裁判字號：最高行政法院100年判字第1632號判決
裁判日期：民國100年09月22日
裁判案由：國軍老舊眷村改建條例
最高行政法院判決
100年度判字第1632號上訴人 鄭蓓蕾
李川 張俊德 劉金昌 李文宗 胡順華 劉郭文秀 李護為 王經定 吳厚湘 孫鏡蓉 余祖耀 應業臺 陳菊英 傅梁璜 （即 傅洪讓 之承受訴訟人） 傅梁琨 （即傅洪讓之承受訴訟人） 傅梁瑜 （即傅洪讓之承受訴訟人） 傅青媛 （即傅洪讓之承受訴訟人） 屠由信 柯松源 湯相峰 韓斌嚴欣（即 林美英 之承受訴訟人） 嚴學周 （即林美英之承受訴訟人）嚴玲（即林美英之承受訴訟人） 楊少贛 （即楊 吳可丹 之承受訴訟人） 楊少芬 （即 楊吳可丹 之承受訴訟人） 楊一偉 （即楊吳可丹之承受訴訟人） 周李卓荍 （即 周炳義 之承受訴訟人） 周培瑜 （即周炳義之承受訴訟人） 周培璋 （即周炳義之承受訴訟人） 周培瑛 （即周炳義之承受訴訟人）共同訴訟代理人 駱怡雯 律師被上訴人國防部代表人 高華柱 上列當事人間國軍老舊眷村改建條例事件，上訴人對於中華民國99年9月14日臺北高等行政法院98年度訴字第1791號判決，提起上訴，本院判決如下：
主文原判決廢棄，發回臺北高等行政法院。
理由
一、緣高雄市明建新村為國軍老舊眷村，被上訴人於民國（下同）92年12月4日及5日依90年10月31日修正公布之國軍老舊眷村改建條例（下稱眷改條例）及其施行細則等規定，舉辦高雄市自治新村改建基地等10村（含明建新村）改（遷）建第一階段（認證）說明會及備具改（遷）建第一階段（認證）說明書，說明該眷村原眷戶及違占眷戶如同意改（遷）建，應於說明會後3個月內（即93年3月3日及4日前）填具高雄市自治新村改建基地原眷戶（違占建戶）改（遷）建申請書，並經法院或民間公證人認證後，繳交列管單位，逾期或限期補正仍未繳交者，視為不同意改建。該眷村原眷戶有4分之3以上同意改（遷）建，並經法院或民間公證人認證者，即按改建計畫及相關程序辦理改建，對不同意改建者，被上訴人得逕行註銷原眷戶眷舍居住憑證（含公文書）及其權益，收回該房地，並得移送管轄之地方法院裁定強制執行。旋被上訴人所屬海軍總司令部（已改制為海軍司令部，下稱海軍司令部）彙整該軍列管高雄市明建新村原眷戶暨違占建戶遷建自治新村改建基地申請書、法院認證結果及眷籍清查補正資料後，呈報被上訴人以93年12月24日勁勢字第0930019191號令（下稱國防部93年號令）核定高雄市明建新村遷建自治新村改建基地眷戶各選項認證結果，以為細部規劃參考，復於94年4月19日及20日舉辦高雄市○○○村0000000段（規劃草案）說明會，說明原眷戶如欲變更其改建需求選項者，應於說明會後30日內（即94年5月18日及19日前），逕至法院變更原認證選項，並向列管單位以書面申請，逾期視為無異議維持原認證選項意願。嗣被上訴人所屬海軍陸戰隊指揮部（下稱指揮部）以上訴人未配合辦理該眷村改建案之法院認證，為給予不同意改建之原眷戶陳述意見之機會，以95年12月19日瀚眷字第0950010087號函請上訴人於96年1月15日前提出陳述書，上訴人雖於96年1月15日具文，惟未就不同意改建部分提出陳述書。海軍司令部再以96年2月14日渝眷字第0960001120號函請上訴人於96年3月1日前提出陳述書，上訴人仍未據辦理。海軍司令部乃將該軍列管不配合國軍老舊眷村改建之眷戶清查情形呈報被上訴人，被上訴人遂以上訴人未於高雄市○○○村○○○段說明會後3個月期限內，提交改建同意認證書，乃以98年1月10日國政眷服字第0980000344號函（下稱原處分），依上開眷改條例第22條規定，註銷上訴人高雄市明建新村眷舍居住憑證及原眷戶權益。上訴人不服，提起訴願，遭決定駁回，嗣提起行政訴訟，經原審駁回後，遂提起本件上訴。
二、上訴人起訴主張：㈠上訴人均為領有居住憑證居住於高雄市「明德新村」、「建業新村」之原眷戶，經總政治作戰局於92年11月25日以勁勢字第0920014643號公告，對於高雄市「自強」等十餘新村，進行眷改條例所定之改建程序，計畫將該等十餘新村之住民遷往高雄市自治新村改建基地，並定於92年12月4（5）日起至93年3月3（4）日止進行同意改建認證程序。由於總政治作戰局所制定之說明書及認證書內容均有非出自住民意願，又違於眷改條例等相關規定，所進行之眷村改建認證程序，粗糙便宜行事，有諸多強迫住民意願之違法瑕疵，尤以所提供之認證申請書，內容違法與欠周全為最，上訴人為依據眷改條例賦予住民表達不同意改建意願權利之規定，行使「不同意改建程序之開啟」之意願表達行為，於總政治作戰局及海軍司令部所定之認證期限內，書立「高雄市『自治新村改建基地』原眷戶改(遷)建意願聲明書」，並於該聲明書中聲明「對『自治新村改建基地』改(遷)建案申請書，表示不同意參加簽署之意願」，並敘明「若本『明德與建業新村』4分之3以上原眷戶同意改建，則本人願選擇以左列中勾選之項目參加改(遷)建」，循總政治作戰局要求之程序經民間公證人 黃庭和 進行認證後於93年3月3日封存臺灣高雄地方法院，並函致主管機關在案。 嗣書 立該附條件聲明書之「明德新村」及「建業新村」146名原眷戶【註：
