最高行政法院100年度判字第1655號判決

裁判字號：最高行政法院100年判字第1655號判決

裁判日期：民國100年09月22日

裁判案由：土壤及地下水污染整治法

最高行政法院判決
100年度判字第1655號上訴人中國石油化學工業開發股份有限公司代表人 沈慶京 訴訟代理人 蔡朝安 律師
李益甄 律師被上訴人臺南市政府代表人 賴清德 訴訟代理人 張訓嘉 律師
羅元慎 律師上列當事人間土壤及地下水污染整治法事件，上訴人對於中華民國99年1月27日高雄高等行政法院98年度訴字第100號判決，提起上訴，本院判決如下：
主文原判決關於駁回上訴人在第一審其餘之訴暨該部分訴訟費用均廢棄，發回高雄高等行政法院。
理由
一、上訴人安順廠前身為臺灣碱業股份有限公司（下稱臺碱公司）安順廠，該廠曾於民國（下同）60年代末期生產五氯酚鈉，嗣因法令禁止而停止生產。臺碱公司與上訴人於72年4月1日依公司法合併，臺碱公司於合併後消滅，上訴人則為存續公司。嗣經臺南市政府環境保護局（下稱臺南市環保局）於90年間調查結果，該廠區因前揭生產流程致土壤中 戴奧辛 含量超過土壤污染管制標準，經被上訴人依行為時（下同）土壤及地下水污染整治法（下稱土污法）第11條第2項前段規定，於91年4月11日以南市環水字第09104007660號公告，將該廠區（地址：臺南市○○區○○街○段421號；地號：臺南市○○區○○段○○○○號）公告為土壤污染控制場址，復於92年12月1日以南市環水字第09204023661號修正公告，將安順廠（地址：臺南市○○區○○街○段421號；地號：同段66
8、668-1、668-2、668-4、668-5、668-6地號之全部土地）及二等九號道路東○○○區○○段544-2、541-2、543、545地號之全部土地及同段550、551、552地號緊鄰二等九號道路以東50公尺範圍內之土地）公告為土壤污染控制場址，另以南市環水字第09204023671號公告，將臺南市○○區○○○○道路1K+800至2K+815段（地號：同段529地號等39筆土地）公告為土壤污染控制場址，以上場址污染物為戴奧辛及汞，含量超過土壤污染管制標準。嗣被上訴人於92年12月9日提報該區為土壤污染控制場址初步評估結果，經行政院環境保護署（下稱環保署）審核後，於93年3月19日以環署土字第0930020257號公告上訴人安順廠及二等九號道路東側草叢區為土壤污染整治場址，並請被上訴人依土污法辦理後續事宜。被上訴人以前揭土壤及地下水污染之情況，已使附近居民疑似食用魚類致體內戴奧辛含量偏高，為避免污染擴大，被上訴人遂依土污法第12條及第13條規定，進行「中石化安順廠海水貯水池池水處理研究及定期捕抓銷燬魚體計畫」（下稱第1項計畫）、「臺南市中石化安順廠污染控制場址之二等九號道路緊急應變－污染物移除工作計畫」（下稱第2項計畫）、「中石化臺南安順廠污染管制相關緊急應變工作計畫」（下稱第3項計畫）、「中石化安順廠污染防治監督計畫(一)」（下稱第4項計畫）、「中石化安順廠污染防治監督計畫(二)」（下稱第5項計畫）及「臺南市中石化安順廠整治場址土壤及地下水污染範圍調查及整治工作建議計畫」（下稱第6項計畫）等6項計畫，並由土壤及地下水污染整治基金代為支應費用合計新臺幣（下同）88,786,006元。
嗣被上訴人依土污法第38條規定，於97年6月20日以南市府環水字第09722014930號函（下稱原處分）命上訴人於同年7月31日前將前揭費用繳入土壤及地下水污染整治基金帳戶，逾期未繳即移送行政執行處強制執行。上訴人不服，提起訴願，遭決定不受理，乃提起行政訴訟，經原審法院98年度訴字第100號判決（下稱原判決）撤銷訴願決定及原處分關於上訴人應繳納之費用超過88,430,139元部分，駁回上訴人其餘之訴。上訴人就原判決關於駁回上訴人在第一審其餘之訴部分（即88,430,139元部分）不服，提起本件上訴，求為判決廢棄原判決此部分，廢棄部分，撤銷訴願決定及原處分關於命上訴人給付逾7,336,040元部分。
二、上訴人起訴主張略以：
(一)、系爭安順廠整治場址先後設立日本鍾淵曹達株式會社鍾淵
曹達廠、臺碱公司安順廠。上訴人雖合併臺碱公司而繼受安南區之土地，惟上訴人始終未曾於該場址有任何利用、開發或生產之行為，自未對該土地有任何污染行為。況臺碱公司是否為土污法所稱之污染行為人，因年代久遠，難以確認，自應由被上訴人舉證證明。倘被上訴人無法查明系爭污染場址之污染行為人為誰，被上訴人即應依環境基本法第4條第3項規定，由政府負起整治之責，不應強令上訴人負污染整治責任。
(二)、原審法院93年度訴字第941號、94年度訴字第296號判決及
本院96年度判字第1953、1954號判決，均係對被上訴人依土污法第13條規定實施「中石化安順廠海水貯水池及鹿耳門溪出海口魚體戴奧辛含量採樣及檢體計畫」，其費用是否得向上訴人求償所為，與本件尚非同一事件，依最高法院72年度第4次民事庭會議決議所示，其判斷並無既判力，原審法院自得依法審酌上訴人之主張。又前開判決肯認被上訴人之求償範圍僅限於「計畫之執行期間內」所生之「必要費用」，惟被上訴人於本件所請求之費用，有多項均非計畫期間所支出，亦非執行計畫所必要，而兩造於94年5月24日所簽訂之協議書亦與本件訴訟無涉，被上訴人稱有違背爭點效云云，顯有斷章取義之嫌。
