臺北高等行政法院104年度訴字第1491號判決

裁判字號：臺北高等行政法院104年訴字第1491號判決

裁判日期：民國106年08月31日

裁判案由：有關土地事務

臺北高等行政法院判決
104年度訴字第1491號106年8月17日辯論終結原告 林國偉 （即如附表所示林國偉等之選定當事人）
楊貴生 （即如附表所示林國偉等之選定當事人） 陳心鼎 （即如附表所示林國偉等之選定當事人） 梁靜儂 （即如附表所示林國偉等之選定當事人） 賀啟民 （即如附表所示林國偉等之選定當事人）被告經濟部代表人 李世光 訴訟代理人 林伯相 被告台灣電力股份有限公司代表人 朱文成 訴訟代理人 羅瑞洋 律師被告行政院農業委員會代表人 林聰賢 訴訟代理人 黃武強
周玉奇 被告臺北市政府財政局代表人 陳志銘 訴訟代理人 石皓文 被告新北市政府代表人 朱立倫 訴訟代理人 周志鴻 被告新北市政府農業局代表人 李玟 訴訟代理人 陳宥庄 上列當事人間有關土地事務事件，原告不服臺北市政府中華民國104年8月5日府訴一字第10409104900號訴願決定、新北市政府104年8月7日案號：0000000000號訴願決定、行政院農業委員會104年10月13日農訴字第1040719115號訴願決定、經濟部104年9月24日經訴字第10406314720號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：
１、本件原告起訴後，被告經濟部代表人由 鄧振中 變更為李世光；被告台灣電力股份有限公司（下稱台電公司）代表人由黃重球變更為朱文成；被告行政院農業委員會（下稱農委會）代表人由 陳保基 依序變更為 陳志清 、 曹啟鴻 、林聰賢；被告臺北市政府財政局代表人由 蘇建榮 變更為陳志銘，茲據其等先後聲明承受訴訟，均核無不合，均應予准許。
２、原告即被選定人賀啟民經合法通知，未於言詞辯論期日到場，核無行政訴訟法第218條準用民事訴訟法第386條所列各款情形，爰依被告聲請，由其一造辯論而為判決。
二、事實概要：
１、原告認為：⑴被告台電公司在新北市○○區○○段1271、14
54、0000000000000000000000000000000號土地，新設161KV深美～台北～南港～義捷#9高壓電塔（下稱系爭電塔），未事先召開公聽會、協調會，也未進行環境影響評估，違反被告台電公司電塔地下化政策，未遵守立法院民國100年5月12日電磁波防治公聽會關於設置前應有公民參與機制的決議（下稱100年5月12日決議）、行政院環境保護署（下稱環保署）101年11月30日訂定之限制時變電場、磁場及電磁場曝露指引（下稱電磁場曝露指引），違反誠信原則，破壞附近居民生活環境，影響健康，而上開土地緊臨大坑溪河道邊，緊臨水防區，有安全疑慮。被告經濟部有失主管機關督導之責，被告新北市政府農業局又以101年6月4日北農牧字第1011867729號函（下稱101年6月4日函）核准上開土地變更作非農業使用，被告新北市政府以101年10月2日北府農山字第1012616153號函（下稱101年10月2日函）核備完成水土保持等相關程序，有怠忽職守、圖利被告台電公司之嫌。⑵上開土地屬山坡保育區農牧用地，依非都市土地使用管制規則，點狀使用面積不得超過660平方公尺，然而臺北市政府出租上開土地予被告台電公司設置系爭電塔，出租面積計755平方公尺，已違反非都市土地使用管制規則第6條第3項附表一之規定，且租金過低。
