裁判字號：臺北高等行政法院95年訴字第3986號判決
裁判日期：民國96年05月29日
裁判案由：提供行政資訊
臺北高等行政法院判決
95年度訴字第03986號原告甲○○被告財政部臺北關稅局代表人 許盧節英 （局長）訴訟代理人乙○○上列當事人間因提供行政資訊事件，原告不服財政部中華民國95年9月15日台財訴字第09500221930號（案號:第00000000號）訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實
一、事實概要：原告於民國（下同）94年10月19日，向被告申請提供93年9月21日北普棧字第0931017307號及93年10月1日北普棧字第0931018215號等2函全文（下稱系爭函文），經被告認有保密之必要，以94年11月8日北普棧字第0941024522號函否准所請（下稱原處分一）。原告又於95年2月8日，向被告申請閱覽及複製上開2函作成意思前，內部單位之擬稿及作業準備等資訊（下稱系爭資訊），經被告以違反「行政院秘書處文書處理手冊」捌、文書保密第78條、行政程序法第46條第
2項第1款及政府資訊公開法第18條第1項第3款規定為由，於95年3月8日以北普棧字第0951003092號函否准所請（下稱原處分二）。原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂向本院提起行政訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明求為判決：
⒈訴願決定及原處分（原處分一及原處分二）均撤銷。
⒉被告對於原告在94年10月19日及95年2月8日分別申請閱
覽及複印之2函文（北普棧字第0931017307號及北普棧字第0931018215號）及依法作成意思前，內部單位之擬稿及作業準備等資訊，應作成准予提供之行政處分。
⒊訴訟費用由被告負擔。
㈡被告聲明求為判決：
⒈原告之訴駁回。
⒉訴訟費用由原告負擔。
三、兩造之爭點：㈠原告主張之理由：
按政府資訊公開法第5條規定：政府資訊應依本法主動公開或應人民申請提供之。因攸關自己法律上權益，原告在94年10月19日及95年2月8日分別向被告申請提供系爭函文及資訊，經被告以「保密」，違反「行政院秘書處文書處理手冊
」捌、文書保密第78條、行政程序法第46條第2項第1款及政府資訊公開法第18條第1項第3款規定，而否准申請。
惟系爭函文，既為被告所屬外棧組所製作，其內容有「虛偽不實」之陳述，且有「吃案」之嫌，損害國家利益與社會公義；並對於原告公務員身分、事務權限及人格權產生不利之作用自有損原告於法律上權益；而無關乎國家機密、個人隱私或法規規定有須保密之具體要件。且無違反文書保密第78條規定之明文。依上述說明，被告既未能告知有關函文事件發生之原由、處理經過與結果，其後復拒予對利害關係人即原告，提供相關資訊，則原處分失其準據，又無法定不得提供之事由，違反憲法第22條及第23條規定。請求撤銷訴願決定及原處分，並判決如訴之聲明所示。
㈡被告主張之理由：
⒈按各機關員工對於本機關任何文書，除經特許公開者外，
應遵守「公務員服務法」第4條之規定，絕對保守機密，不得洩漏。當事人或利害關係人向行政機關申請閱覽、抄寫、複印或攝影有關資料或卷宗，涉及國防、軍事、外交及一般公務機密，依法規規定有保密之必要者，行政機關得拒絕其申請，分別為行政院秘書處文書處理手冊捌、文書保密第78條及行政程序法第46條第2項第2款所明定。
次按當事人或利害關係人向行政機關申請閱覽、抄寫、複印或攝影有關資料或卷宗，行政決定前之擬稿或其他準備作業文件，行政機關得拒絕其申請。政府機關作成意思決定前，內部單位之擬稿或其他準備作業，應限制公開或不予提供之，分別為行政程序法第46條第2項第1款及政府資訊公開法第18條第1項第3款所明定。原告向被告申請複印之「密」等公文書函及其作成意思前，內部位單位之擬稿及作業準備等資訊，揆諸前揭規定，自當限制公開，不予提供。被告依上揭法條規定，否准所請，於法並無不合。
⒉另被告引據之文書處理手冊捌、文書保密第78條規定，係
94年3月版（新版）所訂定，惟原告調閱之文書處理手冊則屬93年4月版（舊版），二者經比對，被告所引據之文書處理手冊捌、文書保密第78條之條文，即為舊版之文書處理手冊捌、文書保密之第75條，原告因未加詳查而誤用舊版文書處理手冊，致有誤解。綜上，原告之訴為無理由，請求判決駁回。
理由
一、本件原告起訴時，被告之代表人為 江安雄 ，嗣於訴訟程序進行中變更為許盧節英，茲由新任代表人具狀聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。
二、原告起訴主張:系爭函文及資訊有虛偽不實，損害國家利益與社會公義，且對原告公務員身份、事務權限及人格權產生不利之作用，有損原告法律上之權益，而與國家機密、個人隱私無關，亦無違反文書保密第78條之規定。本件既無法定不得提供之事由，原處分否准所請，違反憲法第22條及第23條規定，爰提起本件行政訴訟，求為判決如訴之聲明所示云云。