(三)、縱認上訴人應負前開污染控制場址及整治場址之污染行為
人責任，惟得依土污法第38條規定請求之費用，自應以符合同法第12條、第13條、第16條或第17條第3項之要件者為限。依土污法第12條規定，僅支出於「整治場址」之範圍調查及環境評估費用，方為土污法第38條之求償範圍，如屬支出於「整治場址外區域」之調查評估費用，自非求償範圍，環保署95年12月1日環署土字第0950095926號函及該署所訂定之「土壤及地下水污染整治基金求償標準作業手冊」均明示斯旨。又依土污法第13條規定請求之應變必要費用，應限於支出於「整治場址」或「控制場址」者，縱不以支出於前開地域者為限，亦應與應變必要措施間具有相當因果關係（最高法院96年度臺上字第2302號民事判決參照），且其費用支出均須發生於計畫執行期間內者（本院96年度判字第1953、1954號判決參照）為限。另土污法第22條僅明定土壤及地下水污染整治基金之法定用途，至於該基金所墊支之費用，得否向污染行為人求償，則應視是否符合土污法第38條規定而定，故被上訴人不得以該基金會已核可支應為由，要求上訴人負擔系爭費用。
(四)、被上訴人所求償之費用可區分為「委辦費用」及「行政費
用」兩類，惟自第1項至第5項計畫內容觀之，不僅包含依法應由被上訴人編列預算支應之公務支出（即「公務支出」費用）、各項計畫執行期間以外發生之費用（即「超出期間」費用），甚且涵蓋與系爭污染完全無關之費用（即「完全無關」費用），其餘費用支出亦與土污法第13條所定要件多有不符，自難責令上訴人負擔：(１)第1項至第5項計畫之費用屬公務支出費用者，除得依土污法第38條規定求償者外，本應由被上訴人編列相關預算支應，究不能因被上訴人未編列預算支應，即認應由上訴人負擔。(２)第1項至第5項計畫所請求之費用，不應包含計畫執行期間以外發生之費用（即「超出期間」之費用）。(３)第1項至第5項計畫所請求之費用，不應包含與計畫內容無相當因果關係之費用（即「完全無關」之費用）。(４)原處分命上訴人支付第1項至第5項計畫執行費用，雖援引土污法第13條規定為法令依據，然論諸實際，其計畫內容尚非依控制場址或整治場址實際狀況所採取之緊急應變必要措施，被上訴人竟責令上訴人應負擔系爭費用，顯與法治國家之依法行政原則有悖。
(五)、依土污法第12條規定，第6項計畫費用中屬上訴人應負擔
者為支出於「整治場址」之範圍調查及環境評估費用7,336,040元【計算式：(12,784,641+2,722,000)×(廠區154,
602.52㎡+草叢區15,718.09㎡)÷(廠區154,602.52㎡+單一植被區47,270.01㎡+草叢區15,718.09㎡+海水貯水池142,426.56㎡)=7,336,040】，其餘金額尚非土污法第38條規定得求償之範圍；被上訴人主張第6項計畫中「整治場址」外之範圍調查及環境評估應屬土污法第13條之應變必要措施，惟其未合法移轉土污法第13條之行政委託權限，且整治場址外之調查評估亦不符土污法第13條規定，該部分之費用自不得向上訴人求償。
(六)、被上訴人以「行政處分」形式所請求之費用內容，無非為
民法第127條所定之項目，上訴人主張時效消滅而請求返還，自非無據。又被上訴人為上訴人所為「公法上之無因管理」所支出之費用，適用民法第172條之時效規定。另本件之「費用」亦有行政罰之性質，依行政罰法第27條規定，時效早已消滅。縱認土污法溯及既往，惟依行政程序法第131條規定，公法上之請求權亦早已消滅。本件即使適用私法上「併存的債務承擔－概括承受」依民法第305條規定，2年之期間亦早已經過。民法第197條第1項亦有明文，而消滅時效及除斥期間之規定為公共秩序之一環，公法上並無不同。
(七)、綜上，原處分命上訴人支付系爭費用逾7,336,040元部分
，非但涵括計畫執行期間外所發生之費用，亦包含與6項計畫完全無關之支出，不符土污法第12條或第13條之要件，自非同法第38條所定得求償之範圍，爰求為判決撤銷訴願決定及原處分命上訴人給付逾7,336,040元部分。
三、被上訴人答辯略以：
(一)、被上訴人早於93年5月10日即以南市環水字第09303012510
號函認定上訴人為系爭污染場址之污染行為人，該行政處分歷經原審法院93年度訴字第941號判決及本院96年度判字第1954號判決既均未遭撤銷，即已具備形式及實質之存續力，上訴人就其是否為系爭場址之污染行為人一事已不得再為爭執。
(二)、於原審法院93年度訴字第941號、94年度訴字第296號判決
及本院96年度判字第1953、1954號判決之訴訟程序中，就與本件相關之諸項爭點：臺碱公司為系爭場址之污染行為人、臺碱公司與上訴人合併後，上訴人有承受臺碱公司有關污染系爭場址之責任、被上訴人依土污法第13條規定，對海水貯水池採取之應變措施合法、被上訴人為執行其應變必要措施，計支出652,221元，皆屬必要之費用、被上訴人依土污法第38條規定，命上訴人繳納費用，其請求權未罹於時效等，業已由兩造充分辯論及舉證，是以上開訴訟程序中所涉爭點均已生爭點效，上訴人除能提出新訴訟資料或指出原判決顯然違背法令外，於本件訴訟程序中即不得再為相反之主張。