２、嗣原告先後向臺北市政府陳情，不服⒈被告臺北市政府財政局與被告台電公司所屬臺北供電區營運處簽訂之臺北市市有000000000000000市○○區○○段○○○○○號土地3平方公尺、1634地號土地4平方公尺、1713地號土地175平方公尺，使用期間自103年10月1日至106年9月30日，下稱使用契約）。⒉臺北市市有非公用土地000000000000市○○區○○段○○○○○號土地420平方公尺，使用期間自104年3月1日至107年2月28日，下稱使用契約）。⒊被告臺北市政府財政局0000000000市000000000000000號函、104年3月13日北市財管字第10430339100號函、104年4月2日北市財管字第10430416300號函（以下依序稱104年2月11日函、104年3月13日函、104年4月2日函）。於104年6月3日提起訴願，經臺北市政府104年8月5日府訴一字第10409104900號訴願決定不受理（下稱臺北市政府104年8月5日訴願決定）。
３、原告另對被告新北市政府農業局101年6月4日函、被告新北市政府101年10月2日函、被告台電公司104年1月27日電供字第1040001069號函、104年3月3日電供字第1040003726號函、104年4月9日電供字第1040005882號函、104年5月25日電供字第1040009824號函及被告台電公司臺北供電區營運處104年3月25日北供字第1042626697號函、104年4月10日北供字第1042630161號函（以下依序稱104年1月27日函、104年3月3日函、104年4月9日函、104年5月25日函、104年3月25日函、104年4月10日函）等不服，提起訴願，先後經新北市政府104年8月7日案號：0000000000號訴願決定不受理（下稱新北市政府104年8月7日訴願決定）、農委會104年10月13日農訴字第1040719115號訴願決定不受理（下稱農委會104年10月13日訴願決定）、經濟部104年9月24日經訴字第10406314720號訴願決定不受理（下稱經濟部104年9月24日訴願決定）。
４、如附表所示林國偉等35人仍不服，推由林國偉、楊貴生、陳心鼎、梁靜儂及賀啟民5人為被選定當事人，以經濟部、台電公司、農委會、臺北市政府財政局、新北市政府、新北市政府農業局及臺北市政府為被告，提起本件行政訴訟，聲明求為判決「訴願決定及原處分撤銷。台電公司應就系爭電塔，立即停工，並將已蓋好之2座基座移除。臺北市政府財政局與台電公司間，關於使用契約、使用契約均應予解除。」其中，聲明第1項關於以臺北市政府財政局、台電公司為被告，訴請撤銷臺北市政府104年8月5日訴願決定及使用契約、使用契約的部分；聲明第2項以台電公司為被告，訴請台電公司就系爭電塔停工並移除基座的部分；聲明第3項以台電公司、臺北市政府財政局、臺北市政府為被告，請求使用契約、使用契約應予解除的部分，因屬私法上爭執，另以裁定移送臺灣臺北地方法院審理。
三、原告主張略以：
１、被告台電公司在新北市○○區○○段1271、1454、1464、00000000000000000000000000號土地，新設系爭電塔，未事先召開公聽會、協調會，也未進行環境影響評估，草率提出水土保持公文，違反被告台電公司電塔地下化政策，更未遵守立法院100年5月12日決議、環保署101年11月30日訂定之電磁場曝露指引，違反誠信原則，破壞附近居民生活環境，影響健康。而上開土地緊臨大坑溪河道邊，緊臨水防區，有安全疑慮。被告經濟部有失主管機關督導之責，被告新北市政府農業局又以101年6月4日函核准上開土地變更作非農業使用，被告新北市政府以101年10月2日函核備完成水土保持等相關程序，未實質審查，有怠忽職守、圖利被告台電公司之嫌。
２、上開土地屬山坡保育區農牧用地，依非都市土地使用管制規則，點狀使用面積不得超過660平方公尺，然而臺北市政府出租上開土地予被告台電公司設置系爭電塔，出租面積計75
5平方公尺，已違反非都市土地使用管制規則第6條第3項附表一之規定，且租金過低。另系爭電塔有違所訂使用契約「不得產生污染或髒亂影響附近居民生活環境」之契約精神，應予解除，又在被告台電在未上租用土地上整地，面積超過承租部分，臺北市政府未加收租金，亦有圖利之嫌。
