裁判字號：最高行政法院99年裁字第1659號裁定
裁判日期：民國99年07月29日
裁判案由：區域計畫法
最高行政法院裁定
99年度裁字第1659號上訴人甲○○
送達代收人乙○○○區○○○路○號14樓訴訟代理人 李育任 律師被上訴人臺南縣政府代表人丙○○上列當事人間區域計畫法事件，上訴人對於中華民國97年10月31日高雄高等行政法院97年度訴字第294號判決，提起上訴，本院裁定如下：
主文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理由
一、按對於高等行政法院判決之上訴，非以其違背法令為理由，不得為之，行政訴訟法第242條定有明文。依同法第243條第1項規定，判決不適用法規或適用不當者，為違背法令；而判決有同條第2項所列各款情形之一者，為當然違背法令。是當事人對於高等行政法院判決上訴，如依行政訴訟法第243條第1項規定，以高等行政法院判決有不適用法規或適用不當為理由時，其上訴狀或理由書應有具體之指摘，並揭示該法規之條項或其內容；若係成文法以外之法則，應揭示該法則之旨趣；倘為司法院解釋或本院之判例，則應揭示該判解之字號或其內容。如以行政訴訟法第243條第2項所列各款情形為理由時，其上訴狀或理由書，應揭示合於該條項各款之事實。上訴狀或理由書如未依此項方法表明，或其所表明者與上開法條規定不合時，即難認為已對高等行政法院判決之違背法令有具體之指摘，其上訴自難認為合法。
二、本件上訴人所有坐落臺南縣○○鄉○○段802-14、802-18地號等2筆特定農業區養殖用地土地（下稱系爭土地），上訴人於民國92年6月28日向被上訴人提出改良土地申請，經被上訴人92年7月8日府農務字第107084號函通知上訴人，補附取得土方許可文件及回填土壤質地資料後，再檢附相關文件憑辦，惟上訴人未再送件。其後經被上訴人於95年9月6日至現場勘查時，查獲上開土地未經許可擅自填置土石方，違反區域計畫法第15條第1項非都市土地使用管制規定，被上訴人以95年10月25日府地價字第0950228584號函請上訴人於文到1個月內恢復原狀，否則續依區域計畫法第21條及第22條規定辦理。上訴人不服，循序提起行政救濟，經內政部96年4月10日臺內訴字第0960005380號訴願決定駁回，復經高雄高等行政法院96年度訴字456號裁定駁回在案。嗣後臺南縣官田鄉公所以96年6月7日所民字第0960005208號函檢送非都市土地違規使用案件處理查報表，向被上訴人查報系爭土地仍部分填土未恢復原狀。被上訴人據以認定上訴人未經申請許可於系爭土地擅自填置土石，違反區域計畫法第15條第1項非都市土地使用管制規定，依同法第21條規定，以96年6月20日府地用字第0960123207號函檢附同文號處分書裁處上訴人新臺幣（下同）6萬元罰鍰，並應立即停止一切非法開發、使用行為及於繳款書送達之次日起30日內恢復原狀作為養殖用地之容許使用項目使用。上訴人不服，提起訴願，經遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟，亦經原審駁回。
三、上訴人提起上訴，主張略以：行政院農委會（下稱農委會）96年12月27日農企字第第0960171393號函之法律見解前後矛盾，農委會依其職權，應就回填土壤質地等級，依照各種農業使用需要加以規範適合農作使用之質地等級，至於回填土方來源是否屬於營建餘土，則應適用營建剩餘土石方流向管制法令之規範範圍，並非適用區域計畫法。原判決未予指摘，且引為判決基礎，實已將土石方流向管制與土地使用管制法令混為一談，又對土地改良（方法行為）、土地使用（結果行為）有所誤解。又農委會97年3月11日農企字第0970010646號函釋意旨有利於上訴人，惟原判決未採亦未說明不採之理由，有判決不備理由之違法。按平均地權施行細則第11條之修正理由，其目的為擴張改良土地之適用範圍，土地稅法第6條、第31條、平均地權條例第36條之土地改良申請程序規定，並非用以限制人民對土地使用、改良之自由。