(三)、上訴人針對原處分所請求6項計畫經費合法性之指摘，均
無理由，茲逐項答辯於下：(１)關於第1項計畫及第3項計畫：依土污法第13條規定，係所在地主管機關為減輕污染危害或避免污染擴大，而依控制場址或整治場址之「實際狀況」，採取該條第1項各款所列之應變必要措施。是依其法文，並未將採取應變必要措施之「地域」限於控制或整治場址之公告範圍內，亦未限定必須針對「土壤」或「地下水」等「受體」辦理，例如該條第1項第4款、第6款規定之情事，顯不能僅限於上訴人主張之「地域」或「受體」。至於環保署95年12月1日環署土字第0950095926號函文，亦僅稱「……本案尚未公告為控制場址……是無法適用相關求償規定」等語，並非謂公告為控制或整治場址後，其應變必要措施之執行地域亦應侷限於公告範圍內。另本項爭點與原審法院93年度訴字第941號、94年度訴字第296號判決及本院96年度判字第1953、1954號判決所列5項爭點中第3項爭點重複部分，應受爭點效之拘束，上訴人於本件訴訟中即不得再為爭執。(２)關於第2項計畫：
原處分以土污法第12條作為求償依據之一，應屬誤植，惟原處分既仍列有第13條作為求償依據，自不影響本項計畫求償之合法性。又二等九號道路之污染，本係由上訴人之行為所造成，被上訴人就此無故意或重大過失，是縱依廢棄物清理法第71條之規定，亦不負清理之責任。況於土污法規範下，單純之土地所有權人於控制場址階段本無任何清理污染物之法定義務，何來上訴人所指之「未依法令」清理污染物？且土污法第13條係規定「應變必要措施」，同法第7條第5項則係規定「緊急必要措施」，二者不同，上訴人混淆二者之差異，而指摘本項計畫執行期間達2年4個月之久，不符緊急要件，顯有誤解。另執行應變必要措施是否屬於土污法第13條範圍，不能僅以費用支出之時點是否仍在公告期間內判斷，得否求償之判斷標準，應視該筆費用是否符合土污法第13條之構成要件，而非以其是否於計畫期間內支出為準。又被上訴人為執行依土污法第13條所進行之各項計畫，需有事前之準備工作，且尾款之支付晚於計畫執行期間亦屬常態，是以各該計畫內之費用，於計畫執行期間外支出，實不足為奇。準此，各項計畫之執行措施若符合土污法第13條之要件，縱其最後撥款時，系爭場址已解除控制或整治場址之公告，亦不妨礙該項經費係依土污法第13條支出，而得依同法第38條規定向污染行為人求償之合法性。(３)關於第4項及第5項計畫：上訴人所主張之合法性疑義與第1項計畫及第2項計畫中有關「緊急」應變措施部分之質疑均相同，請參照被上訴人前開答辯意旨。另此2項計畫工作內容中所稱之「監督」，係對於廠商依土污法第13條執行之污染防治等應變必要措施之監造與督導，並非同法第16條第6項對於整治計畫實施之監督。(４)關於第6項計畫：土污法上就整治相關工作之定性，應依工作項目之本質而定，不應拘泥於計畫使用之文字；另按訴願法第79條第2項規定，就已進入訴願程序之行政處分仍得以處分書以外之正當理由維持原處分，且本件爭執之標的乃係行政處分，而非招標計畫，法院所應審酌者乃是行政處分是否有瑕疵，而非招標文件內容是否完美無缺。被上訴人既於作成處分時即已敘明命上訴人繳納費用之法律依據，符合先有支出費用之事實，再判斷其得適用之求償法律依據之處事一般原則，自不因計畫招標階段未引用全部可能之求償法條依據而影響求償處分之合法性。又第6項計畫中之調查措施均係於中石化安順廠區污染整治場址、控制場址或緊鄰其週邊之污染管制區所進行，核其情事即為公告後所辦理之調查工作（計畫執行期間自94年1月1日起至95年2月28日止），故屬土污法第12條（就整治場址本身調查評估）及第13條（就控制場址及污染管制區進行應變必要措施）之範疇，與土污法第11條第1項係公告前進行之查證不同，故尚無不得依同法第38條向上訴人求償之問題。另第6項計畫就污染管制區進行調查措施之部分，與原審法院93年度訴字第941號及本院96年度判字第1954號判決所爭執之「中石化安順廠海水貯水池及鹿耳門溪出海口魚體戴奧辛含量採樣及檢體計畫」，均同屬對於公告後整治場址範圍外相毗連之區域進行之調查工作，基於爭點效及節省訴訟資源之理由，上訴人於本件訴訟應不得就相同之爭點再為爭執。且第6項計畫係由環保署委託財團法人工業技術研究院（下稱工研院）針對系爭場址之污染情形進行採樣及檢測工作，核其性質僅屬事實行為，工研院亦未以其自己之名義對上訴人行使公權力或為任何行政處分，自非行政委託，而無須依行政程序法第16條之規定辦理。第6項計畫由工研院進行採樣、檢測工作時，上訴人均未曾表達不同意或拒絕其進入系爭場址，可見上訴人明知工研院僅係就個案擔任行政助手，並未受概括委託行使公權力，惟上訴人竟於事隔多年後，被上訴人向其求償時，始提出未經公告之程序上爭執，顯已違反誠信原則，並應有禁反言原則之適用。
(四)、原處分所列6項計畫之支出細目均由原審法院93年度訴字
第941號判決、94年度訴字第296號判決及本院96年度判字第1953、1954號判決肯認屬於應變必要措施執行時之合理費用，基於污染者付費原則，自應由污染行為人即上訴人負擔等語，爰求為判決駁回上訴人在第一審之訴。