506－146＝362戶，不足法定改建門檻全體3/4之380戶】即組織「明建眷村文化暨權益促進會」（下稱促進會），並以促進會93年3月4日（九三）字第001號函，致進行認證程序之總政治作戰局，請其依據認證統計結果公告就「明德新村」及「建業新村」不再辦理改建，惟總政治作戰局迄遲至94年3月4日始以勁勢字第0940003030號函復促進會，以國防部93年號令核定認證結果統計明德、建業新村同意改建戶達3/4，自行認定「明德新村」及「建業新村」參與改建計畫已確定。惟於認證申請書之收集過程中，明顯存在有逾期認證卻予以追認之情形，且依據被上訴人88祥祉第12728號令「執行眷改」應注意事項三之㈡規定：「各列管單位應於法定說明會辦理完畢後三個月內收回認證書，並請眷戶於『同意改建名冊』中蓋用辦理法院認證之同一印章」，惟被上訴人始終迴避眷民多次請求公開『同意改建名冊』之請求，而自為認為已確定。㈡嗣「明德新村」及「建業新村」部分原眷戶即以前揭被上訴人之「令」違法為由，循序提起訴願暨行政訴訟，經臺北高等行政法院以94年度訴字第4136號判決認定國防部93年號令為行政處分，應由訴願受理機關之行政院就該被上訴人之行政處分重新作成實體之審查決定，以判定該兩新村經由認證程序之進行有無符合4分之3住民同意之要件。惟被上訴人於訴訟確定前，竟於未有法律授權規定之下，以被上訴人95年12月7日渝眷字第0950006895號令命所屬機關進行陳述意見程序，指揮部即以96年2月14日函命上訴人向該機關陳述意見。因被上訴人所屬各機關於相關眷改訴訟案件中均辯稱該等下屬機關非眷改條例之主管機關（強力主張所屬機關所為皆非法定行政處分），且有不同之機關向上訴人發函請求陳述意見，上訴人即以命令陳述意見之機關非主管機關為由，請求被上訴人立於主管機關權責，向上訴人敘明上訴人「究係應對於『何事項』向『何機關』表示『何種內容』之意見？」今被上訴人未就上訴人之聲請為回復，竟以96年12月6日昌易字第0960023861號函選擇性分批註銷部分上訴人之眷舍居住憑證及原眷戶權益。㈢按處分時眷改條例第2條第1項、第22條、同條例施行細則第20條第1項規定，被上訴人註銷不同意簽署被上訴人所設定之改建認證申請書之原眷戶所有居住憑證與眷戶權益，取決於被上訴人合法認定同意改建之眷戶比例，而合法與否之判斷則取決於合法之公告與認證程序。基此，被上訴人於自為認定原眷戶為不同意改建眷戶而依據眷改條例第22條註銷眷籍時，應以原眷戶具備：1.原眷戶所居住之眷村，經主管機關依據眷改條例規劃改建。2.經主管機關確認原眷戶資格以認定全村眷戶戶數後，書面通知該村之全體原眷戶進行3個月之認證程序。3.有證據認定眷村原眷戶全體確有4分之3以上，以合法有效之意思表示表達同意改建意願。4.有證據認定原眷戶為不同意改建眷戶等4個要件，始得為之，且眷村改建乃階段性、持續性的行政活動，後階段行為之合法性取決於前階段行為之合法性。㈣眷改條例第6條並未授權主管機關可將村里編制與地理位置不同之獨立「單一眷村」合併為一個「眷村」之單位，據以合併計算原眷戶戶數與改建認證意願人數，被上訴人依據該規定將高雄市左營區「明德新村」與「建業新村」合併為一個「村」之單位，此二眷村確屬不同之獨立眷村，被上訴人將之合併而統稱為「明建新村」進行改建程序，已然違反眷改條例第22條與眷改條例施行細則第20條之規定。㈤總政治作戰局將「明德」與「建業」兩眷村合併為「明建新村」，對眷戶眷改權益確實造成之影響。本來一個眷村或住址僅僅更換個名稱，對當事人或住戶並不會產生太大利益衝突，惟一旦據以眷村改建，則對於眷戶依眷改條例所賦予權益之保障，立即造成巨大利益更變，特別對居於絕對少數「明德新村」改建權利，造成被以多數決強暴的戕害。「建業新村」之原眷戶戶數高達451戶，而「明德新村」之原眷戶戶數卻僅有52戶，如將此二村合併計算改建認證意願人數結果，縱使「明德新村」不進行改建認證程序或者該村所有眷戶均不同意改建，只要「建業新村」同意改建之原眷戶戶數達382戶，即可促成「明德新村」改建之結果，則總政治作戰局以92年11月25日勁勢字第092001464號公告將二村之原眷戶戶數合併計算原眷戶戶數與改建認證意願人數之結果，已導致「明德新村」原眷戶無法依據眷改條例第22條與眷改條例施行細則第20條之規定表達改建意願之結果，形同剝奪「明德新村」原眷戶依據前揭條文表達改建意願之權益。