３、又迎旭山莊內原有#7、#8高壓電塔，設置已久，設立當時，被告台電公司表示是臨時性設施，可是歷經20多年仍屹立不搖，被告台電公司規劃地下化設施，不顧附近居民健康安危，未與當地居民溝通，未作整體規劃，不思將原有#7、#8高壓電塔儘速拆除，違反保護人民生命財產之職責。而系爭電塔設立位置，距離大坑街民宅不到50公尺，距迎旭山莊警衛崗哨90公尺，距迎旭山莊住家100公尺，距國興橋頭民宅110公尺，距中央研究院宿舍120公尺，距舊莊街1段3巷民宅135公尺，距 胡適 國小教室約150公尺，距民權街民宅150公尺，距冠德中研社區160公尺，距比佛利社區170公尺，距東苑風荷社區260公尺，距中央研究院警衛崗哨300公尺以及距新雪梨社區480公尺。當地有幼稚園、住家林立，不但嚴重影響居民生活環境，也因電磁波有污染，影響到中研里及福山 里民 健康，更是嫌惡設施，且在短距離作此設施，不符經濟效益。#6至#10等電塔為同一系列供電設施，目前電塔設施地下化已全部完工，被告台電公司只要在#6電塔設施附近土地設立銜接架空線路與地下電纜設施，即可解決問題，卻遲未對#6電塔設施附近土地進行申購，反在大坑溪邊設置系爭電塔即新#9高壓電塔，取代舊有#9電塔，不僅工程延宕，更浪費公帑，對原告歷次陳情，被告等均避重就輕。
４、被告台電公司在1713、1843、1884、1892等地號土地上闢建施工便道，面積約2102平方公尺，以此便道連○○○區○○街橋頭，未對上述便道提出水土保持計畫，已屬違法，被告農委會未依規定處分，部分更長期被當成停車場，亦未見相關單位依法處理，臺北市○○○○○道，未收取租金，亦圖利被告台電公司。另胡適國小的訴求是因為電塔設在學校裡，無法興建跑道供學童運動，要求被告台電公司移除新9號電塔，福山里居民的訴求是系爭電塔不要設立，如能將胡適國小校園內101年新建新9號電塔移至胡適國小門口對面 蔣公 銅像附近處，即可解決問題，系爭電塔也無需施作，是兩權相害取其輕之法。等#6電塔前方土地取得後，新建銜接高壓電塔，上地銜接到#6電塔，再一併移除編號#7、#8、#9、#10等相關電塔，解決所有問題。
５、被告台電公司具有行政機關之實，否則106年8月15日跳電，造成大停電，經濟部長為何要下台。又被告台電公司的預算需經經濟部編列在中央政府總預算中送立法院同意，其對預算的執行，需受審計部監督，可見被告台電公司確屬於行政機關位階。被告台電公司執意在人口密集，且位於河床防汛地點，興建55公尺約18層樓高，嚴重威脅附近居民安全的電塔，若颱風或地震時，不幸倒塌，將造成無辜生命損傷。
６、聲明求為判決：
1訴願決定及原處分撤銷。
2訴訟費用由被告負擔。
四、被告方面：
１、被告經濟部：
⑴、經濟部104年9月24日訴願決定，並未撤銷或變更被告台電公
司的函，不是適格的被告。又系爭電塔是台電公司依電業法規定，擇其無損失或損失最少處所，依電業供電線路裝置規則相關規定，綜合評估可行條件而規劃設置。
⑵、聲明求為判決：
1原告之訴駁回。
2訴訟費用由原告負擔。
２、被告台電公司：
⑴、被告台電公司是依公司法規定設立的公營事業機關．並非行
政機關，無作成行政處分權能，原告以台電公司為被告，其當事人適格有欠缺，被告台電公司104年1月27日函、104年3月3日函、104年4月9日函、104年5月25日函，及其台北供電區營運處104年3月25日函、104年4月10日函，均非行政處分。
⑵、被告台電公司設置系爭電塔之過程合法。為配合教育部辦理