四、原判決撤銷訴願決定及原處分關於上訴人應繳納之費用超過88,430,139元部分，並駁回上訴人在第一審其餘之訴，係以：
(一)、被上訴人曾於93年間鑒於上訴人安順廠之土壤及地下水污
染情況，已使附近居民疑似食用附近魚類致體內戴奧辛含量偏高，為避免污染擴大，遂依土污法第13條第1項規定採取應變必要措施，進行「中石化安順廠海水貯水池及鹿耳門溪出海口魚體戴奧辛含量採樣及檢體計畫」，並依同條第3項規定由土壤及地下水污染整治基金代為支應費用652,221元，被上訴人旋依土污法第38條規定限期命上訴人繳納該筆款項，上訴人不服，提起行政爭訟，經原審法院93年度訴字第941號及94年度訴字第296號判決認定：系爭場址中之戴奧辛及汞污染，乃係臺碱公司所生產五氯酚未妥善儲存及以電解法製造鹼、氯之過程中所造成，而臺碱公司在處理其事業廢棄物之過程中，並未依行為時廢棄物清理法及該法臺灣省施行細則之規定，備置適當之儲存設備或容器盛裝；甚且，其於關廠後剩餘之五氯酚產品亦因露天堆儲於廠區，經長期風蝕雨淋而滲入地下，導致土壤及地下水污染，則臺碱公司違反行為時廢棄物清理法第13條及該法臺灣省施行細則第18條、第20條等規定甚明。
此外，臺碱公司未備有水泥固型化之設備或其他合乎法規之設備以處理汞污泥，任由留置於操作區廢水沈積池之汞污泥排入海水貯水池，即已違反上揭廢棄物清理法及施行細則之規定。再查，上訴人於72年4月1日起與臺碱公司合併，臺碱公司之法人人格即由上訴人所吸收，臺碱公司之權利義務則由上訴人所概括承受；其次，土污法雖於89年2月2日始制定公布，惟土污法第48條明文規定，第7條、第12條、第13條、第16條至第18條、第32條、第36條、第38條及第41條之規定，於本法施行前已發生土壤或地下水污染之污染行為人適用之；臺碱公司既為系爭場址之污染行為人，則有關土污法上述條文所發生之權利義務，自應由上訴人概括承受，乃判決駁回上訴人之訴。上訴人不服，提起上訴，亦經本院以96年度判字第1953、1954號判決駁回上訴確定在案。則依改制前本院72年判字第336號判例意旨，前開案件既已就兩造間之重要爭點（即系爭污染場址之污染行為人是否為臺碱公司及上訴人應否概括承受臺碱公司所應負土污法等相關規定之責任），本於當事人辯論之結果，已為判斷，法院及當事人就該判斷之重要爭點法律關係，自不得嗣後於其他之訴訟案件再任作相反之判斷或主張，始符訴訟法上之誠信原則。則上訴人於本案仍以相同事由主張臺碱公司之行為與安順廠整治場址之污染，並無因果關係存在，自無由上訴人就其污染負責之餘地云云，自不可採。
(二)、依土污法第13條第1項第8款規定，所在地主管機關為減輕
污染危害或避免污染擴大，應依控制場址或整治場址「實際狀況」，採取應變必要措施。又戴奧辛等有害物質會隨著地面水滲透進入土壤，污染土壤及地下水，且因水的特性會四處流散，擴大污染範圍，故主管機關採取必要措施之範圍，應不以污染控制或整治場址範圍為限，俾減輕控制場址或整治場址之污染行為所造成之危害。被上訴人依土污法第13條第1項第8款規定，對上訴人安順廠海水貯水池採取應變必要措施，進行第1項計畫。雖該海水貯水池非屬地下水污染控制場址或整治場址，惟因該海水貯水池受安順廠整治場址之污染影響，導致貯水池之底泥污染嚴重，池中魚體戴奧辛濃度值亦高於一般魚體，為避免居民繼續食用戴奧辛含量偏高之魚體，造成污染危害擴大，被上訴人依上開計畫一方面針對海水貯水池池水研究如何處理上述地點魚體持續受戴奧辛污染之問題，同時為避免居民繼續食用戴奧辛含量偏高之魚體，進而將捕抓之魚體予以銷燬，自屬必要之應變措施行為（原審法院93年度訴字第941號及94年度訴字第296號判決暨本院96年度判字第19
53、1954號判決亦採相同見解）。另被上訴人進行第3項計畫即中石化臺南安順廠海水貯水池溢流管埋設工程，係因上開海水貯水池土堤崩塌後所採取之修復措施，並進行溢流管埋設等工程，亦屬為避免該海水貯水池之污染危害擴大，所為必要之應變措施行為，故被上訴人因實施上開計畫，而由土壤及地下水污染整治基金代為支應之費用，自得依土污法第38條規定限期命上訴人繳納。又第2項計畫包含土壤樣品委外分析計畫、污染調查、設計、監造（包括監督）及清除驗證工作計畫、污染介質安置區設置工程、污染移除安置暨道路回填工程等項目；第4項計畫包括歷史及污染背景相關資料彙整分析（海水貯存池、鹼氯及五氯酚工廠、二等九號道路、單一植被區、草叢區）、協助環保局推動二等九號道路污染移除相關作業、貯水池底泥及池水污染調查工作及相關協辦事項、協助環保局監督中石化進行相關污染改善工作及其他協辦事項等項目；第5項計畫為場址相關基本資料蒐集及污染現況彙整、協助環保局研擬相關工作計畫及招標文件、研擬海水貯水池底泥清理計畫、執行場址地下水定期監測、進行場址健康風險評估、協助辦理緊急應變工作、執行場址巡守及安置區管理、其他工作及行政支援等項目；第6項計畫為場址污染範圍（公告管制區）調查、可能污染範圍（管制區外範圍）查證、評估對環境之影響、提出後續處理建議計畫書、研擬整治場址相關工作技術指引等項目；綜上計畫之工作項目可知，上開計畫均屬為避免造成污染危害擴大，對前揭控制場址或整治場址及其緊鄰之地區所為必要之應變措施行為，符合土污法第13條第1項規定，故被上訴人因實施上開計畫，而由土壤及地下水污染整治基金代為支應之費用，自得依土污法第38條規定限期命上訴人繳納。