㈥訴願決定完全引據被上訴人之訴願答辯理由，作為訴願決定之依據，卻未具體認定被上訴人答辯之理由所依憑之證據是否適當，已致訴願程序完全喪失行政機關自我審查與第一次權利救濟之功能。遍觀訴願決定內容，僅以上訴人等人未於公告期間提出認證書，即認定被上訴人所為之註銷眷籍處分為合法，未具體審查眷改條例所定之階段性要件具備與否。㈦被上訴人任憑所屬下級機關傳述不實之改建認證眷戶數，雖經促進會多次請求主管機關公布改建認證結果及改建行政處分，被上訴人立於主管機關地位卻以各種藉口仍拒絕提供正確認證資訊予上訴人，亦未作成妥適之判斷，即以上訴人為不同意改建眷戶註銷上訴人之居住憑證與原眷戶權益。㈧公證人之認證程序僅在確認簽章之真正，並無創設、變更或消滅任何事實或權利之效力。私文書如經公證人予以認證，於訴訟法上亦僅生「推定為真正」之效果，此推定之效力，亦可經當事人舉反證予以推翻。因此如有事實足以認定私文書是否為本人所親自簽署已有疑慮，縱然私文書經過公證人認證，亦無法使該疑為非本人親簽之私文書再具有「推定為真正」之效果。今查，眷改條例施行細則第20條第1項業已明定計算同意改建人數比例之依據為經認證程序確認為真正之申請書，因此僅有同時具有「由原眷戶本人親自簽署」以及「經法院或公證人認證」二要件之申請書，始得納入眷改條例第22條之改建同意人數中計算。再者，本件訴訟論及「法院或公證人所為之認證程序是否合法」乙節，僅在確認「經法院或公證人認證之申請書是否由原眷戶本人簽署而得納入眷改條例第22條之改建同意人數中計算」此一前提事實，並非對於公證人辦理公證事務是否違法不當予以指述，亦不以否認認證效力為目的，且上訴人並非附件5申請書之利害關係人，自無依公證法第16條、第17條規定提出異議之權。㈨又上訴人係主張明德新村與建業新村為獨立之二個眷村，認證統計人數自應分開計算，今就被上訴人提出之原眷戶名冊與「海軍列管明建新村遷建『自治新村改建基地』原眷戶法院認證基本資料」所列之原眷戶地址為據，如以明德新村為單一眷村予以計算認證比例，並且以57戶之原眷戶戶數為計算基礎，今扣除未提出申請書之眷戶18戶、扣除認證日期逾越期限之眷戶9戶、扣除被認定有認證卻無法尋得申請書之眷戶1戶後，有於公告期限提出認證書之眷戶總數僅為29戶(計算式：57－18－9－1＝29戶)，未達公告認證當時眷改條例所定超過4分之3之比例。㈩依據被上訴人所提出之證據，已足證明於92年12月4⑸日起至93年3月3⑷日進行改建認證意願人數統計程序後，高雄市明德新村與建業新村全體原眷戶中，確實有少於4分之3以上之原眷戶以合法有效之意思表示表達同意改建意願。被上訴人所提出之412份申請書中，其中有17份申請書為非原眷戶所提出，有6份申請書之申請人不具權益承受人身份，有11眷舍22戶共22份申請書為重複，有10份由具備原眷戶身份之人所書立之申請書逾越期限、有19戶原眷戶嗣後經被上訴人認定為不同意改建戶註銷原眷戶權益與居住憑證、有9戶原眷戶於改建認證法定截止日前再以有條件不同意眷村改建聲明書之書面改變改建意見，有12戶原眷戶以遭被上訴人傳達不實訊息導致誤信而以書面改變改建意見，有221份申請書不生認證效力，以上合計共有316份有瑕疵之申請書應於412份申請書中扣除，同意改建者僅為96戶，未達4分之3之改建要件甚明。被上訴人主張眷改條例第22條所定之「不同意改建眷戶」為不確定法律概念，並依據僅具行政規則性質之「辦理國軍老舊眷村改建注意事項」（下稱改建注意事項）認定「表達不同意改建意見之眷戶」即屬眷改條例第22條所稱之「不同意改建眷戶」，已違反眷改條例之立法目的與規範意旨，增加法律所無之限制。總政治作戰局以92年11月25日以勁勢字第0920014643號公告對於高雄市明德新村與建業新村依據眷改條例所進行之改建意願認證程序確有違反眷改條例與行政程序法之處。1.被上訴人並未合法委任權限予總政治作戰局。2.被上訴人並未以主管機關地位對於高雄市左營區「明德新村」與「建業新村」進行眷改條例所定之改建認證程序。
3.「高雄市『自治新村改建基地』改（遷）建第一階段（認證）說明書」與「高雄市『自治新村改建基地』原眷戶改（遷）建申請書」均未載明說明機關為何，以及說明資料由何機關製發，致原眷戶無法知悉進行認證程序之機關為何。4.「高雄市『自治新村改建基地』改（遷）建第一階段（認證）說明書」與「高雄市『自治新村改建基地』原眷戶改（遷）建申請書」均未合法送達於上訴人。5.臺北高等行政法院97年度訴字第2051號判決中就總政治作戰局92年11月25日勁勢字第092001464號公告之行政行為，認定被上訴人係以「行使指揮權」之方式將眷改通知、公告權限交由所屬機關行使，被上訴人所屬機關所為公告及通知並未逾越機關權限云云，已違反行政程序法第11條與第15條第1項及第2項關於管轄權移轉之相關規定。