最高行政法院91年度判字第137號判決

裁判字號：最高行政法院91年判字第137號判決

裁判日期：民國91年01月24日

裁判案由：請求照價收買承佃耕地

最高行政法院判決九十一年度判字第一三七號
原告乙○○訴訟代理人甲○○被告高雄縣政府代表人 楊秋興 右當事人間因請求照價收買承佃耕地事件，原告不服內政部中華民國八十九年四月十日台八十九內訴字第八八○八五八○號再訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左：
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實緣原告於民國八十八年五月二十日依行為時（下同）土地法第三十三條（業經總統以八十九年一月二十六日華總一義字第八九○○○一七四三○號令刪除），向被告申請代為照價收買渠其承租王 陳畏 所有系爭坐落高雄縣○○鎮○○○段八六二等地號土地，被告以八十八年六月十六日八八府地權字第一○九八七六號函復原告略以：「．．．依行政院八十四年九月四日台八十四內字第三二三三一號函同意內政部八十四年八月八日台（八四）內地字第八四八七六八二號函規定，目前尚難執行。」，否准其申請。原告不服，循序提起訴願、再訴願，遞遭決定駁回，遂提起行政訴訟。茲摘敍兩造訴辯意旨於次：
原告起訴意旨略謂：一、原告承佃耕作之系爭土地繼續耕作滿八年以上，且土地所有權人為不在地主及非自耕農，依土地法第三十三條之規定，原告合於申請被告代為照公告地價收買之法定要件，有關代為照價收買之程序、地價標準、交付土地等之規定，前經行政院於四十七年十一月四日台內地字第一九三一七號令五十年七月六日台內第四一○六號令可資參照，再訴願駁回之理由以上開規定必須以法律定之，顯然已違背行政院令，視行政院如同虛設，已逾越行政裁量權。二、查耕者有其田條例第十條、第十二條規定，地主保留地之出賣，得由地主自由決定，並非強制規定。而依土地法第三十三條規定，承佃耕作之土地所有權人為不在地主，或非自耕農而無老弱孤寡殘廢或教育慈善公益團體藉土地維持生活之情事者，如承佃人繼續耕作滿八年以上，得請求該管縣市政府代為照價收買。二者法律依據及收（購）買承佃土地要件均有不同，此有法務部八十三年一月二十八日法八十三律字第二○一七號函可參照。內政部八十四年七月十四日就有關土地法第三十三條研商之結論，援引耕者有其田條例第十條、第十二條與土地法第三十三條不同法律要件之條文，顯牴觸憲法第一百四十三條及土地法第三十三條，內政部再訴願決定援用牴觸憲法及法律之結論，作為原告敗訴之理由，適用法規顯有錯誤。三、再查內政部及臺灣省政府十餘年來均參照最高法院四十五年台上字第一一三號判例，作為全國佃農否准之理由，此有臺灣省政府地政處八十二年十一月二十九日八二地三字第六二二五三號函，說明第四項可稽。依法務部八十三年一月二十八日八十三律字第二○一七號函之參照，最高法院上開判例係針對廢止前之耕者有其田條例第三十條之規定而言，尚與土地法第三十三條無涉。顯見鈞院前對承佃人請求代為照價收買承佃耕地案，維持援用最高法院之判例，作為全國佃農敗訴之理由，鈞院及內政部及臺灣省政府援用判例錯誤，均有具體之事實。四、耕者有其田條例尚未廢止前，臺灣省政府地政處、內政部及鈞院維持援用最高法院四十五年台上字第一一三號判例，適用法規錯誤。依臺灣省政府地政處函說明（四）耕者有其田條例已廢止則土地法第三十三條允有適用之餘地，承佃人另依法申請合於代為照價收買之法定要件。五、行政院又於八十三年七月九日台八十三內字第二六四九七號函釋，必須耕者有其田條例廢止前申請才有其適用。究竟必須耕者有其田條例廢止前或後才有其適用，臺灣省政府及其所屬地政處說詞前後矛盾。退萬言之，倘若須實施耕者有其田條例廢止前才有其適用，則內政部必須依國家賠償法第二條，賠我全國佃農之損害。六、土地法第三十三條係現行有效法律，承佃人如符合法定要件者，自得請求該管縣市政府代為照價收買，法務部函釋在案可稽。內政部知悉十餘年來之錯誤，為尋下台階，故此研商牴觸憲法、土地法及與土地法無涉之法律亦即廢止耕者有其田條例第十、十二條，作為結論，實非法所許。雖行政院於八十四年九月四日台內三二三三一號函核覆，同意研商結論，並請儘速辦理。但至今已五年內政部儘速辦理得如何？內政部應負完全之責任。內政部已違反行政院六十二年一月三日（）研展字第○○一號令，其處理期限，不准拖延積壓，如因案情特殊複雜，亦不得逾越行政院所定一個月之處理期限。內政部已違反上開行政院六十二年元月三日（）研展字第○○一號令。七、查土地法第三十三條立法院關於承租人請求代為照價收買之規定已刪除，總統於八十九年一月二十六日公布施行，但不影響原告之權益，按法令不溯既往之原則，原告於土地法第三十三條尚未刪除前即已提出申請，依中央法規標準法第十八條規定：人民聲請許可案件適用法規時，除依其性質應適用行為時之法規外．．．。但舊法規有利於當事人．．．適用舊法規。綜上所陳土地法第三十三條之適用，承佃人合於法定要件者自得申請，本案原處分、訴願、再訴願決定，維持援用內政部牴觸憲法、土地法之研商結論，作為原告敗訴之理由，認事用法均有違誤。內政部已違反行政院六十二年一月三日（）研展字第○○一號令，依法務部八十三年一月二十八日法八十三律字第二○一七號函參照，原處分、訴願、再訴願決定應予撤銷等語。