本件係基於養殖用地容許使用項目包括農作使用、畜牧設施、農舍等項目，且為免申請許可之使用項目之前提，且上訴人回填整地後仍繼續做農作使用等基礎事實下，應將前後兩行為視為一個整體行為來判斷其違法性，不得割裂判斷。原判決僅憑土地租賃契約書、土地使用同意書所載及上訴人主觀上是否明知或有過失，即臆測回填之土方來源應屬營建餘土，自屬判決不備理由之違法。按相關土地租賃契約書、土地使用同意書，僅能證明訴外人韓商韓重企業股份有限公司臺北分公司（下稱韓重臺北分公司）有使用土地之事實而已，而韓重臺北分公司施作高速鐵路興建之地點為被上訴人所轄區域，該工程中所產生之營建剩餘土方，亦由被上訴人管理土石方流向管制文件，自應由被上訴人舉證證明土方來源係屬營建餘土，原判決未依職權調查，判決違背法令。況就本件同一當事人、同一事實曾經原審法院以92年度訴字第1157號判決撤銷行政處分，惟時隔2年，在該判決基礎之事實未變更之情形下，被上訴人再次做成系爭原處分，僅所憑之法源依據不同，上訴人就此亦於原審主張，惟原判決僅謂與判決結果無涉而未於理由說明，為判決不備理由之違法等語。經核，原判決業已就特定農業區養殖用地容許使用項目包括農作使用、畜牧設施、農舍等項目，屬一般農業使用範疇，係免經申請許可使用範圍，然養殖用地仍不容許作為填置土石方、工程廢棄土石方之使用，而上訴人確自90年2月24日起至92年2月23日將系爭土地出租予韓重臺北分公司填置臺灣高鐵營建工程及相關工程土石方屬實，與非都市土地使用管制規則第6條附表一「各種使用地容許使用項目及許可使用細目表」規定不符，其違章事實已明。內政部92年6月24日內受中辦地字第092008344號函見解之適用則係以在不違反土地使用管制規則下而言，而本件系爭土地係回填屬營建賸餘土石方，尚非作農作使用之土地改良行為，自與上開函文說明之情形不同，無可引為有利上訴人之證據等情，敘述甚詳。本件上訴人對於高等行政法院判決上訴，雖以該判決違背法令為由，惟核其上訴理由，係就原審取捨證據、認定事實之職權行使，指摘其為不當，並就原審已論斷者，泛言未論斷，或就原審所為論斷，泛言其論斷矛盾，而非具體表明合於不適用法規、適用法規不當、或行政訴訟法第243條第2項所列各款之情形，難認對該判決之如何違背法令已有具體之指摘。依首開規定及說明，應認其上訴為不合法。至上訴人稱本件曾經原審92年度訴字第1157號判決撤銷原處分及訴願決定，被上訴人不應再為處分，惟查原審該判決係以上訴人違反水利法事件，該處分未於處分書內指明上訴人違反水利法之具體理由及何法條，未盡處分理由說明之義務，而予撤銷。從而並未就該違反行為為實體認定，自無判決既判力效力及於本件上訴人違反區域計畫法之可言。再農委會97年3月11日農企字第0970010646號函乃係說明：土石回填施作是否符合農業生產之合理需求及最終使用目的確供農業使用等方面綜合研判，確有違非都市土地使用管制及都市計畫農業區或保護區所禁止之行為者，自應依區域計畫法或都市計畫法規定處理。而系爭土地雖曾編定為農牧用地，惟已更正為養殖用地，若欲改作農作使用，可自行推平魚塭堤逕為農作使用，惟若涉及回填土石，則其回填物應為土壤，不得為砂、石、磚、瓦、混凝土塊、營建剩餘土石方或其他有害物質等，方能符合農地改良需有利農作使用之原則。從而該函釋核與本件認定並無相違，即便原判決未適用該函釋意旨，核與本件判決結果無涉。再原判決已依證據及民事判決所認而認定上訴人係於90年2月24日至92年2月23日將系爭土地出租予韓重臺北分公司填置臺灣高鐵營建工程及其相關工程土方(見該判決五、(二))，惟卻於該判決五、(三)處復稱本件上訴人係於96年間未經准予在系爭土地填置土石方之事實業臻明確，則該判決此處記載顯為誤載，附此敘明。
四、據上論結，本件上訴為不合法。依行政訴訟法第249條第1項前段、第104條、民事訴訟法第95條、第78條，裁定如主文。
中華民國99年7月29日
最高行政法院第二庭
審判長法官鍾耀光
法官鄭忠仁法官陳鴻斌法官黃淑玲法官鄭小康以上正本證明與原本無異中華民國99年7月29日
書記官黃淑櫻