上訴人所居住之高雄市明德新村與建業新村，房屋實際情況並不老舊，被上訴人所屬總政治作戰局依據眷改條例所進行之改建意願認證程序，違反司法院釋字第485號解釋意旨。縱認定「表達不同意改建意見」之上訴人即屬眷改條例第22條所稱之「不同意改建眷戶」，惟被上訴人本件註銷權利之行使，已然違反行政程序法第124條所定2年除斥期間之限制。又國軍眷舍居住憑證或公文書之有無，為確認是否為原眷戶而得行使眷改條例上公法上權力之重要依據。今就被上訴人於99年8月25日辯論意旨狀所提出之高雄市「明建新村」原眷戶等人權益承受之相關核定名冊及資料，如不足以證明 林魏琦 等23人為原眷戶。蓋原眷戶為何人？戶數統計確實人數為何？為計算改建同意人數認定改建要件之重要依據，自須依據國軍眷舍居住憑證或公文書予以具體認定。今被上訴人提出之法院認證統計資料表，主張其上記載之原眷戶姓名即為領有國軍眷舍居住憑證或公文書之明德新村與建業新村原眷戶，但被上訴人並未提出原眷戶等人所領有之國軍眷舍居住憑證或公文書，法院認證統計資料表可否作為認定明德新村與建業新村原眷戶姓名與人數之依據，已非無疑等語，求為判決訴願決定及原處分關於上訴人部分均撤銷。
三、被上訴人則以：㈠上訴人未於高雄市自治新村改建基地等10村（含明建新村）改（遷）建第一階段說明會後3個月內配合辦理並提交改建同意認證書，視為不同意改建，且「明建新村」遷建自治新村改建基地之認證結果，已有超過4分之3以上之原眷戶同意改建，是以被上訴人依眷改條例第22條註銷上訴人等之眷舍居住憑證及原眷戶權益，洵為合法而有據。1.查本件上訴人等所處「明建新村」之原眷戶總數計508戶，扣除未辦理認證者計85戶、逾期始辦理者計24戶，於第一階段認證期限屆至前（即93年3月4日前）已辦理認證者共計399戶，已逾原眷戶戶數4分之3。抑有進者，本件「明建新村」之認證結果業經臺北高等行政法院97年度訴字第2051號判決實質審查，可確定之經認證之申請書為389份，確已達法定4分之3門檻，並無疑問。是以，揆諸眷改條例第22條規定之意旨，本件「明建新村」為同意改建之眷村，自應辦理改建。2.上訴人未於高雄市自治新村改建基地等10村（含明建新村）改（遷）建第一階段說明會後3個月內配合辦理並提交改建同意認證書。嗣經指揮部於95年12月19日以瀚眷字第0950010087號函請上訴人於96年1月15日前提出陳述書。又經海軍司令部於96年2月14日以渝眷字第0960001120號函請上訴人於96年3月1日前提出陳述書，逾期視同放棄陳述之機會，上訴人仍未據以辦理認證。由此觀之，依改建注意事項第伍、二及第伍、三之規定，逾期未表示或仍不配合改建作業者，視為「不同意改建之眷戶」。經 履次 請上訴人陳述意見，渠等仍不予置理，其真意確為不同意改建即屬無疑。又本件明建新村已有逾法定比例4分之3以上之原眷戶同意改建，已如前述，而上訴人確屬不同意改建之原眷戶，揆諸眷改條例第22條規定之意旨，被上訴人自得依眷改條例第22條之規定註銷其眷舍居住憑證及原眷戶權益為是。㈡被上訴人於作成註銷原眷戶權益之原處分前，均已多次書面通知給予上訴人陳述意見之機會，是以上訴人所指稱被上訴人至今未給予渠等書面陳述意見之機會，顯與事實不符。查本件「明建新村」同意改建之原眷戶既已超過4分之3，則被上訴人作成之系爭註銷處分所根據之事實，客觀上明白足以確認，揆諸行政程序法第103條第5款規定之意旨，被上訴人並無給予上訴人陳述意見機會之義務。抑有進者，被上訴人不僅於公告改(遷)建第一階段說明書通知原眷戶辦理改建相關事項，且於第一階段說明會時亦再說明原眷戶應以書面表示改建意願，並告知同意改建與否之法律效果。甚且，被上訴人作成系爭註銷處分前，均已由所轄機關指揮部、海軍司令部以95年12月19日瀚眷字第0950010087號函、96年2月14日渝眷字第0960001120號函通知上訴人因其未配合辦理法院認證參與高雄市「自治新村改建基地」改建案，請上訴人就上開事項於期限內提出陳述意見書，並明確記載法規依據及法律效果。是以，被上訴人所轄機關於系爭註銷處分作成前，已給予上訴人充分陳述意見之機會，上訴人之權益業已受保障為是。㈢本件明建新村原眷戶，確有4分之3以上合法有效之意思表示，表達同意改建意願之事實。上訴人等主張被上訴人應提出「國軍老舊眷村改建辦理法院裁定暨強制執行事件應行注意事項」所定蓋用原眷戶辦理法院認證之同一印章之「同意改建名冊」予以證明，惟查：1.依眷改條例施行細則第20條第1項之規定，同意改建原眷戶之認定係「以書面為之，並經法院或民間公證人認證」，並無須製作同意改建名冊之規定。換言之，原眷戶是否同意改建，係依「其是否提出經法院或民間公證人認證之認證書」為斷。是以，上訴人主張被上訴人尚須提出「同意改建名冊」云云，顯有誤會。2.