裁判字號：最高行政法院96年判字第1296號判決
裁判日期：民國96年07月26日
裁判案由：建築法
最高行政法院判決
96年度判字第01296號上訴人臺北市政府工務局代表人甲○○訴訟代理人 王棟樑 律師被上訴人乙○○上列當事人間因建築法事件，上訴人對於中華民國94年12月15日臺北高等行政法院93年度訴字第4112號判決，提起上訴，本院判決如下：
主文原判決廢棄，發回臺北高等行政法院。
理由本件被上訴人在原審起訴主張：訴外人宏普建設股份有限公司（下稱宏普公司）就其所有坐落臺北市○○區○○段3小段162、16
8、179、179之2地號等4筆土地（下稱申請合併使用土地），向上訴人申請與被上訴人所有坐落同地段165、167地號土地及長伸建設股份有限公司（下稱長伸公司）所有坐落同地段180之2、180之3地號土地合併使用，嗣上訴人將訴外人 劉明光 所有坐落同地段164地號土地參加調處程序，經上訴人召開2次調處會議不成立，乃提交臺北市畸零地調處委員會（下稱畸零地調處會）決議：「同意申請地162、168、179、179之2等4筆土地配合鄰地分割保留部分土地（如附圖所示）後單獨建築。」上訴人乃於民國93年5月13日以北市工建字第09352352100號函通知宏普公司依上開決議辦理，並副知被上訴人、長伸公司及劉明光。惟劉明光所有164地號土地上已有建築完成之建物，且不與宏普公司申請合併使用土地相鄰，不應列為素地加入調處；被上訴人所有土地僅167地號與宏普公司168地號土地臨接，165地號土地並無臨接情形，亦不應列為調處標的，上訴人顯違建築法第44條、第45條及畸零地使用規則第7條等規定。且上訴人未依位階較高之畸零地使用規則第5條第2項為保留，竟改依位階較低之土地使用分區管制規則為保留，本已違法在先，卻又不按土地使用分區管制規則第2條第11款規定為之，自有違誤等情，爰請判決將訴願決定與原處分均撤銷。
上訴人則以：本件宏普公司就其所有申請合併使用土地，向上訴人申請與同地段165、167、180之2、180之3、164（部分）地號等5筆土地合併使用，係基於土地有效利用及保障被上訴人等3人土地使用之權益，且畸零地調處會同意該公司保留168地號（部分）土地，面8公尺計畫道路，就本件現況未建築使用土地地形考量較為合理。況被上訴人之165、167地號土地將來與164（部分）、168（部分）地號土地合併後仍符合土地使用分區管制規則之規定，無礙其建築使用，本件畸零地調處會之決議已兼顧被上訴人之權益等語，資為抗辯。
原審判決將訴願決定與原處分均撤銷，係以：1.按法律保留原則係基於法治原則以及民主原則要求，就某些重要事項，尤其侵害人民基本權利或與基本權實現密切相關之事項，立法機關必須自行決定或者授權由行政機關訂定法規命令規範之。然而立法機關不得一般、概括、任意的授權行政機關委任立法，立法機關授權發布法規命令之法律，應就其授權之內容、目的、範圍作明確之指示（司法院釋字第488、480號解釋參照），此即「授權明確性」原則內涵。依據授權明確性原則，上述法律不限於形式意義法律，否則無異以有限之立法資源欲詳盡規範無窮之行政任務，勢將窒礙難行，而足以動搖法律保留以保障人民權利為本旨之根基。據此，凡干涉人民自由權利之管制措施，應不以法律直接依據為限，即基於法律授權之法規命令亦得為之。惟法律授權行政機關制訂法規命令，固係因應實際需要，但此種違反權力分立之基本結構，不宜無限制的輾轉授權，而失去原法律保留原則之精神。故除非法律本身以明文規定可以再授權，否則被授權之行政機關不得再於該法規命令內，再度授權自己或更下級之行政機關制訂更細節之規定，合先敘明。2.本件宏普公司就其所有申請合併使用土地，於93年1月9日向上訴人申請與被上訴人所有土地及長伸公司所有土地合併使用，上訴人除將劉明光所有坐落同地段164地號土地（其上已有核發建造執照之建築物）納入調處程序外，並於2次調處不成立後提交畸零地調處會決議，嗣於93年5月13日以北市工建字第09352352100號函副知被上訴人決議內容即「同意申請地162、168、179、179之2等4筆土地配合鄰地分割保留部分土地（如附圖示）後單獨建築」。