(三)、上訴人為系爭場址之污染行為人，已如前述，故上訴人係
屬土污法第2條第12款第1目所謂「非法排放、洩漏、灌注或棄置污染物」之污染行為人，自應依土污法等相關規定，負清理污染物之責任。至於被上訴人雖因第2項計畫，已經徵收二等九號道路用地，而為土地所有人，惟其亦為土污法之主管機關，其既已依土污法第13條規定，對系爭場址採取應變必要措施，已盡其法定責任，尚難僅因其為上開道路用地所有人，即認定其為土污法第2條第12款第3目之污染行為人。又土污法第13條所謂「應變必要措施」，並未限於緊急應變措施，凡屬應變必要措施均屬之，故被上訴人就系爭控制場址或整治場址所為應變必要措施，尚無期限限制。再查，第2項計畫於被上訴人解除列管上開二等九號道路污染控制場址前（即93年11月間）已經開始實施，至94年5月解除該道路污染控制場址列管時止，仍有污染移除安置暨道路回填工程、污染調查、設計、監造（包括監督）及清除驗證工作計畫繼續在進行，且其執行項目與先前已執行項目具有連貫性，故其後所支出之費用，仍屬被上訴人對二等九號道路污染控制場址所採取應變之必要措施所生之費用，自仍應由上訴人負責。
(四)、綜觀土污法第16條及第17條第1項至第3項規定可知，上開
條文乃係針對整治場址污染行為人及各級主管機關應如何訂定土壤、地下水污染整治計畫，及各級主管機關訂定、審查、實施、變更及監督土壤、地下水污染整治計畫所支出之費用，得由土壤及地下水污染整治基金代為支應。而土污法第13條第1項所規定者，為所在地主管機關為減輕污染危害或避免污染擴大，依控制場址或整治場址實際狀況，應採取之應變必要措施，核與土污法第16條及第17條之規定並不衝突；換言之，對整治場址應如何訂定、實施及監督土壤、地下水污染整治計畫，並不影響所在地主管機關依土污法第13條第1項規定，採取應變之必要措施，亦不影響主管機關依土污法第38條規定，命污染行為人繳納由土壤及地下水污染整治基金代為支應之費用。綜觀本件第4項計畫、第5項計畫之前開工作項目，尚非屬被上訴人對系爭整治場址所為訂定、審查、實施、變更或監督土壤、地下水污染整治計畫，而應屬被上訴人依土污法第13條第1項規定，所採取之應變必要措施，其由土壤及地下水污染整治基金代為支應之費用，被上訴人自得依第38條規定命上訴人繳納，且上開計畫之執行核與高雄市政府土壤及地下水污染場址改善推動小組設置要點第2點及第10點規定「推動小組所需經費，由高雄市政府環境保護局編列相關預算支應」無涉。
(五)、第6項計畫之前開工作項目，核屬被上訴人依土污法第13
條第1項規定，為減輕污染危害或避免污染擴大，所採取應變必要措施。又第6項計畫究係依土污法第12條第1項（其專案工作契約書所載評選須知第7點記載之）或第13條第1項規定所實施，仍應以該計畫內容為準。又因整治場址之污染程度較為嚴重，而有危害國民健康及生活環境之虞，故土污法第12條第1項乃規定已經公告之整治場址，應依該條之規定進行調查評估措施，且整治計畫之執行亦須依調查評估之結果執行，而控制場址雖亦有進行整治之必要，惟其污染程度既不若整治場址嚴重，是以立法者並未如同土污法第12條規定整治場址應辦理調查評估，惟為減輕污染危害或避免污染擴大，所在地主管機關非不得依土污法第13條規定，按控制場址實際狀況，採取應變必要措施。則第6項計畫既係針對公告管制區內、外所為之查證評估，應為依土污法第13條第1項規定所採取之應變必要措施。故第6項計畫對可能污染範圍（管制區外範圍）查證、評估對環境之影響，所支出之費用，仍符合土污法第13條第1項及第38條規定，應由上訴人負責繳納。再查，土污法所規定之採樣、檢測工作，其於主管機關公告管制前辦理者，係為確認系爭場址是否已達土壤、地下水污染管制標準；其於公告後辦理者，係作為主管機關後續應如何進行污染整治之參考，是以採樣、檢測工作無論係公告前或公告後辦理者，均屬主管機關進行公權力措施前之準備作業及內部工作。準此，被上訴人將上開計畫之採樣、檢測及研擬處理計畫等工作委託工研院辦理，受託之工研院性質乃屬行政助手或行政輔助人，故其辦理採樣等工作，非屬行使公權力，自無須依行政程序法第16條之規定辦理。
(六)、依土污法第12條、第16條規定污染行為人應就整治場址提
出土壤、地下水調查、評估計畫及整治計畫，並據以實施，足認污染行為人依土污法規定，負有整治污染之義務。再由土污法第38條文義觀之，只要是主管機關依同法第12條、第13條、第16條或第17條第3項規定所支出之費用，並由土壤及地下水污染整治基金代為支應，即可依該條規定限期命污染行為人繳納，至於該支出之費用是否得以公務預算支應，則在所不問。又主管機關依土污法第13條規定所進行之各項計畫，需有事前之準備工作，而計畫委外辦理時，各該計畫是否確實執行需經驗收後始得付款，是以各該計畫內之費用於計畫執行期間前、後支出，尚無違反常理。至於被上訴人為執行上開計畫，所支出之88,786,006元，是否皆屬必要之費用，爰分述如下：
(１)、被上訴人為執行系爭計畫，於93年6月至94年5月聘僱臨時
