裁判字號：最高行政法院99年判字第159號判決
裁判日期：民國99年02月11日
裁判案由：建築法
最高行政法院判決
99年度判字第159號上訴人甲○○被上訴人臺北市政府都市發展局代表人乙○○上列當事人間建築法事件，上訴人不服中華民國97年3月6日臺北高等行政法院96年度訴更一字第123號判決，提起上訴。本院判決如下：
主文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理由
一、訴外人宏普建設股份有限公司（下稱宏普公司）就其所有坐落臺北市○○區○○段3小段162、168、179、179之2地號共4筆土地（下稱申請合併使用土地），於民國（下同）93年1月9日，向原處分機關臺北市政府工務局（下稱工務局，自95年8月1日起，移撥於臺北市政府都市發展局即被上訴人辦理）申請與上訴人所有坐落同地段165、167地號土地及訴外人長伸建設股份有限公司（下稱長伸公司）所有坐落同地段180之2、180之3地號土地共計4筆土地合併使用。嗣工務局將訴外人 劉明光 所有坐落同地段164地號土地（其上已有核發建造執照之建築物）參加上開調處程序，經工務局依臺北市畸零地使用規則第8條、第9條、第11條規定召開2次調處會議，通知前述土地所有權人調處不成立，乃提交臺北市畸零地調處委員會以第9301（217）次全體委員會決議「同意申請地162、168、179、179之2等4筆土地配合鄰地分割保留部分土地（如原判決附圖所示）後單獨建築」。工務局乃於93年5月13日以北市工建字第09352352100號函通知宏普公司依上開決議辦理，並記載上開決議自發文日起8個月內，依建築法規定掛件申請建築執照為有效等語（下稱原處分），並副知上訴人、長伸公司及劉明光。上訴人不服，提起訴願，遭決定駁回，提起行政訴訟，經原審法院以93年度訴字第4112號判決被上訴人敗訴，被上訴人不服，提起上訴，經本院以96年度判字第1296號判決廢棄發回原審法院更為審理。
嗣經原審法院以96年度訴更一字第123號判決（下稱原判決）駁回上訴人之訴，上訴人不服，乃提起本件上訴。
二、上訴人於原審起訴主張：上訴人所有坐落天母段3小段165地號土地並未與同地段168地號土地鄰接，依據臺北市畸零地使用規則第6、7條規定，均不應依調處委員 吳敏生 於00年0月00日調處會議上之建議，調處範圍應包括164地號（部分）土地，然後一併納入165地號土地合併規劃。而宏普公司規劃並經調處決議通過之保留地A係以道路寬度8公尺為前面基地線，不符臺北市畸零地使用規則第5條第2項及臺北市土地使用分區管制規則第2條之11之規定。如果被上訴人認為坐落同地段164地號土地保留部分與168地號鄰接部分，亦應與其合併，則亦僅限於164地號保留部分與168地號直接鄰接部分面積，而臺北市畸零地調處委員會竟然將此部分土地置之不與168地號合併，留待將來與165地號合併使用，則將形成一小部分三角形建地，非但不合法，且對於上訴人與劉明光均屬不利且不合理，焉能謂之合理而已兼顧雙方權益。是原處分顯有違法等語，爰求為判決撤銷訴願決定、原處分關於上訴人所有坐落臺北市○○區○○段3小段165、167地號部分。
三、被上訴人則以：本件宏普公司就其所有申請合併使用土地，向被上訴人申請與同地段165、167、180之2、180之3、164（部分）地號等5筆土地合併使用，係基於土地有效利用及保障上訴人等3人土地使用之權益，且臺北市畸零地調處委員會同意該公司保留168地號（部分）土地，面8公尺計畫道路，就本件現況未建築使用土地地形考量較為合理。況上訴人之165、167地號土地將來與164（部分）、168（部分）地號土地合併後仍符合土地使用分區管制規則之規定，無礙其建築使用，本件臺北市畸零地調處委員會之決議已兼顧上訴人之權益，是原處分並無違誤等語，資為抗辯，爰求為判決駁回上訴人在原審之訴。