「輸電線路跨經中、小學校教室或操場改善計畫」，需將161KV深美－南港－義捷高壓線路#8至#11號鐵塔之輸電線路遷移，○○○區○○○○○路改以辦理下地設置，原既設架空鐵塔不一定能直接改為連接站使用，必須於下地區間兩側各新設鐵塔連接站，且必須有適當路徑供電纜線引進，此為系爭鐵塔連接站設置之緣由。系爭架空輸電線路地下化改善區間，地下電纜長度約為1.2公里，未達環保署102年9月12日公布之開發行為應實施環境影響評估細目及範圍認定標準中，輸電線路工程161KV輸電線路架空或地下化線路舖設長度50公里以上，需經環境評估規定之標準，故不需辦理環境影響評估；且非行政院列管之重大工程，召開公聽會於法無據，立法院100年5月12日決議，目前仍屬研擬階段，未正式頒布實施，不具拘束力。況且，系爭電塔連接站，其電磁場景測量值遠低於世界衛生組織（WHO）鼓勵會員國採用暨我國環保署公告之限制時變電場、磁場及電磁場曝露指引對60赫茲833毫高斯之曝露限制，並無危害附近居民生活環境及健康。該#9號連接站使用公有地，無須另外價購其他私有地，符合電磁場曝露指引之成本效益，另周邊現無其他房舍，與對側民宅隔有大坑溪可保適當空間距離，同樣與該指引參考建議相符，該設置未違反電磁場曝露指引。
⑶、系爭電塔連接站用地屬山坡地保育區農牧用地，經新北市汐
止地政事務所實測確認實際使用面積為315.01平方公尺，未超過被告台電公司向被告臺北市政府財政局承租之420平方公尺，亦未違反非都市土地使用管制規則第6條第3項附表1所示之農牧用地內公用事業設施容許使用面積限制，不得超過660平方公尺之規定。至原告質疑施工面積過大，係施工期間器材的堆置及人員通行，並無開挖或其他違反非都市土地使用管制規則規定之行為。又系爭電塔係設置於大坑溪河道堤防外之綠地，並非設置於已公告之市管區域排水設施範圍，並無破壞堤防結構，設置安全並無疑慮，且其地面以下之基礎深達26公尺，地面以上基礎加高10公尺，耐震設計達6級，亦安全無虞。
⑷、聲明求為判決：
1原告之訴駁回。
2訴訟費用由原告負擔。
３、被告農委會：
⑴、依行政訴訟法第24條規定，以駁回訴願時之原處分機關為被
告，農委會是訴願決定機關，不是原處分機關，原告以農委會為被告，於法不合。
⑵、有關違反水土保持法違規行為之查報取締與制止，屬當地直
轄市、縣（市）政府即新北市政府權責，應由該府依個案事實認處。
⑶、聲明求為判決：
1原告之訴駁回。
2訴訟費用由原告負擔。
４、被告臺北市政府財政局：
⑴、旨揭供電設施原為跨越胡適國小及中研院等院區上空之輸
電線路，依臺北市議會93年1月8日第9屆第8次臨時大會第4次會議議決，要求台電公司供電區營運處須於2年內完成遷移跨越校園上空之輸電線路。緣此，台電公司為將線路地下化，需以連接塔將架空輸電線路導入下地並連接地下電纜，故申請使用部分市有土地，被告臺北市政府財政局依臺北市市有財產管理自治條例第65條規定，同意提供並簽訂有償使用契約，乃係基於財產管理機關所為租賃契約，性質屬私法契約，系爭電塔的設置與本件市有土地使用契約，應屬二事，且原告為契約外第三人，其提起本件行政訴訟，亦與行政訴訟法規定不合。被告臺北市政府財政局104年2月11日函、104年3月13日函、104年4月2日函等內容，係就私權關係基於私法上地位而為之意思表示或通知，非行政處分。
⑵、聲明求為判決：
1原告之訴駁回。
2訴訟費用由原告負擔。
５、被告新北市政府：
⑴、被告新北市政府101年10月2日函是回復經濟部函文，就其受
理案件核轉之技師簽證說明書圖，回復無需擬具水土保持申請書件送核，並非台電公司可否新設鐵塔之准駁，無涉該鐵塔是否可動工興建之處分，被告新北市政府並非准駁新設鐵塔之行政處分名義機關，原告提起之撤銷訴訟應予駁回。又該函相對人是經濟部，原告為附近居民，並非相對人，亦難謂其等權利或利益因之受有直接損害，自非法律上之利害關係人。被告新北市政府101年10月2日函係依專業技師之簽證說明符合農委會97年6月25日農授水保字第0971851111號解釋函，而回復經濟部無水土保持法第12條之適用，無需先擬具水土保持申請書件送核，並說明倘於施工中涉及違反解釋函所述行為外之其他開挖整地，將依水土保持法相關規定辦理，並無違誤。另新北市政府農業局先後於103年11月28日、104年2月3日、104年2月6日現場勘查，尚無開挖整地違反水土保持法之情事，原告所稱闢建施工便道，顯不足採。