人員3人負責上訴人安順廠之巡守，若以被上訴人聘僱臨時人員3人，以3班輪值之方式，已足以應付全天24小時之巡查業務，故渠等自無再以巡查業務或以非其業務範圍之資料整理等名義，實施加班之必要，是渠等之加班費合計81,925元，非屬必要費用，應予剔除（詳如原判決附表一之(一)(二)）。
(２)、如原判決附表二之(一)(二)所示之出庭費用、法院規費及
律師費用，其中出庭費用及法院規費部分，乃屬兩造因前案即原審法院93年度訴字第941號及94年度訴字第296號案件涉訟所支出之費用，非屬被上訴人依土污法第12條第1項、第2項規定因調查、評估及審查所支出之費用，亦非被上訴人依土污法第13條規定採取應變必要措施所支出之費用，故此部分之費用合計4,946元，應予剔除。另律師費用部分，部分為上開訴訟事件之出庭差旅費，部分為出席專案小組等相關會議之差旅費及出席費，因被上訴人所組之「臺南市中石化安順廠土壤污染專案小組」之成員已包含具有法律學專長之中山大學教授 葉振輝 及高峰法律事務所主持律師 高宗良 ，則 以渠 等2人之法律專業已足以提供被上訴人有關土污法等相關法令之意見，故被上訴人再聘請律師3人參與上開專案小組等會議，其所支出之費用合計50,220元，尚難認為必要之費用，應予剔除。
(３)、如原判決附表三所示之出差費用，因被上訴人所屬人員所
參加之「92年度萬安26號演習協調會」等會議，核與上訴人安順廠整治計畫無關，此部分之費用合計64,199元，應予剔除。
(４)、如原判決附表四所示之辦公室物品及設備費用，其中訂閱
蘋果日報、自由時報之費用，與整治計畫無關，另汽車遙控器及配鎖，均屬被上訴人複製租賃汽車之遙控器及配鎖所支出，因該遙控器及鎖匙本應由出租廠商提供，故其複製上開遙控器及配鎖，非屬必要費用，上開費用合計2,450元，應予剔除。又被上訴人為執行上開計畫所支出之電話費及影印機、傳真機等材料費，固業務所需，然因被上訴人亦為環保主管機關，其所屬環保局除辦理上開計畫外，尚須承辦其他環保或土污法案件，亦有需要支出電話費及影印、傳真等費用，而被上訴人又無法舉證其於上開計畫執行期間，確有成立執行各該計畫之專屬辦公室及專用之電話、影印機及傳真機，故其於上開計畫執行期間所支出之電話費及影印機、傳真機等材料費難保不會流用至其所承辦之其他環保業務上，而被上訴人使用上開電話、影印機及傳真機時，並未將使用於上開計畫部分，列冊管理，故已無法證明其使用之金額，而被上訴人依土污法第38條命上訴人繳納之費用，類似損害賠償性質，爰類推適用民事訴訟法第222條第2項規定，並審酌被上訴人所屬環保局編制員額及其業務規模，與上開計畫之業務量等一切情況，認被上訴人應負擔上開電話費及影印機、傳真機等材料費2分之1，則此部分費用合計97,251元，應予剔除。
(５)、如原判決附表五之(一)所示說明會、宣導及長官巡察費用
，核與上開計畫尚無直接關係；如原判決附表五之(二)其他會議之開會費用部分，按開會固須礦泉水解渴，若因會議冗長，延誤用餐時間，亦須便當果腹，故礦泉水及便當自屬必要費用。至於水果及點心，則非開會所必需，故被上訴人因開會所支出之水果盒費用，自非屬必要費用。則上開費用或與系爭計畫無關，或非屬必要費用，其所支出之費用合計54,876元，應予剔除。
(６)、其餘被上訴人所列人事費、委辦費、一般事物費、出差費
、餐費、運費、物品費、臨時人員酬金及開會所需費用等，合計88,430,139元（88,786,006-81,925-4,946-50,220-64,199-2,450-97,251-54,876=88,430,139），不惟有被上訴人提出之支出費用明細表乙份可稽，並有相關單據影本（含粘貼憑證用紙、出差旅費報告表、臨時僱工薪津印領清冊、發票、領據、收據等）附卷可證，經核均屬合理且必要之支出費用，並經土壤及地下水污染整治基金會依土污法第13條第3項規定核可代為支應。是上開費用之支出與被上訴人為執行其應變必要措施，顯有其必要性。
(七)、被上訴人鑒於系爭控制及整治場址之污染嚴重，為避免污
染擴大，自92年9月間起依土污法第13條第1項規定採取應變必要措施，進行上開計畫，並由土壤及地下水污染整治基金依同條第3項規定代為支應費用後，依同法第38條規定限期命上訴人繳納該筆款項，該項請求權，核屬公法上之請求權，依行政程序法第131條第1項及民法第128條第1項規定，該項請求權時效應自其請求權可得行使時起算，亦即自被上訴人依土污法第13條、第38條支付相關費用後起算，而非自上訴人污染行為時起算。被上訴人自92年9月間起陸續執行上開計畫，至被上訴人於97年6月20日以南市府環水字第09722014930號函命上訴人於97年7月30日以前將前揭款項繳入土壤及地下水污染整治基金帳戶，該請求權尚未罹於時效。又被上訴人係對系爭控制場址及整治場址採取應變必要措施後，依土污法第38條規定命上訴人繳納費用，該項請求權係根據土污法第38條規定而來，尚非係對上訴人主張侵權行為而請求損害賠償，核與侵權行為之消滅時效無涉。
(八)、綜上，被上訴人依土污法第13條第1項規定，就系爭控制