四、原審審酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：㈠經查，宏普公司所有坐落臺北市○○區○○段3小段162、168、179、179之2地號等4筆土地，位於都市計畫土地使用分區之第三種住宅區，法定平均寬、深度為8公尺及16公尺，上開4筆申請地東側臨未建築完成小塊基地及擬合併地之180之2地號（面積36平方公尺）、180之3地號（面積50平方公尺）等土地，南側臨8公尺計畫道路（即天玉街26巷），西側臨擬合併地之164地號部分未分割土地（44.3平方公尺，上開土地總面積為353平方公尺）、165及167地號等土地，北側臨已建築完成之2層建築物（領有62工營字第734號建造執照）、161及163地號之未建築完成建地等情，有建築物套繪圖在卷可按（見原審更一審卷第51頁）。再查，上訴人所有坐落同地段165、167地號土地，訴外人長伸公司所有坐落同地段180之2、180之3地號土地及訴外人劉明光所有坐落同地段164地號部分土地，皆為地界曲折、面積狹小無法單獨建築之畸零地，依規定應與申請地合併建築使用。申請地所有權人宏普公司於93年1月9日乃依臺北市畸零地使用規則第8條規定，檢具有關資料就系爭坐落臺北市○○區○○段3小段162、16
8、179、179之2地號等4筆土地向被上訴人申請調處，並經被上訴人分別於93年2月18日召開調處會議，調處委員並建議應納入同地段164地號部分土地，嗣經被上訴人請該地號土地所有權人劉明光參加調處，並於同年3月23日召開第2次調處會議，前揭2次協調合併使用均不成立，被上訴人遂將本案提臺北市畸零地調處委員會第9301（217）次全體委員會議公決，並以93年5月13日北市工建字第09352352100號函通知申請地所有權人宏普公司，並副知擬合併地所有權人（見原處分卷第34-37頁）。則本案被上訴人業已依臺北市畸零地使用規則踐行調處程序，且經臺北市畸零地調處委員會第9301（217）次全體委員會議作成決議，被上訴人自應依上開決議內容辦理。又原處分係依臺北市畸零地使用規則第8條、第9條第1項規定調處，並經2次協調不成立，乃依臺北市畸零地使用規則第11條規定，提請臺北市畸零地調處委員會決議，同意申請地配合鄰地分割保留部分土地後單獨建築，於法尚無不合。㈡至上訴人主張宏普公司所有坐落臺北市○○區○○段○○段○○○○號土地，並未鄰接上訴人所有坐落同地段165地號土地，宏普公司不得依臺北市畸零地使用規則第6、7條規定，申請與164地號部分土地及165地號土地合併使用乙節。查依地籍套繪圖等資料（見原審更一審卷第29、50頁）所示，系爭165地號土地與申請地之168地號土地及系爭164地號土地，為鄰近連接，且系爭164地號部分土地及165地號等土地，皆為地界曲折、面積狹小而無法單獨建築，宏普公司自得依臺北市畸零地使用規則第7條規定申請調處，是上訴人此部分主張，尚非可採。㈢上訴人另主張臺北市畸零地調處委員會決議通過之自願保留地Ａ係以道路寬度8公尺為前面基地線，而非以較寬之12公尺道路（即天玉街）計算寬度，並不合法乙節。