⑵、聲明求為判決：
1原告之訴駁回。
2訴訟費用由原告負擔。
６、被告新北市政府農業局：
⑴、經濟部所屬台電公司為興建系爭鐵塔，需使用1713地號土地
的部分面積420平方公尺土地，依農業發展條例第10條規定，以101年4月26日經授營字第10120360170號函向被告新北市政府農業局申請用地作為非農業使用。被告新北市政府農業局農業主管機關同意農業用地變更使用審查作業要點規定，函請目的事業主管機關即經濟部、台北市七星農田水利會、新北市政府水利局及地政局提供審查意見，續依上開作審查作業要點審竣，以101年6月4日函通知同意土地變更作非農業使用。本件台電公司是為確保供電安全兼顧市容景觀改善○○○區○○路列入下地計畫，經評估需於系爭土地新建系爭鐵塔（161KV下地連絡站），俾辦理架空線路轉接地下電纜工程。被告新北市政府農業局是依上開審查作業要點審核系爭電塔的設置，是否影響農業用地之農業生產環境，因系爭鐵塔屬公用事業設施，無廢污水、廢棄物產生，不影響鄰近之農業生產環境及農業生產環境之完整性，本件尚無上開審查作業要點第5點規定之不同意變更使用事項，爰以101年6月4日函同意，而有關電塔之籌設，乃經濟部依相關規定同意許可，非由被告新北市政府農業局同意許可。又原告居住距離系爭電塔為80-475公尺，與農業生產環境之影響，無利害關係，非處分相對人，亦非利害關係人。
⑵、聲明求為判決：
1原告之訴駁回。
2訴訟費用由原告負擔。
五、本院的判斷：
１、提起撤銷訴訟，以有行政處分存在為前提。行政處分是行政機關在行政法上，為規制具體事件，以直接對外發生法律效果為目的，所為單方公權力措施。所謂規制，係以設定法律效果為目的，具有法律拘束力之意思表示，而行政機關所為表示，是否在於作成行政處分及係對何一標的作何一程度之規制，應由其內容，經由解釋探求之。行政機關所為單純事實之敘述（或通知）或理由之說明，既不因該項敘述或說明而生何法律上之效果，自非行政處分，不得對之提起行政爭訟。
⑴、臺北市政府104年8月5日訴願決定及被告臺北市政府財政局104年2月11日函、104年3月13日函、104年4月2日函：
①、原告之一林國偉於104年1月23日陳情，表示被告臺北市政府
財政局提供予被告台電公司建造電塔使用的土地面積超過660平方公尺、1713地號土地租金低於臺北市市有土地出租租金計收基準、電塔影響附近居民生活環境，應終止契約等情。經被告臺北市政府財政局以104年2月11日函表示林國偉所稱面積逾660平方公尺有誤解，並說明有關市有土地出租的租金計收基準，電塔是為配合辦理跨越胡適國小及中研院等院區上空之輸電線路地下化所設置等語。104年2月16日，林國偉再次陳情，質疑台電公司實際使用1713地號土地面積，電塔所在土地為溼軟土地，恐發生工安危機等情，被告臺北市政府財政局以104年3月13日函復表示，台電作連接電塔使用的面積僅420平方公尺，關於陳情對台電公司實際使用土地面積的疑義，將會同台電公司釐清，而使用土地之安全由台電公司負責，倘第3人遭受損害，應由該公司對該第3人負損害賠償責任，被告臺北市政府財政局亦當依契約辦理後續事宜。104年3月17日，林國偉第3次陳情質疑，被告臺北市政府財政局以104年4月2日函再度說明上情，並表示倘再以同一事由陳情，將不再函復（見臺北市政府訴願決定卷第31、22、34、24、37、26頁）。
②、查被告臺北市政府財政局104年2月11日、104年3月13日、10
4年4月2日等函，僅係針對林國偉的陳情事項，說明系爭電塔使用土地面積情形及市有土地租金的計收標準，為事實敘述及理由說明之觀念通知，非屬行政處分。原告以之為爭訟標的，訴請撤銷，即於法未合。