又，觀諸「國軍老舊眷村改建辦理法院裁定暨強制執行事件應行注意事項」之名稱，係被上訴人如欲依眷改條例第22條後段之規定，聲請法院裁定後強制執行時之應行注意事項，前揭程序與本件行政訴訟係不同之程序，自毋須於本件行政訴訟程序中適用前揭應行注意事項之規定。甚且，依上開應行注意事項第3條第2項「各列管單位應於法定說明會辦理完畢後三個月內收回認證書，並請眷戶於『同意改建名冊』中，蓋用辦理法院認證之同一印章。（如未蓋印者，應記明事由。）」可知「同意改建名冊」製作之前提仍為以原眷戶同意改建所提出之認證書為據。從而，原眷戶同意改建與否自依「其是否提出經法院或民間公證人認證之認證書」即可予以認定。3.本件上訴人所處「明建新村」之原眷戶總數計508戶，扣除未辦理認證者計85戶、逾期始辦理者計24戶，於第一階段認證期限屆至前（即93年3月4日前）已辦理認證者共計399戶，已逾原眷戶戶數4分之3。且，本件「明建新村」之認證結果業經臺北高等行政法院97年度訴字第2051號判決實質審查，可確定之經認證之申請書為389份，確已達法定4分之3門檻。揆諸眷改條例第22條規定之意旨，本件「明建新村」為同意改建之眷村，自應辦理改建。上訴人等主張被上訴人應提出蓋用原眷戶辦理法院認證之同一印章之「同意改建名冊」予以證明，顯不可採。㈣上訴人主張總政治作戰局92年11月25日勁勢字第0920014643號公告係事實通知，原眷戶無依該公告期限提出申請書之義務等語。惟：1.系爭公告雖屬事實通知，惟係就上開眷改條例施行細則之重申，將系爭眷舍改建程序及同意改建與否之法律效果等事項告知眷村住戶，且改（遷）建申請書亦就此相關事項為充分揭露，並賦予原眷戶相當之期間決策。2.被上訴人不僅於公告改（遷）建第一階段說明書通知原眷戶辦理改建相關事項，且於第一階段說明會時亦再說明該眷村原眷戶及違占眷戶如同意改（遷）建，應於說明會後3個月內（即93年3月3日及4日前）填具高雄市自治新村改建基地原眷戶（違占建戶）改（遷）建申請書，並經法院或民間公證人認證後，繳交列管單位，逾期或限期補正仍未繳交者，視為不同意改建。被上訴人已將系爭眷舍改建程序及同意改建與否之法律效果等事項告知眷村住戶，且改（遷）建申請書亦就此相關事項為充分揭露，並賦予原眷戶相當期間決策，洵屬合法有據。㈤本件上訴人等確為不同意改建之眷戶，被上訴人依眷改條例第22條第1項之規定註銷其居住憑證及原眷戶權益，洵係依法所為。1.眷改條例第22條所稱之不同意改建之眷戶係指逾期未提送眷舍改（遷）建申請書及認證書或擴張、限制、變更其內容者，或係阻撓拆除、妨礙工進、拒繳價款或其他未配合主管機關辦理各項改(遷)建作業者而言。2.經查，上訴人未於高雄市自治新村改建基地等10村（含明建新村）改（遷）建第一階段說明會後3個月內配合辦理並提交改建同意認證書。揆諸改建注意事項第伍、二及第伍、三之規定，逾期未表示或仍不配合改建作業者，視為「不同意改建之眷戶」。經履次請上訴人陳述意見，渠等仍不予置理，其真意確為不同意改建即屬無疑，揆諸眷改條例第22條規定之意旨，被上訴人自得依法註銷其眷舍居住憑證及原眷戶權益為是。3.眷改條例第1條立法目的非僅止於照顧原眷戶而已，而立法者基於不應僅少數人反對而使眷村改建無法進行，故制定眷改條例第22條，授權主管機關於達一定比例之原眷戶同意時，得註銷眷村居住憑證，以「加速更新國軍老舊眷村、提高土地使用經濟效益、協助地方政府取得公共設施用地、改善都市景觀」等立法目的，則被上訴人依據眷改條例規定，註銷上訴人之原眷戶權益，應無不當之處。㈥被上訴人裁量權之行使並無逾越權限或濫用權力，更無違比例原則。1.依眷改條例第22條第1項之規定，對於不同意改建之眷戶，其法律效果即為註銷其居住憑證及原眷戶權益，該條並未對於不同意改建之眷戶有其他處置之規定。是以，上訴人表示被上訴人對於不同意改建之眷戶應以其他限制較輕微之公權力手段為之，諸如註銷該等眷戶就目前所居住房屋之使用權，保留其日後分配其他眷舍或眷改後其他房屋云云，顯與前揭眷改條例第22條第1項之規定不符。本件並無上訴人所稱「怠為裁量」之情事。2.被上訴人已於94年12月5日召開法定說明會後3個月內，獲得改建法定門檻4分之3以上眷戶同意改建，本應續行後續改建事宜，惟因上訴人不同意改建且拒不搬遷，致使延宕改建時程，嗣經被上訴人轄下機關指揮部、海軍司令部一再函知上訴人等儘速辦理認證後送被上訴人憑辦，並屢次通知上訴人不同意改建之法律效果及給予陳述意見之機會，惟上訴人始終不同意改建，此等程序拖延長達數年，相對於已同意改建之住戶則造成期間延宕之損害，則被上訴人遲至98年始註銷上訴人等原眷戶權益，實已斟酌本案歷經多年與上訴人協調溝通程序仍未果之情事，及為顧及其他大多數同意改建眷戶之權益，應認被上訴人裁量權之行使並無逾越權限或濫用權力，更無違比例原則。㈦被上訴人所屬下級機關並未傳述不實之改建認證眷戶數，上訴人自有正確之資訊作成妥適之判斷。