惟按臺北市畸零地使用規則規定之調處機制，係就畸零地合併使用之私權爭議，經由臺北市畸零地調處委員會調停排解，冀申請地所有權人與鄰地所有權人能達成協議，而以和諧之方式解決紛爭之機制，為顧及此等調處不宜延宕久懸，而有調處2次不成立，應提請臺北市畸零地調處委員會公決之設，此觀臺北市畸零地使用規則第11條第2項規定自明。另依上訴人93年4月13日之「畸零地調處案陳明意見書」所載（見訴願卷第33-34頁），上訴人既自承因塞車遲到及私人事故而未能參與調處會議，依臺北市畸零地使用規則第9條第3項規定，即應視為調處不成立，應提請臺北市畸零地調處委員會公決。又本案畸零地調處會同意宏普公司保留168地號（部分）土地，面（臨）8公尺計畫道路即天玉街26巷面寬達8公尺，就本案現況未建築使用土地地形考量較為合理，如依上訴人所陳以較寬道路（天玉街）保留深度達16公尺之土地（見本院更一審卷第35頁），則造成雙方土地更為畸形，且上訴人之土地165、167地號將來與164（部分）、168（部分）地號土地合併後仍符合臺北市土地使用分區管制規則之規定，無礙其建築使用。又被上訴人訴訟代理人 紀延儒 到庭陳稱：「現在紅色及綠色的區塊都有建築物了，唯一沒有建的是黃色的這兩塊和165、167地號土地。這些是其他人已經保留起來給上訴人，供上訴人未來要利用時，可以買黃色這3塊土地或者是談合建。上訴人所有土地地籍線都沒有變，只是保留地由訴外人宏普的土地保留。上訴人的土地沒有動到，是宏普有一部分土地要保留起來不能使用，未來要給上訴人使用。未來建築時要面臨哪一條馬路，上訴人還是可以自己決定。」等語在卷（見原審言詞辯論筆錄），可知，臺北市畸零地調處委員會之決議已兼顧上訴人（即165、167地號之土地）及宏普公司之權益。是上訴人此部分主張，亦非可採。從而，被上訴人依臺北市畸零地調處委員會決議所為之處分，並無不合等由，乃駁回上訴人在原審之訴。
五、上訴意旨略謂：㈠依臺北市畸零地使用規則第7條、第6條及建築法第44條、第45條等規定，畸零地必須與鄰地鄰接者始得申請畸零地合併使用之調處，並非如原判決所為擴充解釋：系爭165地號土地與申請地之168地號土地‥‥為鄰近連接，‥‥，宏普公司自得依臺北市畸零地使用規則第7條規定申請調處。㈡原判決謂：且系爭164地號部分土地及165地號等土地，皆為地界曲折、面積狹小而無法單獨建築‥‥。其認定事實有違誤，此觀93年2月26日協調會議記錄，系爭164號土地地主劉明光稱：本地號當時保留部分土地，係因167、165地號為畸零地，希望自己可以合併165、167地號後建築使用。可知系爭164地號及165地號土地並非無法單獨建築之畸零地。原判決有判決不備理由之違誤。㈢何況，本調處案調處委員吳敏生既已建議應包括164地號部分土地調處，理應規劃合併使用該地號土地與168地號鄰接之三角形面積，而將168地號土地自願保留地範圍向東推移到足以消滅164地號之之三角形畸零地，一如上訴人於原審辯論庭提呈之紅斜線整塊面積，而畸零地調處會決議並非如此保留，反而依申請人自畫之不符臺北市畸零地使用規則第11條第2項規定，應以道路較寬之12公尺為前面基地線，而以較狹之8公尺道路為基地線劃設8公尺寬之自願保留地A之分割線，不但不合法、不合理，而且嚴重損及164地號地主及上訴人之權益。原判決焉能謂如此保留「就本案現況來建築使用土地地形考量較為合理」，又何來「如依原告（即上訴人）所陳以較寬道路保留深度16公尺之土地，則造成雙方土地更為畸形」之有。實則此項決議保留範圍，目的乃在使申請人盡量減少保留土地之面積，並使其得以鄰接8公尺道路之建築線較寬，且成為方塊之整片基地，對於申請人建築使用絕對有利而已。此項決議之違誤，原審未予審酌，竟以被上訴人之說詞為有理由，顯然有理由不備之違誤。㈣上訴人之上開主張，係以臺北市土地使用分區管制規則第2條第11項：「前面基地線：基地臨接較寬道路之境界線。」為依據。蓋本案167地號土地，鄰接較寬之道路為12公尺寬之天玉街，故應以12公尺之天玉街前面基地線，保留寬8公尺深16公尺之自願保留地，即如上訴人所畫者，而167地號土地雖為角地，但在該決議當時，168、179之2、179、182地號土地均為尚未建築使用之土地，自難適用該規則第2條第11項但書之規定：
