裁判字號：最高行政法院88年判字第537號判決
裁判日期：民國88年03月11日
裁判案由：採取土石
行政法院判決八十八年度判字第五三七號
原告 張義定 即坤豐砂石商行被告宜蘭縣政府右當事人間因採取土石事件，原告不服經濟部中華民國八十七年六月二十九日經八七訴字第八七六三三○二○號再訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左︰
主文原告之訴駁回。
事實緣原告於民國八十六年二月十日向被告申請採取宜蘭縣○○鄉○○○段牛鬥小段一地號附近蘭陽溪河川公地之土石，案經被告以八十六年四月二十九日八六府建水字第一六五○二號函復原告應向省水利局（現改為水利處）提出申請。原告不服，向台灣省政府提起訴願，經該府以八十六年九月一日八六府訴一字第一六二六六四號訴願決定書決定「原處分撤銷，由原處分機關另為處分」。嗣被告於八十六年十月一日以八六府建水字第一○四○○四號函重為處分，略謂「本府基於河川管理之需要，業停止受理申請使用河川地採取土石，且貴行申請區域亦位於台灣省政府八十六年六月二十八日八六府水政字第一五七八○七號公告禁採範圍內，故本府礙難受理」，原告不服，循序提起行政訴訟。茲摘敍兩造訴辯意旨於次：
原告起訴意旨及補充理由略謂︰一、按民法第七十三條：「法律行為，不依法定方式者，無效。」規定，被告八十六年十月一日八六府建水字第一○四○○四號函，所謂：「台灣省政府八十六年六月二十八日八六府水政字第一五七八○七號公告禁採範圍內之詞，對於台灣省政府公告只有禁採區，並無可採區，則依據台灣省河川管理規則第四十七條公告禁採事項，不依法定方式，無效。二、茲台灣省河川管理規則第四十七條：「管理機關應於河川治理計畫目標下許可採取砂石，並以穩定河床，不影響水流流向及疏濬河道為主，得視河床地形變遷、通水斷面及其他因素，分段劃定若干可採區及禁採區，並公告之。」規定而台灣省政府八十六年六月二十八日公告只有禁採區並無公告可採區，顯然不依法定方式，按上揭民法第七十三條規定，該公告本屬無效。從而原處分機關宜蘭縣政府引用該公告，所謂：「停止受理」，本屬無效。三、按中央法規標準法第四章：法規之適用：第十八條：「各機關受理人民聲請許可案件適用法規時，除依其性質應適用行為時之法規外，如在處理程序終結前，據以准許之法規有變更者，適用新法規。但舊法規有利於當事人而新法規未廢除或禁止所聲請之事項者，適用舊法規。」規定，本件砂石採取申請案，係依據台灣省政府七十七年二月三日七七府建水字第一四四九五○號公告：「蘭陽溪、羅東溪採石計畫」之公告事項第三款：「可採範圍」、第五款：「本公告採石計畫河川圖籍內。」、第六款：「本公告事項，自公告日起生效。」等規定。本件申請案前於八十五（按：應係八十六）年二月十日提出申請，其後省府禁採公告係八十六年六月二十八日，故本件申請案應不屬該台灣省政府禁採公告，應適用行為時之法規台灣省政府七十七年二月三日七七府建水字第一四四九五○號公告規定。惟被告濫舉台灣省政府八十六年六月二十八日八六府水政字第一五七八○七號禁採公告依據，顯與上揭中央法規標準法第十八條規定相違背，按最高法院四年上字第三一七號判例：「違反強行法規之行為，無效」規定，亦屬無效。四、台灣省政府八十六年六月二十八日八六府水政字第一五七八○七號公告依據之：行政院訂頒「杜絕河川砂石盜（濫）採行為改進方案」，並非已立法之法律或為法律授權之法令。按「行政機關本於行政權作用，依據法律或法律授權，所發佈之命令，應符合法律或法律授權之立法意旨及目的，始具備合法性。又行政命令欠缺法律授權之依據，對人民有不生法律上之效力」，此參照司法院大法官會議釋字第三九○號解釋之意旨。且台灣省政府八十六年六月二十八日公告依據此方案，並非「禁採」之規定，因情形涉及刑責者，應移送該管檢察機關處理，惟台灣省政府公告「禁採」將其納入公告依據，顯有不當。被告於答辯狀中將此無效之公告作為中央法規標準法第十八條之新法規解釋，實屬不當。請准為言詞辯論，判決撤銷一再訴願決定及原處分等語。