三、被告則以:系爭函文及資訊依行政院秘書處文書處理手冊捌、文書保密第78條、行政程序法第46條第2項第1款及政府資訊公開法第18條第1項第3款規定，應限制公開或不予提供，原處分否准所請，於法並無不合，求為判決駁回原告之訴等語，資為抗辯。
四、按「與人民權益攸關之施政、措施及其他有關之政府資訊，以主動公開為原則，並應適時為之。」「第7條下列政府資訊，除依第十八條規定限制公開或不予提供者外，應主動公開：一、條約、對外關係文書、法律、緊急命令、中央法規標準法所定之命令、法規命令及地方自治法規。二、政府機關為協助下級機關或屬官統一解釋法令、認定事實、及行使裁量權，而訂頒之解釋性規定及裁量基準。三、政府機關之組織、職掌、地址、電話、傳真、網址及電子郵件信箱帳號。四、行政指導有關文書。五、施政計畫、業務統計及研究報告。六、預算及決算書。七、請願之處理結果及訴願之決定。八、書面之公共工程及採購契約。九、支付或接受之補助。十、合議制機關之會議紀錄。」政府資訊公開法第6條及第7條分別定有明文。是關於主動公開政府資訊之範圍及其方式，應以該法第6條及第7條規定者為限。其立法意旨在藉政府資訊之公開，便利一般民眾共享及公平利用政府資訊，保障人民知的權利，增進人民對公共事務之瞭解、信賴及監督，並促進民主參與；是上開規定中行政機關應主動公開之資訊範圍，與具體事件之當事人或利害關係人於行政程序中因主張或維護其法律上之利益，所得向行政機關申請閱覽、複印有關卷宗資料者（行政程序法第46條規定參照），顯有不同。
五、又按「當事人或利害關係人得向行政機關申請閱覽、抄寫、複印或攝影有關資料或卷宗。但以主張或維護其法律上利益有必要者為限。行政機關對前項之申請，除有下列情形之一者外，不得拒絕‧‧‧。」、「當事人或利害關係人不服行政機關於行政程序中所為之決定或處置，僅得於對實體決定聲明不服時一併聲明之。但行政機關之決定或處置得強制執行或本法或其他法規另有規定者，不在此限。」亦分別為行政程序法第46條及第174條所明定。是申請抄閱卷宗之准駁本屬程序行為，原則上當事人或利害關係人僅得於對實體決定不服時一併聲明。而所謂程序行為，通常係指行政機關在實施行政程序之過程中以達成實體裁決為目的的相關行為或措施而言，至於在通常情形，當事人申請抄閱卷宗遭受拒絕，而實體決定結果又受到不利行政處分，則對於實體決定當然可提起撤銷訴訟，並得於撤銷訴訟中一併指摘不准利用卷宗資料構成處分之瑕疵。蓋在法律政策上，對程序決定原則上僅能隨同實體決定請求法律救濟，係為避免行政程序因程序行為之爭訟而延誤，尤其可以防止當事人濫用程序行為之爭訟，阻礙行政程序之進行，而本案決定是否受程序違反之影響，尚未可知，對程序決定隨同實體決定請求救濟，符合法律救濟之利益，以預防對程序行為及本案之決定，併行二救濟程序，乃致發生不能調和之歧異情事發生。可知，當事人或利害關係人提起申請閱覽卷宗請求遭行政機關拒絕時，依行政程序法第174條規定，僅得於對實體決定聲明不服時一併聲明之，不得單獨提起爭訟（最高行政法院94年度裁字第448號裁定意旨參照）。
六、查原告申請閱覽系爭函文及資訊，目的在了解被告作成94年
7月12日台總局人字第0941014288號令，將原告調職基隆關稅局之依據（見本院96年4月24日準備程序筆錄），揆諸前揭規定及說明，核非屬前揭政府資訊公開法第6條及第7條所訂應主動公開之資訊範圍甚明。而原告不服該調職處分，已提起行政訴訟，經本院以95年7月6日95年度訴字第833號裁定駁回原告之訴在案，原告不服，對之提起抗告，有上開裁定書在卷可稽，並為原告所自承（見本院96年4月24日準備程序筆錄），則原告應於本院94年度訴字第833號案件中，一併就申請閱覽之決定聲明不服。被告拒絕閱覽為行政程序中之附隨程序，原告尚不得單獨提起行政救濟。從而，原告提起本件行政訴訟，為無理由，應予駁回。
七、原告雖主張原處分違反憲法第22條及第23條之規定云云。惟按凡人民之其他自由及權利，不妨害社會秩序公共利益者，均受憲法之保障。以上各條列舉之自由權利，除為防止妨礙他人自由、避免緊急危難、維持社會秩序，或增進公共利益所必要者外，不得以法律限制之，憲法第22條及第23條分別有明文規定。查原處分否准原告申請閱覽卷宗，並非以法律限制原告之自由及權利，自無違反憲法第22條及第23條之規定可言，原告此項主張，並非可採。
八、綜上所述，原告主張各節，均非可採。原處分否准所請，核無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合。原告仍執前詞，訴請撤銷，並判決如訴之聲明第2項所示，為無理由，應予駁回。
九、本件因事證已臻明確，兩造其餘攻擊、防禦方法，經核與判決之結果不生影響，無庸逐一論述，併予敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第3項規定，判決如主文。
中華民國96年5月29日
第一庭審判長法官王立杰
法官劉錫賢法官林惠瑜上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中華民國96年5月29日
書記官劉道文