂定獎勵重劃辦法，獎勵重劃辦法全文分五章，第一章總則（第1條至第7條）、第二章重劃會之組織及職權（第8條至第19條）、第三章重劃業務（第20條至第45條）、第四章獎勵（第46條至第56條）、第五章附則（第57條至第58條），依據上開規定之整體結構、適用對象、所欲產生之規範效果及社會發展因素等綜合判斷，獎勵重劃辦法之目的在促使地盡其利，達成地利共享之公共利益而設。又按自辦市地重劃，係自辦市地重劃區內全體土地所有權人為會員，依獎勵重劃辦法之規定，以自治方式自行組織重劃會，辦理區內土地之重劃。就其促進土地有效利用、健全都市發展而言，固攸關公益，惟區內多數之土地所有權人所以同意重劃，乃因其得以親自參與，且因自辦市地重劃，而使其所有之土地得以提高地利及效用，私人之總體財產價值增加，是獎勵重劃辦法乃公、私益兼具之法規。自辦市地重劃會之產生，乃屬眾人私法自治之結果，其與重劃區內土地所有權人間並無上下隸屬或服從的關係存在。至重劃會會員對於重劃區內土地之分配若有異議，依獎勵重劃辦法第34條第2項規定，得訴請司法機關裁判，顯見重劃會所為行為之效力，與實施公權力行為之效力並不相同，重劃會與其會員間並無上下隸屬或服從關係，其彼此間財產上權利義務之私權關係，並非基於公權力課以人民給付義務或公法上原因發生財產上之給付，是自辦市地重劃會之組織、重劃土地分配、差額地價補償及重劃費用之負擔等爭執，應循民事訴訟程序救濟。縣（市）主管機關對於市地自辦重劃僅係處於監督及輔導之地位，並非職掌土地重劃及分配事宜，獎勵重劃辦法並未規定自辦市地重劃區之土地所有權人，有請求主管機關解散重劃會之權利。獎勵重劃辦法第18條雖有「籌備會、重劃會如有違反法令、擅自變更經直轄市或縣（市）主管機關核定之重劃計畫書或廢弛重劃業務者，直轄市或縣（市）主管機關應予警告或撤銷其決議。情節重大者，得命其整理，必要時得解散之。」規定，惟係賦予直轄市或縣（市）主管機關於籌備會及重劃會如有違反法令、擅自變更主管機關核定之重劃計畫書或廢弛重劃業務時，具有應予警告或撤銷其決議，情節重大者，得命其整理，必要時得命解散之權責，並未明確規定該管機關依此規定對重劃區內之土地所有權人或一般人民負有特定作為義務，重劃區內之土地所有權人僅係藉由該管機關對於重劃會之監督享有反射利益，重劃區內之土地所有權人即無從依據獎勵重劃辦法第18條向主管機關申請應為行政處分或應為特定內容之行政處分之權利，其請求（聲請、申請）、陳情或檢舉，充其量僅生促請主管機關決定是否發動其職權，而非具有法令上之請求權。
㈡原告主張其為重劃區內之土地所有權人，對於重劃會之籌備
、成立、重劃業務之作業等，均有明顯且立即之法律上利害關係，認重劃會侵害重劃區內土地所有權人之權益，而於105年7月22日向被告提出請求書（見本院卷第85至89頁），請求被告依獎勵重劃辦法第18條之規定解散重劃會。惟獎勵重劃辦法乃係基於平均地權之授權，其目的在促使地盡其利，達成地利共享之公共利益而設，獎勵重劃辦法第18條係賦予主管機關對於重劃會如有違反法令、擅自變更核定之重劃計畫書或廢弛重劃業務時所為之查處，係以規範公共利益事項為內容，並無明文規定人民或重劃區內土地所有權人得請求主管機關就涉嫌違反法令、擅自變更核定之重劃計畫書或廢弛重劃業務之重劃會予以作成解散行政處分之公法上請求權。是依前開說明，原告105年7月22日之請求書，非屬依法申請之案件，被告以系爭函復原告略謂：「……三、按『籌備會、重劃會如有違反法令、擅自變更經直轄市或縣（市）主管機關核定之重劃計畫書或廢弛重劃業務者，直轄市或縣（市）主管機關應予警告或撤銷其決議。情節重大者，得命其整理，必要時得解散之。』為獎勵土地所有權人辦理市地重劃辦法第18條所明定，查旨開重劃區於102年6月10日公告重劃計畫書起，陸續辦理地上物拆遷補償及工程施作作業，且截至105年6月止工程進度為45.10％，是該重劃會仍持續辦理相關重劃作業，目前尚無上開法令規定之情事。」等語（見本院卷第90至91頁），核其性質屬觀念通知，此通知並未對原告之公法上權利或法律上之利益發生具體的法律效果，自非行政處分，原告不得對系爭函，提起課予義務訴訟。訴願機關為不受理之決定，亦無不合。原告逕行提起課予義務訴訟，即欠缺訴訟要件，且因無從補正，應以裁定駁回之。又原告之訴既不合法，其實體上之主張，本院即無從審酌，併予敘明。
六、依行政訴訟法第107條第1項第10款、第104條、民事訴訟法第95條、第85條第1項前段，裁定如主文。
中華民國106年2月16日
臺北高等行政法院第三庭
審判長法官曹瑞卿
法官林淑婷法官王俊雄上為正本係照原本作成。
如不服本裁定，應於送達後10日內向本院提出抗告狀（須按他造人數附繕本）。
中華民國106年2月16日
書記官鄭聚恩