⑵、經濟部104年9月24日訴願決定及被告台電公司104年1月27日
函、104年3月3日函、104年4月9日函、104年5月25日函及被告台電公司臺北供電區營運處104年3月25日、104年4月10日函：
①、原告之一林國偉於104年1月，因質疑被告台電公司在1713地
號土地設置系爭電塔，是否違反土地使用分區、防洪規定，如發生工安危機、影響民生，那個單位要負責，是否有作環境影響評估，是否開過公聽會，新設系爭電塔破壞景觀，危害居民健康、浪費公帑，使用面積超過660平方公尺等問題，多次向行政院、新北市政府陳情，或經行政院函經濟部轉由被告台電公司以104年1月27日函、104年3月3日、104年4月9日函、104年5月25日函說明（見經濟部訴願決定卷第74-84頁、第95-101頁、第107-116頁）；或經新北市政府函由被告台電公司臺北供電區營運處以104年3月25日函、104年4月10日函說明（見經濟部訴願決定卷第85-94頁、第102-106頁）。
②、觀之該等函文內容，或係說明㈠因為配合教育部辦理「輸電
線路跨經中、小學校教室或操場改善計畫」及「胡適國小誠正樓重建暨活動中心新建工程」而辦理架空輸電線路下地所需鐵塔連接站，前於101年向臺北市政府財政局承租，嗣經新北市政府農業局101年6月4日函、新北市政府101年10月2日函，分別核准變更為非農業使用與完成水土保持相關程序，始動工興建，電塔基礎深26公尺，設計耐震達6級，架空導線及地下電纜之設置均符合經部頒「屋外供電線路裝置規則」，安全無虞；或係說明㈡系爭電塔設置於大坑溪河道堤防外綠地，不會妨礙水流，如發生淹水，電纜是絕緣設計，不影響供電安全，架空線路辦理下地時，既設架空鐵塔不一定能直接改為連接站使用，必須於下地區間兩側各新設鐵塔連接站，且必須有適當路徑供電纜線路引進，既設#9架空鐵塔本身無法改為連接站使用，必須新設本塔始能引進；或係說明㈢經新北市汐止地政事務所施測，確認系爭電塔使用1713地號土地面積315.01平方公尺，未逾租用之420平方公尺，亦未逾容許使用限制之660平方公尺；或係說明㈣當初規劃時考量#9連接站現址為公有地，無須另價購其他私有土地，符合成本效益，且周邊現無其他房舍，與對側民房隔有大坑溪，可保有適當距離；或係說明㈤系爭電塔連接站為第一階段下地所需設施，依電業法規劃設置於損害最少處所，未影響居民生活及健康；或係說明㈥本工程不符合環境影響評估法所定應實施環境影響評估之開發行為，故不需作環境影響評估，其他類似意見，不再贅復等語，在於說明系爭電塔的安全性、必要性、適當性及使用的土地面積等情節，並不是出於行使公權力的意思，也不是以設定法律效果為目的，均非屬行政處分，原告以之為爭訟標的，訴請撤銷，已有未合。
③、又行政訴訟法第24條規定：「經訴願程序之行政訴訟，其被
告為下列機關：駁回訴願時之原處分機關。撤銷或變更原處分時，為撤銷或變更之機關。」經濟部是訴願機關，該部104年9月24日為訴願不受理之決定，此部分原告以經濟部為被告，依前開規定，自於法不合。
２、訴願是人民受憲法保障的權利，對行政處分提起訴願，該行政處分即有可能因而被撤銷或變更，為了維持法律的安定，得提起訴願之期間，自應予限制。而由於行政處分的通知有不同方式，對利害關係人又未必為通知，因此得提起訴願之期間，應分別以觀。關於利害關係人得提起訴願的期間，訴願法第14條第1項、第2項規定：「訴願之提起，應自行政處分達到或公告期滿之次日起30日內為之。」、「利害關係人提起訴願者，前項期間自知悉時起算。但自行政處分達到或公告期滿後，已逾3年者，不得提起。」又司法院院字第1430號解釋：「原訴願人以外之利害關係人，既未受原決定送達，其提起再訴願之期間，自應由其知悉時起算。至何時知悉，應負證明之責。」