及整治場址，採取應變必要措施，執行上開計畫，並由土壤及地下水污染整治基金依同條第3項規定代為支應費用後，依同法第38條規定限期命上訴人繳納該筆款項，於88,430,139元範圍內，核無違誤，訴願決定就此部分予以不受理，理由雖有不同，惟結論尚無二致，仍應予維持。上訴人起訴就此部分求予撤銷，為無理由，應予駁回；另被上訴人命上訴人繳納之金額超過88,430,139元部分，則有違誤，訴願決定未予糾正，尚有未洽，上訴人起訴就此部分求予撤銷，為有理由等詞，為其判斷之基礎。
五、本院查：
(一)、按「本法專用名詞定義如下：……十二、污染行為人：指
因有下列行為之一而造成土壤或地下水污染之人：(一)非法排放、洩漏、灌注或棄置污染物。(二)仲介或容許非法排放、洩漏、灌注或棄置污染物。(三)未依法令規定清理污染物。」「前項場址之土壤污染或地下水污染來源明確，其土壤或地下水污染物濃度達土壤或地下水污染管制標準者，所在地主管機關應公告為土壤、地下水污染控制場址（以下簡稱控制場址）；控制場址經初步評估後，有危害國民健康及生活環境之虞時，所在地主管機關應報請中央主管機關審核後公告為土壤、地下水污染整治場址（以下簡稱整治場址），並於中央主管機關公告後7日內將整治場址列冊，送各該直轄市、縣（市）政府、鄉（鎮、市、區）公所及地政事務所提供閱覽。」「（第1項）各級主管機關應調查整治場址之土壤、地下水污染範圍及評估對環境之影響。（第2項）整治場址之污染行為人或污染土地關係人，得於各級主管機關進行調查評估前，提出土壤、地下水調查及評估計畫，經所在地主管機關核定後辦理；其調查評估結果，應報請所在地主管機關核定。（第3項）所在地主管機關應將前二項之調查評估結果，報請中央主管機關評定處理等級。（第4項）污染範圍之調查、影響環境之評估及處理等級之評定方法，由中央主管機關定之。（第5項）各級主管機關依第1項、第2項規定調查、評估及審查所支出之費用，得由土壤及地下水污染整治基金代為支應。」「（第1項）所在地主管機關為減輕污染危害或避免污染擴大，應依控制場址或整治場址實際狀況，採取下列應變必要措施：一、命污染行為人停止作為、停業、部分或全部停工。二、依水污染防治法調查地下水污染情形，並追查污染責任；必要時，告知居民停止使用地下水或其他受污染之水源，並得限制鑽井使用地下水。三、提供必要之替代飲水或通知自來水主管機關優先接裝自來水。四、豎立告示標誌或設置圍籬。五、通知農業、衛生主管機關，對因土壤污染致污染或有受污染之虞之農漁產品進行檢測。必要時，應會同農業、衛生有關機關進行管制或銷燬，並對銷燬之農漁產品予以相當之補償。必要時，限制農地耕種特定農作物。六、疏散居民或管制人員活動。七、移除或清理污染物。八、其他應變必要措施。（第2項）所在地主管機關對於前項第3款、第4款、第7款及第8款之應變必要措施，得命污染行為人或委託第三人為之。（第3項）所在地主管機關因前二項所支出之費用，得由土壤及地下水污染整治基金代為支應。」「（第2項）前項整治場址之污染行為人不明或不遵行前項規定時，所在地主管機關得視財務狀況、整治技術可行性及場址實際狀況，依第12條之調查評估結果及評定之處理等級，訂定土壤、地下水污染整治計畫，降低污染，以避免危害國民健康及生活環境，經中央主管機關審查核定後據以實施，並將計畫及審查結論摘要公告。……（第4項）……所在地主管機關亦得視事實需要，依規定自行或命整治計畫實施者變更整治計畫。……（第6項）各級主管機關依第2項及第4項規定訂定、審查、實施、變更及監督土壤、地下水污染整治計畫所支出之費用，得由土壤及地下水污染整治基金代為支應。」「所在地主管機關依前條第2項規定訂定土壤、地下水污染整治計畫時，得視財務與環境狀況，提出污染物濃度不低於土壤、地下水污染管制標準之土壤、地下水污染整治基準，或依環境影響與健康風險評估結果，提出土壤及地下水污染整治目標；但應另訂土壤、地下水污染控制計畫，並準用第16條第2項、第4項及第6項規定辦理。」「依第12條、第13條、第16條或第17條第3項規定支出之費用，所在地主管機關得限期命污染行為人繳納；屆期未繳納者，得按其規定支出費用加計2倍，命其繳入土壤及地下水污染整治基金並移送法院強制執行。」及「第7條、第12條、第13條、第16條至第18條、第32條、第36條、第38條及第41條之規定，於本法施行前已發生土壤或地下水污染之污染行為人適用之。」分別為行為時土污法第2條第12款、第11條第2項、第12條、第13條、第16條第2項、第4項後段、第6項、第17條第3項、第38條及第48條所明文。
(二)、惟按「除別有規定外，法院不得就當事人未聲明之事項為
判決。」為民事訴訟法第388條所明定。再按「民事訴訟法……第388條……之規定，於本節準用之。」為行政訴訟法第218條所規定。經查，上訴人於起訴狀、原審法院行準備程序及言詞辯論時均陳明其訴之聲明為：「訴願決定及原處分命上訴人給付逾7,336,040元部分均撤銷」，是上訴人就訴願決定及原處分關於命上訴人繳納費用7,336,040元部分，並未提起行政訴訟。又觀諸原處分係命上訴人繳納費用88,786,006元，而原判決認訴願決定及原處分關於命上訴人繳納費用88,430,139元部分，俱無違誤，似僅係自原處分命上訴人繳納費用88,786,006元中剔除原判決所認與系爭計畫無關，或非屬必要費用之355,867元（81,925+4,946+50,220+64,199+2,450+97,251+54,876=355,867）部分，未慮及上訴人就訴願決定及原處分關於命上訴人繳納費用7,336,040元部分，並未提起行政訴訟，而有訴外裁判之嫌。
