裁判字號：最高行政法院97年判字第1040號判決
裁判日期：民國97年11月20日
裁判案由：政府採購法
最高行政法院判決
97年度判字第1040號上訴人淡水汽車客運股份有限公司代表人甲○○訴訟代理人 顧立雄 律師
王玉如 律師被上訴人臺北縣淡水鎮公所代表人乙○○上列當事人間政府採購法事件，上訴人對於中華民國95年9月21日臺北高等行政法院94年度訴字第2046號判決，提起上訴，本院判決如下：
主文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理由
一、上訴人於民國92年參與被上訴人92年11月17日公告之「93年度租賃社區巴士交通採購案」之投標，被上訴人於92年11月26日開標，於審查廠商資格時，發現上訴人與案外人欣和汽車客運股份有限公司（下稱欣和客運公司）及指南汽車客運股份有限公司（下稱指南客運公司）之投標文件似有一人或同一廠商所為之情形，且電話號碼相同，遂於93年1月19日以北縣淡祕字第0930002924號函知上訴人，依臺北縣政府93年1月8日北府工採字第0930000026號函及行政院公共工程委員會92年12月30日工程企字第09200530770號函，認定上訴人有政府採購法第50條第1項第5款「不同投標廠商間之投標文件內容有重大異常關聯」之情形，依同條第3項之規定當場宣佈廢標，並依政府採購法第31條第2項及行政院公共工程委員會91年9月19日工程企字第09100389470號函及臺北縣政府採購中心91年9月4日北採二字第0910004901號函，向上訴人追繳已退還之押標金新臺幣（下同）150萬元。上訴人就此提出異議，經被上訴人以93年2月4日北縣淡祕字第0930003791號函復，仍依政府採購法第50條第1項第5款及同法第31條辦理。上訴人不服該異議處理結果，提出申訴，經申訴不受理之判斷後，遂循序提起行政訴訟。
二、上訴人於原審起訴主張略以：當日投標廠商除上訴人外，尚有欣和客運公司、指南客運公司及大千交通企業股份有限公司等4家，其中上訴人及欣和、指南等3家汽車客運公司均須依公司法等相關法令規定審核及核准，另經目的主管機關依公路法及汽車運輸業管理規則、民營公用事業監督條例等相關法令及機制嚴格審定、管理及監督，並核發特許之運輸業執照，各家公司依法獨自經營，絕無同一廠商之可能。至於投標文件車輛租用合約書內文字格式相同，係因業界有參加交通車等投標業務需要時，常慣用之簡易制式格式，另查本採購案需用車輛達15輛且限定3年內新車及特殊規格，非一般客運公司可單獨承攬，須向其他公司租用才能履約，且本採購案補充說明暨注意事項並明文准予租用車輛，因此不能以同一人或同一廠商所為，逕認有重大異常關聯及影響採購公正。另上訴人利用同業於臺北市境內多餘之辦公空間及設備合用總機系統，再轉接分機對外聯絡，方便辦理臺北市境內市區客運相關業務及節省開支，被上訴人逕以此總機號碼相同而認定有同一人或同一廠商之情形，顯屬違法。本採購案經被上訴人當場形式審查及基本文件實質審查等法定開標作業審核無誤，並已退還上訴人押標金，惟嗣後追繳押標金，顯違禁反言原則，自屬違法。另涉及刑事部分，業經臺灣高等法院判決無罪。爰請判決撤銷審議判斷及原處分等語。
三、被上訴人則略以：上訴人於92年11月26日開標審查時，始發現上訴人為規避未達3家以上不予開標決標之規定，雖形式上分別以上訴人及欣和客運公司及指南客運公司3家名義投標，但3家公司檢附之租用合約書格式完全相同、部分租用日期及字跡相同，且3家公司提供之車輛係屬同一批車輛，即：欣和客運公司提供之5輛汽車866─FC、872─FC、873─
FC、875─FC、876─FC係向上訴人承租，上訴人提供之5輛汽車301─FB、302─FB、303─FB、305─FB、306─FB係向欣和客運公司承租，而指南客運公司提供之汽車中又有7輛汽車301─FB、302─FB、303─FB、305─FB、306─FB、307─FB、308─FB係向欣和客運公司承租、8輛汽車866─FC、867─FC、868─FC、869─FC、870─FC、871─FC、872─FC、876─FC係向上訴人承租，顯有違反政府採購法第50條第1項第5款情形，乃不予決標，並宣佈本案廢標，嗣經請示上級機關臺北縣政府及主管機關行政院公共工程委員會時，更發現上訴人與欣和客運公司、指南公司之估標單、退還押標金申請書及稅額申報書上之電話號碼竟為相同，且營運使用之電話號碼亦相同，乃同一聯合營運公司，並經主管機關行政院公共工程委員會92年12月30日函覆，認依上開資料顯示欣和汽車客運公司等與上訴人有同一人或同一廠商行為之情形，依該會91年11月27日工程企字第09100516820號所示，被上訴人自得依政府採購法第50條第1項第5款「不同投標廠商間之投標文件內容有重大異常關聯者」處理之。