可見，如何認定有利害關係之第三人知悉行政處分之存在，該第三人應負舉證責任。再者，行政法院作為國家機關，為維持其正常的機能，真正以司法裁判解決紛爭，達到保障人民自己權利或利益之救濟為目的，故行政訴訟有必要限於正當維護自己權益之人始得提起。訴願法第1條第1項規定：「人民對於中央或地方機關之行政處分，認為違法或不當，致損害其權利或利益者，得依本法提起訴願。但法律另有規定者，從其規定。」第18條規定：「自然人、法人、非法人之團體或其他受行政處分之相對人及利害關係人得提起訴願。」所稱利害關係人得提起訴願，是指行政處分對外所發生之法律效果，致第三人的權利或利益受有損害者，該第三人始得合法提起訴願；所謂利害關係人，係指違法行政處分的結果，致其權利或法律上之利益受影響者而言，若僅具經濟上、情感上或其他事實上之利害關係則不屬之。又所謂法律上利害關係之判斷，係以新保護規範理論為界定利害關係人範圍之基準，即須先認定行政處分所依據之法規範對該第三人而言係為保護規範，若法律已明文規定第三人得提起行政爭訟，固無疑義；如法律雖係為公共利益或一般國民福祉而設之規定，但就法律之整體結構、適用對象、所欲產生之規範效果及社會發展因素等綜合判斷，可得知亦有保障特定人之意旨時，該非處分相對人亦得提起行政訴訟。是以，非處分相對人起訴主張其所受侵害者，若可藉由新保護規範理論判斷為其法律上利益受損害，固可認為具有訴訟權能，而得透過行政訴訟請求救濟；但若非法律上利益，而僅係單純政治、經濟、感情上等事實上利益或反射利益受損害，則非為法律所保護之對象，不在上開所稱利害關係人之範圍內，該第三人執此起訴，即難謂有訴訟權能。
⑴、新北市政府104年8月7日訴願決定及被告新北市政府農業局
101年6月4日函；農委會104年10月13日訴願決定及被告新北市政府101年10月2日函：
①、農委會是訴願機關，該會104年10月13日為訴願不受理之決
定，並未撤銷或變更被告新北市政府101年10月2日函之決定，此部分原告以農委會為被告，依前開規定，於法不合。
②、查原告104年1月間多方陳情時，被告台電公司已以104年1月
27日函，告知設置系爭電塔之土地，經被告新北市政府農業局101年6月4日函及被告新北市政府101年10月2日函，分別核准變更為非農業使用與完成水土保持相關程序。嗣原告104年2月6日回覆被告台電公司104年1月27日函，表示系爭電塔未遵守立法院100年5月12日決議．未於101年承租土地前，召開說明會向居民說明，等104年電塔基座完工後，才在里民要求下，於104年1月20日召開說明會等語（見經濟部訴願決定卷第74、83頁），佐以原告於本院106年5月23日行準備程序時，表示其等係104年3月台電公司召開系爭電塔施工說明會時，知悉被告新北市政府農業局101年6月4日函及被告新北市政府101年10月2日函（見本院卷二第143頁）。是以，針對被告新北市政府101年10月2日函、被告新北市政府農業局101年6月4日函，原告遲至104年6月3日提起訴願（見農委會訴願決定卷及新北市政府訴願決定卷所附訴願書），依前開規定及說明，已逾法定得提起訴願之30日不變期間，為法所不許。
⑵、況且，被告新北市政府農業局101年6月4日函係針對台電公
司為設置系爭電塔，需使用新北市○○區○○段○○○○○號（重測前地號為新北市○○區○○段○○○段000○0○號）內，面積420平方公尺之土地，依農業發展條例第10條規定，申請變更作為非農業使用，所為原則同意之決定（見被告新北市政府農業局檢送之原處分卷第3項台電公司101年4月25日電供字第10104008471號函、第1頁經濟部101年4月26日經授營字第10120360170號函、第20頁被告新北市政府農業局101年6月4日函）。