(三)、又按「各級主管機關為查證工作時，發現土壤、地下水因
受污染而有影響人體健康、農漁業生產或飲用水水源之虞者，應命污染行為人、場所使用人、管理人或所有人採取緊急必要措施，以減輕污染影響或避免污染擴大。」為行為時土污法第7條第5項所規定。此規定乃係於查證作業程序中，各級主管機關命污染行為人等採取緊急必要措施，而同法第13條第1項規定係於應變必要措施作業程序中，依控制場址或整治場址實際狀況，所在地主管機關採取應變必要措施，兩者不同。另按「一、土壤及地下水污染整治法（以下簡稱土污法）第38條規定，依第12條（各級主管機關應調查整治場址之土壤、地下水污染範圍及評估對環境之影響……）、第13條（所在地主管機關為減輕污染危害或避免污染擴大，應依控制場址或整治場址實際狀況，採取下列應變措施……）、第16條（整治場址之污染行為人應依第12條之調查評估結果，訂定土壤、地下水污染整治計畫……）或第17條第3項（所在地主管機關依前條第2項規定訂定土壤、地下水污染整治計畫時，得視財務與環境狀況，提出污染物濃度不低於土壤、地下水污染管制標準之土壤、地下水污染整治基準……）規定支出之費用，所在地主管機關得限期命污染行為人繳納；屆期未繳納者，得按其規定支出費用加計2倍，命其繳入土壤及地下水污染整治基金並移送法院強制執行。……三、本案相關調查及審查係公權力之行使，除土污法明文規定得命污染行為人或污染土地關係人繳納者外，並無求償之依據。惟前開相關規定之前提皆為控制或整治場址，本案尚未公告為控制場址，且貴局支應之項目亦非土污法第12條、第13條、第16條或第17條第3項規定支出之費用，是無法適用相關求償規定。」為環保署95年12月1日環署土字第0950095926號函釋所明釋。參以行政院88年6月24日台88環字第24499號函送立法院之土污法草案總說明記載：「……
五、明定主管機關必要措施之採取，『列管場址』污染範圍之劃定、公告與管制、污染土地處分之禁止。（草案第13條至第15條）……」可知，依土污法第13條規定，主管機關採取應變必要措施之場地，必須是列管場址即控制場址或整治場址。經查，被上訴人固於91年4月11日以南市環水字第09104007660號公告，將安順廠區（地址：臺南市○○區○○街○段421號；地號：臺南市○○區○○段○○○○號）公告為土壤污染控制場址，復於92年12月1日以南市環水字第09204023661號修正公告，將安順廠（地址：
臺南市○○區○○街○段421號；地號：同段668、668-1、668-2、668-4、668-5、668-6地號之全部土地）及二等九號道路東○○○區○○段544-2、541-2、543、545地號之全部土地及同段550、551、552地號緊鄰二等九號道路以東50公尺範圍內之土地）公告為土壤污染控制場址，另以南市環水字第09204023671號公告，將臺南市○○區○○○○道路1K+800至2K+815段（地號：同段529地號等39筆土地）公告為土壤污染控制場址，嗣經環保署於93年3月19日以環署土字第0930020257號公告上訴人安順廠及二等九號道路東側草叢區為土壤污染整治場址，並請被上訴人依土污法辦理後續事宜。被上訴人執行如後附之原處分之6項費用表所示之6項計畫，均列有法律依據，而其費用之歸屬，依土污法相關規定有查證作業程序與應變必要措施作業程序之分，並有緊急必要措施與應變必要措施之別，且有將場址公告為控制或整治場址之程序，土污法第12條、第13條之費用均各有其法定要件以規範其範圍，費用正確歸屬，方能依法限期繳納，以符合依法行政原則，為行政法院審查行政處分合法性之準據。關於原處分之6項費用除扣除業經原判決剔除部分（355,867元）以及上訴人未起訴部分（7,336,040元）外，其餘費用當審查原處分是否正確歸屬？方能決定是否得依法限期繳納。原判決理由中：「……綜上所述，被告依土污法第13條第1項規定，就系爭控制及整治場址，採取應變必要措施，執行上開計畫，並由土壤及地下水污染整治基金依同條第3項規定代為支應費用後，依同法第38條規定限期命原告繳納該筆款項，於88,430,139元範圍內，核無違誤，……。」與原處分之6項費用所列法律依據不盡相符，則上訴人指摘原判決未能明確審查原處分之費用歸屬是否適法，即維持原處分，有適用法規不當及判決理由不備之情形乙節，非全不足採。
(五)、綜上所述，原判決關於駁回上訴人在第一審其餘之訴既有
上開可議之處，且其情事足以影響判決結果，上訴意旨據以指摘原判決此部分違誤，求予廢棄，即為有理由；又本件事證尚有未明，有由原審法院再為調查審認之必要，本院無從自為判決；爰將原判決此部分廢棄，發回原審法院再為調查後，另為適法之裁判。
六、據上論結，本件上訴為有理由。依行政訴訟法第256條第1項、第260條第1項，判決如主文。
中華民國100年9月22日
最高行政法院第二庭
審判長法官劉鑫楨
法官姜素娥法官吳慧娟法官許瑞助法官李玉卿以上正本證明與原本無異中華民國100年9月23日
書記官莊俊亨