被告答辯意旨略謂︰一、依據臺灣省河川管理規則第四十七條規定：「管理機關應於河川治理計畫目標下許可採取砂石．．．『得』視河床地形變遷、通水段面及其他因素，分段劃定若干可採區及禁採區，並公告之。」臺灣省政府據上述規定，以八十六年六月二十八日八六府水政字第一五七八○七號公告揭示本縣蘭陽溪、羅東溪禁採河段，乃依法令規定為裁量權之行使，至原告所稱，該公告只有禁採區而無可採區，係為不依法定之方式云云，顯係對上揭條文認知有誤。原告申請採石地點位於該公告禁採範圍內，本府據以函復原告申請礙難受理，於法並無不合。二、查臺灣省政府雖於七十七年二月三日以七七府建水字第一四四九三○號公告蘭陽溪可採範圍，惟為維護河防等公共設施安全，復於八十六年六月二十八日以八六府水政字第一五七八○七號公告揭示蘭陽溪禁採河段。查原告向本府申請日期為八十六年二月十日，依據臺灣省政府八十六年九月一日八六府訴一字第一六二六六四號訴願決定撤銷原處分，本府另以八十六年十月一日八六府建水字第一○四○○四號函駁回前，本申請案之處理程序並未終結，依中央標準法第十八條規定：「各機關受理人民聲請許可案件適用法規時，除依其性質應適用行為時之法規外，如在處理程序終結前，據以准許之法規有變更者，適用新法規。但舊法規有利於當事人而新法規未廢除或禁止所聲請之事項者，適用舊法規。」本案原告申請地點既位於臺灣省政府八十六年六月二十八日八六府水政字第一五七八○七號公告禁止事項之禁採地點，即無適用同條文但書規定之理。是本府對原告之申請案爰依上開公告，以八十六年十月一日八六府建水字第一○四○○四號函駁回之，並未違反中央標準法第十八條之規定，當無原告所稱，違反強行法規之行為。請判決駁回原告之訴等語。
理由按「土石採取除法律另有規定外，依本規則規定辦理。」、「採取土石者，應具左列書件向當地縣、市政府申請。」、「縣市政府對於採取土石之申請案應予審核並實地查勘，其對水利、水土保持、道路交通、環境景觀維護及土地利用無妨害且土地面積未滿五公頃者，由縣市政府核發土石採取許可證。但申請面積五公頃以上，應檢具第六條所規定之書件報省主管機關核定後，由縣市政府核發土石採取許可證。如有妨害者，應予駁回，並敘明理由通知申請人。前項實地查勘，必要時得會同有關機關辦理。其涉及主次要河川者，應先經省水利主管機關審核。」土石採取規則第二條、第六條、第十二條定有明文。據此，有關土石採取之申請案，其受理機關均為「縣市政府」，惟於涉及主次要河川時，應先經「省水利主管機關審核」。次按「本規則所稱管理機關在省為台灣省水利局，在縣（市）為縣（市）政府（建設局）（工務局）」、「省管理機關辦理左列事項：一、．．．四、主、次要河川使用行為除農作物外，其許可、撤銷之審核。．．．」「管理機關應於河川治理計畫目標下許可採取砂石，並以穩定河床，不影響水流、流向及疏濬河道為主，得視河床地形變遷、通水斷面及其他因素，分段劃定若干可採區及禁採區，並公告之」，台灣省河川管理規則第三條第一項前段、第六條第四款及第四十七條第一項分別定有明文。本件原告於八十六年二月十日向被告申請採取宜蘭縣○○鄉○○○段牛鬥小段一地號附近蘭陽溪河川公地之土石，案經被告以八十六年十月一日八六府建水字第一○四○○四號函略謂基於河川管理之需要，該府業停止受理申請使用河川地採取土石，且原告申請區域亦位於台灣省政府八十六年六月二十八日八六府水政字第一五七八○七號公告禁採範圍內，礙難受理。