故被上訴人依規定於93年1月19日以北縣淡祕字第0930002924號函為廢標及追繳押標金之處置，自無何不當，亦無違反禁反言原則可言等語，資為抗辯。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據結果，略以：上訴人負責人為甲○○，指南客運負責人為 呂奇峰 ，亦係上訴人公司董事，其母 廖美英 則係欣和客運負責人，亦係指南客運、淡水客運之監察人，是以上訴人與欣和客運、指南客運為為同一家族所有之汽車客運公司，3家公司雖各自獨立設置於臺北市士林區、臺北縣汐止市與臺北縣淡水鎮等3個地區，但卻於臺北市○○區○○路○○○號2樓設立該集團總管理處，並於總管理處內設有營運課、會計課、出納課、總務課等課室集中辦公，統一處理前開3家公司業務。上訴人之業務課長 陳仁川 為替集團取得系爭採購標案，遂以同集團所屬的欣和客運、淡水客運及指南客運等3家公司參與投標以符合政府採購法3家公司以上投標規定，惟本案採購合約書規定被上訴人需租賃15輛巴士免費服務鎮民，且車齡應在3年內，上訴人、欣和客運及指南客運各自所屬符合上述規定之營運車輛數均不足，遂採用違規之互相租賃對方公司巴士之方法，以解決形式上要符合政府採購法所要求須有3家廠商以上參與投標之法律規定，乃由欣和客運向淡水客運簽立租賃866─FC、872─FC、873─FC、875─FC、876─FC5輛營大客車契約，淡水客運向欣和客運簽立租賃301─FB、302─FB、303─
FB、305─FB、306─FB5輛營大客車契約，指南客運向淡水客運簽立租賃866─FC、867─FC、868─FC、869─FC、870─FC、871─FC、872─FC8輛營大客車契約。嗣再推由陳仁川於92年11月21日填具中興集團內部制式請款單，請領欣和客運、淡水客運、指南客運等3家公司之押標金支票，並於前開3張請款單實付金額部分填具1,500,000元，且於該3張請款單經手人蓋陳仁川職章，經由中興集團共同出納 王曉晨 填妥前開3公司各1,500,000元取款條後，至中興集團董事長室，經知悉之廖美英核准後，分別蓋上欣和客運、淡水客運與指南客運公司大小章後，於92年11月25日至臺北銀行福港分行，由指南客運公司活期帳戶（帳號：000000000000）內提領1,500,000元，購買票號：FK0000000號支票；欣和客運向華南銀行士林分行由欣和客運活期帳戶（帳號：000000000000）內提領1,500,000元，購買票號：AB0000000號支票；淡水客運自華南銀行士林分行淡水客運公司活期帳戶（帳號：000000000000）內提領1,500,000元，購買票號：BB0000000號支票，由案外人王曉晨購買前開3張支票後，即通知陳仁川至出納室領取，惟因王曉晨於開立前開3張押標金支票時，並未註明支票係屬何公司，故陳仁川領用後，將指南客運押標金FK0000000號支票充當淡水客運押標金，欣和客運押標金AB0000000號支票充當指南客運押標金，淡水客運押標金BB0000000號支票充當欣和客運押標金，錯置於3家公司標封內參標之事實，有上訴人、欣和客運、指南客運公司董事、監事名單、投標資料及臺灣高等法院95年度上訴字第251號刑事判決影本等件附卷可參。從而，上訴人與其他2家競標公司既係家族企業（中興集團）共同經營，復共同處理投標事宜、互相租用車輛投標，無論何公司得標，對中興集團之經濟意義不大，該3家公司之競爭關係薄弱，且實質上之經濟利害相同，投標目的只是在於湊足3家以上之投標家數，以「優勢證據」標準觀之，已足證明3家公司係假性競爭，被上訴人客觀上認定前揭三家公司投標文件有重大異常關聯，疑似同一（家族）廠商所為，因而不予決標，並於嗣後依首開規定，向上訴人追繳已退還之押標金，依法並無不合。至於上訴人主張其刑事部分，業經臺灣高等法院判決無罪云云。惟查，刑事責任係以是否構成政府採購法第87條第3項及第4項之犯罪構成要件為論罰依據，按「以詐術或其他非法之方法，使廠商無法投標或開標發生不正確結果者，處五年以下有期徒刑，得併科新臺幣一百萬元以下罰金。」、「意圖影響決標價格或獲取不當利益，而以契約、協議或其他方式之合意，使廠商不為投標或不為價格之競爭者，處六月以上五年以下有期徒刑，得併科新臺幣一百萬元以下罰金。」為政府採購法第87條第3項及第4項所明定，與同法第50條第5款以「不同投標廠商間之投標文件內容有重大異常關聯者」之構成要件有間，是以上訴人是否構成刑事罪責，與本件是否成立無涉，上訴人就此所為之主張，亦無可採。從而，本件原處分並無違誤，審議判斷則由程序上為不受理之判斷，固有未合，惟其駁回之結論尚無不同等語。因而將訴願決定及原處分均予維持，駁回上訴人之訴。