「但屬於角地，其基地深度不合規定且鄰接土地業已建築完成者，不限臨接較寬道路之境界線。」甚明。而依據臺北市畸零地使用規則第5條第2項：實施土地使用分區管制規則之地區，其建築基地之寬度與深度，依照本市土地使用分區管制規則之規定。則臺北市畸零地調處委員會會議決議時，依法自應受其規範約束。是故該會之決議顯然違法甚明。而原審竟以「‥‥調處2次不成立，應提請臺北市畸零地調處委員會公決之設，此觀臺北市畸零地使用規則第11條第2項規定自明。」。但查該規則第11第2項後段係規定：「如調處2次不成立時，應提請調處會公決；公決時應有全體委員二分之一以上出席，並經出席委員三分之二以上之同意始得為之。」此項規定為規範開會之前提以及決議生效之要件，何況，其所謂如依上訴人陳請依法保留，則造成雙方土地更為畸零，並非事實。且該會既已將164地號部分與168地號鄰接納入協調範圍，則應考量將該部分畸零地合併使用保留更多168地號土地，方屬合法合理。另者，臺北市畸零地調處委員會決議明顯對上訴人不利，而對宏普公司有利，原判決焉能謂之「兼顧上訴人及宏普公司權益」，故有違背法令及調查不周之處等語，爰求為判決廢棄原判決，並撤銷訴願決定及原處分。
六、本院查：㈠按建築法第44條規定：「直轄市、縣（市）（局）政府應視
當地實際情形，規定建築基地最小面積之寬度及深度；建築基地面積畸零狹小不合規定者，非與鄰接土地協議調整地形或合併使用，達到規定最小面積之寬度及深度，不得建築。」第45條規定：「前條基地所有權人與鄰接土地所有權人於不能達成協議時，得申請調處，直轄市、縣（市）（局）政府應於收到申請之日起一個月內予以調處；調處不成時，基地所有權人或鄰接土地所有權人得就規定最小面積之寬度及深度範圍內之土地按徵收補償金額預繳承買價款申請該管地方政府徵收後辦理出售。……」第46條規定：「直轄市、縣（市）主管建築機關應依照前2條規定，並視當地實際情形，訂定畸零地使用規則，報經內政部核定後發布實施。」㈡又按臺北市畸零地使用規則第2條規定：「本規則所稱畸零
地係指面積狹小或地界曲折之基地。」第3條規定：「本規則所稱地界曲折之基地，係指基地界線曲折不齊，或基地線與建築線斜交之角度不滿60度或超過120度或基地為三角形者。」第4條第1項規定：「建築基地寬度與深度未達左列規定者，為面積狹小基地。……二、實施土地分區管制規則之地區，依照臺北市（以下簡稱本市）土地使用分區管制規則之規定，……」第6條第1項規定：「畸零地非經與鄰地合併補足或整理後，不得建築。……」第7條規定：「畸零地非與相鄰之唯一土地合併，無法建築使用時，該相鄰之土地，除有第12條之情形外，應依第8條規定辦理，並經本府畸零地調處委員會全體委員會議審議，留出合併使用所必須之土地始得建築。但留出後所餘之土地形成畸零地時，應全部合併使用。」第8條規定：「第6條及第7條應補足或留出合併使用之基地，應由使用土地人自行與鄰地所有權人協議合併使用。協議不成時，得檢附左列書件，向畸零地調處會申請調處……」第9條第1項、第3項規定：「畸零地調處會受理申請後，應於收到申請之日起一個月內以雙掛號通知土地所有權人……，並依左列規定調處：一、參與合併土地之位置、形狀。