被上訴人所屬之前海軍後勤司令部（下稱後勤司令部）以93年2月23日沛眷字第0930002641號、93年3月2日沛眷字第0930003202號等書函，請未完成認證之眷戶於法定期限前完成認證時，依統計資料，尚未認證眷戶分別為125戶及115戶，故其時已認證眷戶數均已超過4分之3之法定門檻。是以，上訴人自有正確資訊作成妥適判斷。前開書函雖載有「逾期辦理之眷戶將依國軍老舊眷村改建條例第22條規定．．．辦理相關作業」等語，乃因認證期限將至，請未完成認證之眷戶於法定期限前完成認證，俾免逾期影響個人權益。㈧被上訴人以「原眷戶名冊」作為「明建新村」原眷戶總戶數之依據，上訴人雖主張於另案（臺北高等行政法院97年度訴字第1551號）中被上訴人係以「明建新村」眷舍管理表作為主張之依據，然該「明建新村」眷舍管理表與「原眷戶名冊」內容並無二致，僅上開眷舍管理表就原眷戶 陳鴻基 之眷舍管理表似有缺漏，被上訴人並已於前揭案件中補陳該戶之眷舍管理表予上訴人參酌，上訴人應可核對上開「原眷戶名冊」與眷舍管理表皆為相同內容之資料。「原眷戶名冊」應足作為「明建新村」原眷戶總戶數之依據等語，資為抗辯，求為判決駁回上訴人之訴。
四、原判決為上訴人敗訴之判決，係以：被上訴人以上訴人未於高雄市○○○村○○○段說明會後3個月期限內，提交改建同意認證書，乃依眷改條例第22條規定，以原處分註銷上訴人高雄市明建新村眷舍居住憑證及原眷戶權益，並無違誤。因系爭明德新村、建業新村改建同意認證書之認證結果，已達4分之3門檻。主要理由：㈠軍眷眷舍原眷戶之受配、收回所衍生之問題，厥為公法上之爭議。次參照司法院釋字第557號解釋意旨被上訴人對於軍眷眷舍房地之管理及處理本得發布相關規定為必要合理之規範，只要未與眷改條例牴觸或有違於原眷戶間之平等，本得自為規範，以供遵循。眷改條例第29條既已概括授權被上訴人就施行細則為規定，核諸眷改條例施行細則、辦法等規定，既無悖離眷改條例之處，且係辦理國軍老舊眷村業務細節性、技術性規定，乃屬規範母法授權範圍事項之行政命令，核均無悖於法律保留原則，行政機關依此行政，即屬合法，應予尊重。㈡依眷改條例施行細則第20條第1項之規定，同意改建原眷戶之認定係「以書面為之，並經法院或民間公證人認證」，並無須製作同意改建名冊之規定。上訴人主張被上訴人應就明建新村全體原眷戶確有4分之3以上同意改建意願，提出蓋用原眷戶辦理法院認證之同一印章之「同意改建名冊」予以證明。㈢又崇實新村、明建新村原眷戶總數各計為376戶，508戶，依被上訴人所提經認證之申請書所示，崇實新村經認證之申請書為334份、明建新村為402份，經比對各該申請書與眷舍管理表冊，崇實新村部分有3份申請書重複，應予刪除；另申請書由 沈玉蘭 、 趙粉心 、 江柏融 、 蘇鄧靜芬 （原眷戶資料為 鄧澄芬 ）、 張英嬌 、 高秀文 等6人出具者，因未能確認為原眷戶或原眷戶死亡由承受其權益之眷屬所提出者，亦應予刪除。基此，可堪確認為原眷戶所提出且經認證之申請書計330份，占原眷戶總數比例約為88％，已達法定4分之3門檻。至明建新村部分，有6份申請書為重複，應予刪除；另申請書由陳珠玲等7人出具者，因未能確認為原眷戶或原眷戶死亡由承受其權益之眷屬所提出者，亦應予刪除。可堪確認經認證之申請書計為389份，占原眷戶總數比例約為76％，亦達法定4分之3門檻。㈣上訴人另主張被上訴人應就明建新村符合眷改條例第3條第1項所稱之軍眷住宅且為老舊而有改建之必要，負舉證責任云云。惟按司法院釋字第485號解釋所揭示，老舊眷村改建係給付行政，為對眷戶授予利益，亦即對於眷戶而言並無不利益可言。從而，眷戶尚無以自身居住之眷宅並非老舊而為抗辯之理由，被上訴人無就此部分負舉證責任之義務。本件「明建新村」，已逾4分之3之眷戶同意改建，上訴人僅為抗辯而要求被上訴人就明建新村為軍眷住宅且老舊而有改建之必要乙事，負舉證責任，即置其餘大多數同意改建眷戶之權益於不顧，有違公益原則。㈤被上訴人為辦理本件改建事宜，前於89年5月19日以（89）祥祉字第05728號令，授權所屬各級機關辦理眷改條例內原眷戶法定說明會事宜。是以，總政治作戰局就辦理本件改建事實業經被上訴人授權，總政治作戰局於92年11月25日以勁勢字第0920014643號公告召開高雄市自治新村改建基地認證說明會，並載明同意改建之原眷戶及違占建戶應於說明會後3個月內，填具改（遷）建申請書，並經法院或民間公證人認證後，連同相關資料一併繳交至列管軍種單位，逾未繳交者則視為不同意改建戶等作為屬合法有據。㈥國軍老舊眷村之改建，乃由權責機關即被上訴人按眷村分佈位置，依條件相近者採整體分區規劃。又在判斷餘地範圍內，行政機關之判斷除有顯然違法之情事外，原則上行政法院應予尊重行政機關之專業認定。被上訴人辦理國軍老舊眷村改建，除以地理位置相近者一體規劃外，並以管理上是否可視為同一眷村為區分。