按農業發展條例制定目的在於確保農業永續發展，因應農業國際化及自由化，促進農地合理利用，調整農業產業結構，穩定農業產銷，增進農民所得及福利，提高農民生活水準，所稱農業使用，依該條例第3條第12款規定：「本條例用辭定義如下：……農業使用：指農業用地依法實際供農作、森林、養殖、畜牧、保育及設置相關之農業設施或農舍等使用者。但依規定辦理休耕、休養、停養或有不可抗力等事由，而未實際供農作、森林、養殖、畜牧等使用者，視為作農業使用。……」而農業用地可否劃定或變更為非農業使用，同條例第10條第1項規定：「農業用地於劃定或變更為非農業使用時，應以不影響農業生產環境之完整，並先徵得主管機關之同意；其變更之條件、程序，另以法律定之。」查原告並非被告新北市政府農業局101年6月4日函之處分相對人，其等以住所與系爭電塔間有80公尺至475公尺不等之距離（見原告提出附於本院卷二第96-97頁之距離表、第98頁之國土測繪圖資上的相對位置），尚難認係農業生產環境完整性之所欲保護規範對象，是縱原告主觀上認為受有影響，也只是事實上利益，並不是法律上權益受有影響，自非屬法律上之利害關係人，其以被告新北市政府農業局101年6月4日函違法為由，訴請撤銷，乃欠缺訴訟權能，應予駁回。
六、綜上，被告臺北市政府財政局104年2月11日函、104年3月13日函、104年4月2日函，被告台電公司104年1月27日函、104年3月3日函、104年4月9日函、104年5月25日函及被告台電公司所屬臺北供電區營運處104年3月25日、104年4月10日函，均非行政處分，訴願決定為不受理，並無不合；原告不服被告新北市政府農業局101年6月4日函及被告新北市政府101年10月2日函，所提起之訴願，已然逾期；且其就被告新北市政府農業局101年6月4日函之處分，既非處分相對人，亦非利害關係人，訴願決定為不受理，或部分理由有出入，惟結論則無二致。從而，原告訴請判決如聲明所示，為無理由，應予駁回。
七、本案事證已明確，兩造其餘攻擊及防禦方法，均與本件判決結果不生影響，爰不一一論駁，併予敘明。
八、結論，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段、第104條，民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。
中華民國106年8月31日
臺北高等行政法院第七庭
審判長法官陳秀媖
法官鍾啟煌法官蘇嫊娟
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│所需要件││代理人之情形││├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││者，得不委任律師│格或為教育部審定合格之大學或獨││為訴訟代理人│立學院公法學教授、副教授者。│││2.稅務行政事件，上訴人或其法定代│││理人具備會計師資格者。│││3.專利行政事件，上訴人或其法定代│││理人具備專利師資格或依法得為專│││利代理人者。│├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││形之一，經最高行│二親等內之姻親具備律師資格者。││政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││，亦得為上訴審訴│。││訟代理人│3.專利行政事件，具備專利師資格或│││依法得為專利代理人者。│││4.上訴人為公法人、中央或地方機關│││、公法上之非法人團體時，其所屬│││專任人員辦理法制、法務、訴願業│││務或與訴訟事件相關業務者。│├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。│└──────────────────────────┘中華民國106年08月31日
書記官李淑貞