原告不服，循序提起行政訴訟主張台灣省政府八十六年六月二十八日八六府水政字第一五七八○七號公告，係依據台灣省河川管理規則第四十七條及行政院訂頒「杜絕河川砂石盗（濫）採行為改進方案」，惟並未依台灣省河川管理規則第四十七條規定公告「可採區」範圍，該公告未依法定方式，應屬無效，又上開行政院訂頒「杜絕河川砂石盗（濫）採行為改進方案」，並非法律或法律授權之法令，該方案不具合法性，台灣省政府八十六年六月二十八日八六府水政字第一五七八○七號公告將其作為禁採之依據，實有不當。又本件申請案係於八十六年二月十日提出申請，應適用行為時之法規即台灣省政府七十七年二月三日七七府建水字第一四四九五○號公告規定，被告依據申請後之台灣省政府八十六年六月二十八日八六府水政字第一五七八○七號禁採公告，顯與中央法規標準法第十八條規定相違背云云。經查本件原告申請使用採取砂石之宜蘭縣○○鄉○○○段牛鬥小段一地號附近蘭陽溪河川公地，該蘭陽溪前經台灣省政府八十二年六月二十三日府建水字第一六五一七九號公告為主要河川，則其管理機關依上開法令規定為台灣省水利局（現改為水利處）。而被告基於以往住由民眾使用河川地採取土石，造成河床坑坑洞洞，大水時河水亂竄，改變流向，甚而堤防、橋樑等建造物有隨時遭沖毀之虞，而須加深堤防基礎深度及加強其他補救措施，乃基於河防安全之管理需要，化被動為主動，以計畫性疏濬河川，代替漫無目的之許可制採取土石，發布停止受理使用河川地採取土石，改以疏濬方式辦理，並於八十六年十月十八日八六府建水字第一二二九九二號函報請臺灣省政府備查，並經臺灣省政府以八十六年十月三十日八六府水政字第○九七五六六號函同意備查在案，且系爭申請土石採取之河段，亦經台灣省政府本於權責審核於八十六年六月二十八日以八六府水政字第一五七八○七號公告為禁採區（蘭陽溪：葛瑪蘭橋至牛鬥橋），有各該函及公告附訴願卷及本院卷可稽。本件申請土石採取之地點係位於公告之禁採範圍內，業經被告查明，則被告據之而為本件申請案「礙難受理」之處分，於法尚無不合。又依據臺灣省河川管理規則第四十七條規定：「管理機關應於河川治理計畫目標下許可採取砂石，．．．『得』視河床地形變遷、通水斷面及其他因素，分段劃定若干可採區及禁採區，並公告之。」臺灣省政府依上述規定基於管理機關職權，以八十六年六月二十八日八六府水政字第一五七八○七號公告宜蘭縣蘭陽溪、羅東溪禁採河段，乃依法令規定為裁量權之行使，原告稱該公告只有禁採區而無可採區，係為不依法定之方式云云，顯係對上揭條文認知有誤。又臺灣省政府雖曾於民國七十七年二月三日以七七府建水字第一四四九五○號公告蘭陽溪河段之採石計畫，惟基於事實需要，非不得於公告之後，就相同之區域為禁採之公告，以取代原開採之計畫。又依中央法規標準法第十八條規定：「各機關受理人民聲請許可案件適用法規時，除依其性質應適用行為時之法規外，如在處理程序終結前，據以准許之法規有變更者，適用新法規。但舊法規有利於當事人而新法規未廢除或禁止所聲請之事項者，適用舊法規。」本案被告於八十六年十月一日重為處分之前，系爭申請土石採取之河段，既經台灣省政府本於權責審核，於八十六年六月二十八日以八六府水政字第一五七八○七號公告為禁採區，系爭申請土石採取之地點係位於公告之禁採範圍內，即無上開條文但書規定之適用。原告所訴各節均無可採，原處分揆諸首揭規定，洵無違誤。一再訴願決定遞予維持，俱無不妥。原告起訴論旨，難認有理由，應予駁回。本件無行言詞辯論之必要，附此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第二十六條後段，判決如主文。中華民國八十八年三月十一日
行政法院第一庭
審判長評事 黃綠星
評事 黃合文 評事 高秀真 評事 藍獻林 評事 黃璽君 右正本證明與原本無異
法院書記官彭秀玲中華民國八十八年三月十二日