即早期眷村依當時軍眷之管理規定-即「國軍軍眷業務處理辦法」所定，各眷村均應設有自治會，並以眷村自治會協助主管機關處理眷村相關事務，包括聯絡、服務、眷舍管理等。從而，在管理上是否屬同一眷村，即以是否設有單一自治會為斷，被上訴人並未違反眷改條例第22條與眷改條例施行細則第20條之規定。㈦本件被上訴人於處分作成前已有充分陳述意見之機會，並無未給予上訴人陳述意見機會之義務，上訴人之權益業已受保障。上訴人主張未予充分陳述意見之機會，實有違誤，洵非可採。又被上訴人為辦理原眷戶法定說明會事宜，前於89年5月19日以（89）祥祉字第05728號令，授權所屬各級機關辦理眷改條例內原眷戶法定說明會事宜，並辦理資料彙整之任務。上訴人主張被上訴人未合法委任眷改條例之主管權限予總政治作戰局，則總政治作戰局92年11月25日勁勢字第0920014643號公告及高雄市「自治新村改建基地」原眷戶改(遷)建申請書文末「此致國防部」之記載，無法作為認定被上訴人開啟眷改條例改建程序之依據，難謂可採。㈧依前揭眷改條例第22條第1項之規定，可知對於不同意改建之眷戶之法律效果為註銷其居住憑證及原眷戶權益，並無其他處置之規定。被上訴人基於依法行政之立場，對於不同意改建之眷戶依眷改條例之規定註銷其居住憑證及原眷戶權益，自無「怠為裁量」之情事。又被上訴人屢次通知上訴人不同意改建之法律效果及給予陳述意見之機會，惟上訴人始終不同意改建，此等程序拖延長達數年，相對於已同意改建之住戶則造成期間延宕之損害，則被上訴人遲至98年始註銷上訴人等原眷戶權益，實已斟酌本案歷經多年與上訴人等協調溝通程序仍未果之情事，及為顧及其他大多數同意改建眷戶之權益，被上訴人裁量權之行使並無逾越權限或濫用權力，亦無違比例原則，上訴人主張被上訴人有怠為裁量及違反比例原則情形，並非可採。㈨被上訴人就第一階段認證期限屆滿後之同意改建原眷戶戶數之計算，並無違誤。按「公證係就請求人請求公證之法律行為或有關私權之事實賦予公證力，證明該項法律行為之作成或該項事實之存在，是經公證之法律行為或有關私權之事實，除有反證外，應認其存在。
」最高法院86年度台上字第2142號民事判決意旨可資參照。
又各該認證書均確實由公證人予以公證，當為合法有效之認證書，上訴人雖認部分認證書是否為本人簽署有所疑慮，然此皆為上訴人一己之猜測，並無任何依據，如上訴人所指之情形為不符公證法並依法不得為公證之情形，公證人當不致於各該申請書上為公證。再按，公證法第16條、同法第17條規定，請求人或利害關係人，認為公證人辦理公證事務有違法或不當者，得提出異議，並由地方法院或其分院為有理由或無理由之裁定。足見，上訴人上開對認證程序之主張，洵屬無據。至上訴人主張有 宋明遠 等15戶原眷戶之身分證字號，於申請書與眷舍管理表上記載不同之情形云云。惟查，上訴人並未提供可供比對之依據，其主張該15戶原眷戶之身分證字號有記載不同之情事，洵屬無據。㈩上訴人最後主張被上訴人本件註銷權利之行使，違反行政程序法第124條所定之2年除斥期間之限制等云。惟所謂原眷戶權益乃基於眷改條例所創設者，並非主管機關以行政處分所形成者。是以，同條例第22條有關註銷眷舍居住憑證及原眷戶權益之處分，固係不利處分，但非授益處分之廢止，並無行政程序法第124條廢止權行使2年除斥期間之限制。因將原訴願決定及原處分均予維持，駁回上訴人之訴。
五、本院按：㈠行為時（90年10月31日修正公布）眷改條例第2條第1項規定
：「本條例主管機關為國防部。」第22條規定：「規劃改建之眷村，其原眷戶有4分之3以上同意改建者，對不同意改建之眷戶，主管機關得逕行註銷其眷舍居住憑證及原眷戶權益，收回該房地，並得移送管轄之地方法院裁定後強制執行。」同條例施行細則第20條第1項規定：「原眷戶依本條例第22條同意改建者，應於主管機關書面通知之日起3個月內以書面為之，並經法院或民間公證人認證。」是國防部得逕行註銷不同意改建眷戶之眷舍居住憑證及原眷戶權益之前提，為計畫改建之眷村「同意改建原眷戶」達4分之3以上為要件。
至同意改建與否之認定，則係以原眷戶有無於主管機關書面通知之日起3個月內，提出同意改建申請書，並經法院或民間公證人認證為準。次按「行政法院應依職權調查事實關係，不受當事人主張之拘束。」「行政法院於撤銷訴訟，應依職權調查證據。」行政訴訟法第125條第1項及第133條前段分別定有明文。又依同法第209條第3項規定，判決書理由項下，應記載關於攻擊或防禦方法之意見及法律上之意見。因之，行政法院如對於當事人所提有利證據，有應調查而未予調查者，或不予調查或不予採納，卻未說明其理由者，即構成判決不備理由之違法。
㈡查原判決認本件被上訴人已授權所屬總政治作戰局辦理眷改