概以公告現值為調處計價之基準。二、審查申請人所規劃合併使用土地最小面積寬度及深度。三、查估合併土地附近之市價為底價，徵詢參與調處之各權利關係人意見，並由各權利關係人以公開議價方式出具願意承購、出售或合併之價格。」「應合併之土地權利關係人於調處時，一方無故不到或請求改期二次者，視為調處不成立。」第11條第2項規定：「調處成立之案件，應製成紀錄提委員會報告；如調處二次不成立時，應提請調處會公決；公決時應有全體委員二分之一以上出席，並經出席委員三分之二以上之同意始得為之。」再按，前面基地線：基地臨接較寬道路之境界線。但屬於角地，其基地深度不合規定且鄰接土地業已建築完成者，不限臨接較寬道路之境界線。另基地長、寬比超過2比1亦可轉向認定前面基地線。第三種住宅區內建築基地之寬度不得小於平均8公尺、最小4.8公尺，深度平均16公尺、最小9.6公尺，臺北市土地使用分區管制規則第2條第11款及第17條第1項定有明文。
㈢由以上建築法規定可知，為促進都市土地經濟合理利用，直
轄市政府得基於都市計畫之觀點，視當地實際情形，規定建築基地最小面積之寬度及深度；建築基地面積畸零狹小不合規定者，非與鄰接土地協議調整地形或合併使用，達到規定最小面積之寬度及深度，不得建築。臺北市政府基上開之規定，乃訂定畸零地使用規則，除對於畸零地之建築使用限制以非經與鄰地合併補足或整理後，不得建築外，同時亦對於該畸零地之相鄰土地（指該畸零地非與相鄰之唯一土地合併，無法建築使用時）之建築使用限制以須留出合併使用所必須之土地始得建築，至其程序則應依前引之規定。
㈣查本件上訴人所有之坐落臺北市○○區○○段3小段第165及
167地號土地，屬第三種住宅用地，其基地寬度與深度不足上開臺北市土地使用分區管制規則第17條之規定，且其基地界線曲折不齊，為臺北市畸零地使用規則所稱之畸零地，此為原審所認定之事實，並為兩造所不爭，則依上開之說明，上訴人所有之上開第167地號土地，非與鄰接土地即訴外人宏普公司所有同小段168地號或訴外人劉明光所有同小段第164地號土地協議調整地形或合併使用，達到規定最小面積之寬度及深度，不得建築，而上訴人所有之上開第165地號土地，則非與鄰接土地即訴外人劉明光所有上開土地協議調整地形或合併使用，達到規定最小面積之寬度及深度，不得建築，因此擬使用該畸零地建築之人，應依上開畸零地使用規則第8條之規定，自行與鄰地所有權人協議合併使用，協議不成時，得向臺北市畸零地調處委員會申請調處；反之，宏普公司因其建築基地鄰接上開畸零地，其擬申請核發建築執照時，亦應依該第8條之規定，與畸零地所有權人協議合併使用，協議不成時，應向臺北市畸零地調處委員會申請調處，經調處2次不成立後，應經臺北市畸零地調處委員會審議，留出合併使用所必須之土地始得建築。而所謂調處者，乃對於爭議糾紛之調停處理，其經調處成立者，即雙方意思表示合致者，就其協議之內容成立私法上之契約，本於私法自治之原則及促進都市土地經濟合理利用之精神，調處之內容本不嚴格僅限於鄰接之土地；至於調處不成立者，則回歸建築法第45條及臺北市畸零地使用規則之相關規定，應補足或留出合併使用之基地。是本件宏普公司基於其與上開第167地號畸零土地鄰接之事實，為充分使用其所有土地之最大利益（避免須留出合併使用之基地），於93年1月9日依臺北市畸零地使用規則之規定，申請系爭合併使用之調處，於法自非無據（至同意合併使用與否屬另一問題），而其申請合併使用之調處之上開第165地號土地，雖未與其土地鄰接，且可能可與上開第164地號土地合併使用（訴外人劉明光於93年2月26日協調會議時，表明該第164地號土地可以合併165、167地號土地後建築使用，亦有意願整體合併使用），惟基於前開之說明，宏普公司之申請對於上訴人並無不利益（使上訴人之2筆畸零地得合併完整使用），上訴意旨執此指摘原判決有不適用法規及不備理由之違背法令，並非可採。㈤又查，本件宏普公司申請合併使用之調處，經臺北市畸零地