五、本院經核原判決於法尚無違誤。上訴意旨仍執前詞並主張略以：㈠、依上訴人等3家公司之標單、估價單、退還押標金申請書、投標廠商聲明書、廠商實績證明等文件，其上所載文字之字跡均不相同、投標廠商聲明書之記載填寫日期均不相同。臺灣高等法院95年度上訴字第251號確定判決所認定之事實，3家公司之標單、估標單、退還押標金申請書、投標廠商聲明書、廠商實績證明、車輛租用合約等投標文件，係分別由3家公司自行準備，彌封後各自投標。3家公司之標價亦分別為上訴人31.65元、欣和客運29.59元，指南客運則為30.9元，與上訴人及欣和客運係載於標單之情形不同，三者不僅用以表明標價之媒介文件不同，出價亦有高低，足證上訴人等3家公司之投標文件確非出自一人之手，彼此間顯具有實質競爭關係。又依上訴人等3家公司之標單顯示，其上所載之電話號碼依序分別為：00-00000000轉214、00-00000000與00-00000000；而退還押標金申請書所載之電話號碼，依序分別為：00-00000000轉214、0000000000、00-00000000轉562，並無原判決所指上訴人等3家公司之招標文件上所載電話號碼相同之情事，原判決之認定顯與證據不符。且證人王曉晨、 余雅輝 、亦證稱這3家應該都是有各自的帳戶，各家獨立在行使，互不隸屬。原判決認定上訴人等3家公司不具實質競爭關係之理由，顯與卷內證據不符，更違經驗法則、論理法則，殊屬違誤。㈡、依淡水鎮公所93年度租賃淡水鎮社區巴士交通車合約書第1條規定及招標補充說明暨注意事項第2點規定，均未限制投標廠商須以自有車輛投標。縱使上訴人等3家公司或因車輛數不足，互相租賃車輛參加投標，而屬一般廠商之正當投標行為，符合一般經驗法則、論理法則，殆非重大異常之關聯。3家公司為節省營運成本而共用辦公室、總機、出納、會計，因系爭押標金支票面額、受款人相同，復未註明係何公司所有，致共用出納因疏失而錯置押標金支票，並未悖逆常情，更與一般經驗法則、論理法則無違，更遑論上訴人等3家公司為假性競爭，原判決有判決不適用法規或適用法規不當之違背法令，請廢棄原判決，並撤銷審議判斷及原處分等語。然查「投標廠商有下列情形之一，經機關於開標前發現者，其所投之標應不予開標﹔於開標後發現者，應不決標予該廠商：‧‧‧五、不同投標廠商間之投標文件內容有重大異常關聯者‧‧‧第1項不予開標或不予決標，致採購程序無法繼續進行者，機關得宣佈廢標。」、「機關得於招標文件中規定，廠商有下列情形之一者，其所繳納之押標金，不予發還，其已發還者，並予追繳：‧‧‧八、其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為者。」政府採購法第50條第1項第5款、第31條第2項分別定有明文。且「投標廠商有下列情形之一者，其所繳納之押標金，不予發還，其已發還者，並予追繳：‧‧‧八、其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為者」、「本採購適用政府採購法及其主管機關所訂立之規定。」亦為被上訴人之招標文件「臺北縣淡水鎮公所一般採購公開招標投標須知」第11條第5項、第26條所明定。而原判決就本件爭點即上訴人參與被上訴人「93年度租賃社區巴士交通採購案」之投標時，與欣和客運公司及指南客運公司間之投標文件內容是否有重大異常關聯之情形，而違反政府採購法第50條第1項第5款之規定乙節，明確詳述其得心證之理由，有如前述。並與前開政府採購法等法令規定要無不合，亦無違經驗法則及論理法則。且查原判決僅於敘述被上訴人在審查廠商資格時，發現上訴人與欣和客運公司及指南客運公司之投標文件似有一人或同一廠商所為之情形，且電話號碼相同。惟原判決就其審認上訴人與欣和客運公司及指南客運公司間之投標文件內容有重大異常關聯之情形，並未以渠等電話號碼相同為其得心證之理由，此觀原判決理由欄之論證自明。上訴人主張原判決認定上訴人等3家公司之招標文件上所載電話號碼相同之情事，顯與證據不符乙節，容有誤會。是原判決尚無判決不適用法規或適用不當之違法。至於上訴人其餘訴稱各節，乃上訴人以其對法律上見解之歧異，就原審取捨證據、認定事實之職權行使，指摘其為不當，均無可採。綜上所述，上訴意旨指摘原判決違誤，求予廢棄，難認有理由，應予駁回。
六、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中華民國97年11月20日
最高行政法院第六庭
審判長法官吳明鴻
法官黃淑玲法官林茂權法官侯東昇法官黃秋鴻以上正本證明與原本無異中華民國97年11月20日
書記官王福瀛