條例內原眷戶法定說明會，本件改建事宜確係由被上訴人基於主管機關之地位所辦理，經認證結果，確有原眷戶4分之3以上同意改建，符合行為時眷改條例第22條規定意旨。而上訴人未辦理法院認證，且經被上訴人所屬指揮部、海軍司令部依行政職權協助，函請上訴人陳述意見，仍未辦理認證，是被上訴人依上開規定，註銷上訴人原眷戶權益，並無不合等語，固非無見。惟查：
⒈本件被上訴人註銷上訴人眷舍居住憑證及原眷戶權益之前
提，須明建新村原眷戶確實有4分之3以上同意改建，而上訴人均為不同意改建者，始足當之，前已言之。則被上訴人據以核算統計之「原眷戶同意改建認證書」，其數量多寡、其真實性及有效性如何，即與上開改建門檻之數據基礎深具密切關係，而為原處分合法與法之重要判斷事實基礎。
⒉對此，上訴人於原審即已爭執被上訴人所提412份申請書
中至少有316份有瑕疵，其中有221份申請書不具認證效力，涉有違法疑義，不得列入有效或同意改建原眷戶數計算，有由原審法院查證必要等語。原判決雖就上訴人所舉有疑義之認證，與被上訴人提出之明建新村經認證之同意改建申請書、眷舍管理表冊予以比對，並認原眷戶總數508戶，同意改建原眷戶繳交之認證書共412紙，扣除逾期認證者有10紙、重複認證者有3紙，實際同意改建原眷戶共計399戶，已逾原眷戶4分之3，雖非無據。然按：⑴民事訴訟法第358條第1項規定：「私文書經本人或其代理人簽名、蓋章或按指印或有法院或公證人之認證者，推定為真正。」是經法院或公證人認證之私文書固發生推定該私文書上作成者之簽名蓋印為真正，以及文書作成者確曾為該意思表示（即私文書內容）之效果，惟既屬推定，如有反證，即得推翻其真正；⑵再者，公證法第11條第1項規定：「公證人作成之文書，非具備本法及其他法律所定之要件，不生公證效力。」同法第101條第1項、第5項規定：
「公證人認證私文書，應使當事人當面於私文書簽名，或承認為其簽名，並於認證書內記明其事由。」「公文書或私文書有增刪、塗改、損壞或形式上顯有可疑之點者，應記明於認證書內，必要時，並得為查證。」同法施行細則第78條第2項規定：「前項文書有增刪、塗改、損壞或形式上顯有可疑之點者，公證人應於文書增刪、塗改、損壞、可疑之點或其他空白處記明其事由並加蓋職章或簽名；如係外文文書，得僅簽姓名縮寫。」可知，經公證人依公證法認證之私文書，如未符該法第101條第5項及其施行細則第78條第2項規定，即有瑕疵而不生公（認）證效力。
⑶上訴人於原審主張：有宋明遠等約計15戶認證書與認證名冊姓名或身分證字號不符，無法確認是否為本人認證；有 張怡玟 等7戶認證書，其文字塗改未依公證法101條第5項另行記明；有 曾國安 等約計42戶申請書簽名欄均為電腦打字情形，與公證法第101條規定不合；有 曾妙錦 等約計61戶，申請書簽章日期與認證日期明顯不同，有 陳光媛 等84戶申請書上申請人姓名欄位之簽名筆跡不相符合等情形。 則渠 等主張若為真實，該等認證書如有非原眷戶所申請認證或與上開公證法及其施行細則規定不符情形者，即不生推定為真正之效果。影響所及，被上訴人所據以統計同意本件改建原眷戶數量之基礎，即非明確，則本件原處分註銷上訴人眷舍居住憑證及原眷戶權益處分是否為適法，即有疑義。
⒊原審就上訴人上開主張，非不得就被上訴人提出之前開同
意改建認證書及眷舍管理表冊等資料詳予調查，如有疑議，亦可向申請認證名義人查證實情以明究理，惟原審疏未依上訴人之請求詳加調查，逕論以上訴人主張之情形如為不符公證法，依法不得為公證之情形，公證人當不致於各該申請書上為公證，縱或有之，亦屬上訴人應對該等認證事件，向普通法院提出異議之範疇，而認該等認證書均為真正有效，自有對當事人所提有利證據，應調查未予調查，不適用行政訴訟法第125條規定之違法。上訴意旨執此指摘原判決違法，為有理由，應將原判決廢棄，發回原審法院查明後另為適當之裁判。又上訴人於原審判決後，已對系爭認證請求異議，並經臺灣高雄地方法院100年度聲更㈠字第1號民事裁定，將民間公證人 王振華 事務所就本件相關之 張怡玫 等204件認證事件所為之認證予以廢棄，發回該民間公證人另為適當之處置。案經發回，自宜併予注意該事件之結果。上訴人另主張眷改條例第22條牴觸憲法第15條之財產權保障、第23條之比例原則與第7條平等原則之違憲情形，請求本院依行政訴訟法第177條第1項、第252條規定停止訴訟程序，並聲請大法官解釋等語，因本件尚有上述事實有待事實審法院予以釐清，並無停止訴訟程序聲請大法官解釋之必要，一併敘明。
㈢因本件事證尚有未明，有由原審法院再為調查審認之必要，
本院並無從自為判決，爰將原判決廢棄，發回原審法院再為調查，另為適法之裁判。
七、據上論結，本件上訴為有理由。依行政訴訟法第256條第1項、第260條第1項，判決如主文。
中華民國100年9月22日
最高行政法院第六庭
審判長法官黃合文
法官鄭忠仁法官劉介中法官帥嘉寶法官陳鴻斌以上正本證明與原本無異中華民國100年9月23日
書記官王史民