調處委員會調處2次不成立，該委員會乃依臺北市畸零地使用規則第11條第2項後段之規定，提請公決，並依法定程序作成決議，被上訴人復依此決議內容作成原處分，此業經原判決論述綦詳，核無違誤。至原處分所依據之決議內容核亦於法無違，原判決予以維持，於法有據，茲說明如下：按憲法第15條保障人民之財產權，第23條規定除為防止妨礙他人自由、避免緊急危難、維持社會秩序，或增進公共利益所必要者外，不得以法律限制之。建築法為實施建築管理，以維護公共安全、公共交通、公共衛生及增進市容觀瞻（建築法第1條參照），乃於第42條以下對於建築基地設有限制，並於第44條規定，直轄市政府得視當地實際情形，規定建築基地最小面積之寬度及深度；建築基地面積畸零狹小不合規定者，非與鄰接土地協議調整地形或合併使用，達到規定最小面積之寬度及深度，不得建築，並進一步於第45條規定畸零地所有權人與相鄰土地所有權人於不能達成協議，且又調處不成立時，得就規定之最小面積之寬度及深度範圍內之土地申請該管地方政府徵收後辦理出售，此等規定同時對於畸零地及其相鄰土地所有權人之財產權限制甚為嚴格，故在所謂最小面積之寬度及深度範圍內之土地之認定應以必要者為限。查臺北市畸零地調處委員會決議以宏普公司就上開第168地號土地，留出如原判決附圖所示之自願保留地44.42平方公尺後得單獨建築，核此一保留之結果，使得上訴人之上開2筆畸零地得與之合併使用，達到建築基地最小面積臨接8公尺道路，寬度8公尺，深度則逾16公尺（如再與第164地號土地合併，則深度可達25.73公尺）之法定要求，於法並無不合。至上訴意旨主張，應以臨接較寬之12公尺道路為前面基地線，該決議違反臺北市土地使用分區管制規則第2條第11款規定云云，惟查，該規定已如前引，在建築基地屬於角地之情形，未必僅得以臨接較寬道路之境界線為前面基地線，易言之，上開決議之內容，不致使上訴人將來申請建築時，因其未臨接較寬道路之境界線為前面基地線，即有不合法令不得建築之情事，是上訴意旨主張上開決議違反上開關於前面基地線之規定，尚屬誤會。況如前所強調，前引之相關法令，僅容許在解決畸零地未達建築基地最小面積之寬度及深度時採取必要之手段，逾此部分即與憲法保障財產權之意旨及比例原則有違，原判決認上開決議兼顧上訴人及宏普公司之權益，於法有據，並無違背法令或調查不周之可言。
㈥綜上，原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，將原決定及
原處分均予維持，駁回上訴人之訴，核無違誤。原判決對上訴人在原審之主張如何不足採之論據取捨等，均已詳為論斷，並無上訴人所稱判決不適用法規或理由不備等違背法令情事。上訴人其餘所訴各節，無非就原判決業已論駁之理由以及就原審證據取捨、認定事實之職權行使事項，任加爭執，指摘原判決有違背法令情事，求予廢棄，難認有理由，應予駁回。
七、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中華民國99年2月11日
最高行政法院第三庭
審判長法官高啟燦
法官張瓊文法官劉介中法官黃合文法官王碧芳以上正本證明與原本無異中華民國99年2月12日
書記官莊俊亨