被告答辯意旨略謂：查按行政院八十四年九月四日台八十四內三二三三一號函同意內政部八十四年八月八日台八四內地字第八四八七六八二號函規定意旨，關於土地法第三十三條執行疑義，基於法律適用及政策考量等理由，目前尚難執行。被告依上開規定函復當事人並無違法或不當。又前開土地法第三十三條業經總統以八十九年一月二十六日華總一義字第八九○○○一七四三○號令予以刪除，原告之請求依法無據。基上論結，本案訴訟為無理由，請駁回其訴訟等語。
理由按「承佃耕作之土地，合於左列情形之一時，如承佃人繼續耕作滿八年以上，得請求該管縣市政府代為照價收買之：一、土地所有權人為不在地主。．．．」固為行為時土地法第三十三條所規定。本件原告於八十八年五月二十日向被告申請代為照價收買渠其承租王陳畏所有坐落高雄縣○○鎮○○○段八六二等地號土地，惟查內政部已就該規定之執行等疑義於八十四年七月邀集法務部、財政部、經濟部等有關機關研商獲致結論：土地法第三十三條耕地承佃人得請求縣市政府代為照價收買之規定，基於下列理由目前尚難執行，並由內政部研修土地法以杜爭議：（一）就法律適用而言：土地法第三十三條耕地承佃人得請求縣市政府代為照價收買之規定，雖係現行有效之法律，惟代為照價收買之程序、地價標準、交付土地等，同法及其施行法均未規定，依中央法規標準法第五條第二款規定，關於人民之權利義務以法律定之，故土地法第三十三條代為照價收買之相關執行要件，在該法未明定前，為顧及雙方當事人權益，除請求代為照價收買之地價達成協議外，土地法第三十三條尚難執行。（二）就政策考量而言：１、目前地主出租土地，大部分為實施耕者其田條例第十條規定合法保留之出租耕地，同條例第十二條規定，地主保留耕地出賣時，現耕農民有優先購買權，購買地價由雙方協議，亦即地主保留出租耕地之出賣與否？係由地主自由決定，非強制規定。．．．３、耕地租賃為促進耕地利用與流通之方式之一，與現階段農業政策並不違背，現階段以促進耕地租賃全法化為政策目標，自不必以代為照價收買強制取消土地租賃。．．．」並經該部以八十四年八月八日台內地字第八四八七六八二號函陳報行政院以八十四年九月四日台八十四內三二三三一號函核復：「同意研商結論，並請儘速辦理。」及八十五年七月一日台八十五內二一六七八號函核復依上述意旨辦理。因之，耕地承佃人依土地法第三十三條規定，請求縣市政府代為照價收買，主管之縣市政府基於法令適用與政策考量，尚難准許承佃人之請求，並無不合。本案原告於八十八年五月間向被告申請依行為時土地法第三十三條規定代為照價收買上開其承佃土地，據被告函復略以：「．．．依行政院八十四年九月四日台八十四內字第三二三三一號函同意內政部八十四年八月八日台（八四）內地字第八四八七六八二號函規定，目前尚難執行。」，而否准其申請。揆諸首揭函釋意旨，尚無不合。雖原告不服，起訴為前開主張，惟查：行為時土地法第三十三條規定土地所有權人為不在地主或非自耕農，承佃人繼續耕作滿八年以上，得請求該管縣市政府代為照價收買之，係規定承佃人得請求該管縣市政府代為照價收買之要件，尚非規定農地承佃人繼續耕作滿八年以上，主張承佃耕作之土地有合於行為時土地法第三十三條所列情形之一，請求該管縣市政府代為照價收買時，該管縣市政府即有應代為照價收買之義務，自難謂該管縣市政府就是否有代為照價收買之必要，毫無審酌裁量之權。另行為時土地法第三十三條規定之代為照價收買，涉及承佃人與土地所有權人雙方權益，該法條相關執行要件，如代為照價收買之程序、地價標準、交付土地等，同法及其施行法均未規定。依中央法規標準法第五條第二款規定，關於人民之權利義務以法律定之，故行為時土地法第三十三條代為照價收買之相關執行要件，在該法未明定前，為兼顧雙方當事人權益，除請求代為照價收買之地價達成協議外，行為時土地法第三十三條尚難執行。該管縣市政府審酌上情，否准耕地承佃人代為照價收買耕地之請求，並未逾越行政裁量權。從而，被告以行為時土地法第三十三條相關執行要件，如代為照價收買之程序、地價標準、交付土地等，同法及其施行法均未明定前，為兼顧雙方當事人權益，除請求代為照價收買之地價達成協議外，行為時土地法第三十三條尚難執行等語，否准原告之請求，核無違誤；況土地法第三十三條之規定，業於八十九年一月二十六日刪除，益見被告之裁量，並無不合；一再訴願決定遞予維持，亦無違誤，原告起訴意旨，求予撤銷，為無理由，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法施行法第二條、行政訴訟法第九十八條第三項前段，判決如主文。
中華民國九十一年一月二十四日
最高行政法院第四庭
審判長法官葉振權
法官廖宏明法官吳錦龍法官劉鑫楨法官吳明鴻右正本證明與原本無異
法院書記官莊俊亨中華民國九十一年一月二十四日