3.經查上訴人固稱其係依畸零地使用規則第8條、第9條、第11條規定召開本件申請土地合併使用案件2次調處會議，然其係依土地使用分區管制規則第2條第11款但書規定為土地保留，故上訴人所為系爭處分並非依畸零地使用規則規定為之，至堪確定。第以畸零地使用規則係依建築法第46條規定授權訂定，而土地使用分區管制規則係依都市計畫法臺北市施行細則第26條規定訂定，至都市計畫法臺北市施行細則則係依都市計畫法第85條規定訂定，是土地使用分區管制規則乃輾轉授權訂定，無庸置疑，徵諸首開說明，上訴人處分所依據之土地使用分區管制規則既係輾轉授權訂定而來，除失卻法律保留原則精神，亦違法律授權明確性原則，自屬於法不合。且退步暫置法律授權明確性原則不論，本件劉明光所有同地段164地號土地上有核發建造執照並已建築完成之建築物坐落其上，為上訴人所不否認，足見其土地並非建築法第44條所謂不得建築之土地，亦非屬畸零地甚明，上訴人竟將其建築完成所剩餘部分空地逕謂為整筆未建築素地，遽納入本件調處程序及處分範圍，其有違建築法規定，至為灼然。至被上訴人主張上訴人不按土地使用分區管制規則第2條第11款規定為系爭土地保留，而改依同款但書處分一節，因土地使用分區管制規則係經輾轉授權訂定，違反法律保留原則及法律授權明確性原則，業如上述，上訴人引為依據而為處分，不論其究係引用或適用何法條，均無礙於其違法事實成立之認定。從而上訴人以輾轉授權訂定之土地使用分區管制規則為據，予以為本件申請土地合併使用之保留及建築方式，所為處分（除畸零地調處會決議內容外，另包括記載上開決議自發文日起8個月內，宏普公司依建築法規定掛件申請建築執照為有效等字樣）殊有違誤，訴願決定予以維持，亦不無疏漏等詞，為其判斷之基礎。
本院查：都市計畫法第32條及第85條分別規定：「（第1項）都市計畫得劃定住宅、商業、工業等使用區，並得視實際情況，劃定其他使用區域或特定專用區。」「（第2項）前項各使用區，得視實際需要，再予劃分，分別予以不同程度之使用管制。」及「本法施行細則，在直轄市由直轄市政府訂定，送內政部核轉行政院備案；在省由內政部訂定，送請行政院備案。」同法臺北市施行細則第26條規定：「本府得依本法第32條第2項規定將使用分區用建築物及土地之使用再予劃分不同程序之使用管制，並另訂土地使用分區管制規則管理。」由上開規定可知，臺北市土地使用分區管制規則係由臺北市政府就都市計畫法有關土地使用區劃分之次要性、細節性及技術性之事項訂定之管制規定，並非由臺北市政府無限制的輾轉授權所屬下級機關或其他機關訂定，而其目的乃為改善居民生活環境，並促進臺北市區有計畫之均衡發展，難認已逾都市計畫法授權之範圍，或違反授權明確性原則。又建築法第44條、第46條分別規定：「直轄市、縣（市）（局）政府應視當地實際情形，規定建築基地最小面積之寬度及深度；建築基地面積畸零狹小不合規定者，非與鄰接土地協議調整地形或合併使用，達到規定最小面積之寬度及深度，不得建築。」「直轄市、縣（市）主管建築機關應依照前2條規定，並視當地實際情形，訂定畸零地使用規則，報經內政部核定後發布實施。」依此規定，臺北市畸零地使用規則係依建築法之授權所制訂之法規命令，並無違反法律保留及授權明確性原則。臺北市畸零地使用規則第4條第2款規定：「實施土地使用分區管制規則之地區，依照臺北市土地使用分區管制規則之規定．．．」臺北市政府基於都市計畫土地使用分區管制之一致性，自有適用臺北市土地使用分區管制規則之必要，且該管制規則為臺北市政府依當地實際情形所為之管制規定，並非輾轉授權所屬下級機關或其他機關訂定，難認臺北市畸零地使用規則第4條第2款適用臺北市土地使用分區管制規則之相關規定，已逾建築法授權之範圍。原判決以臺北市土地使用分區管制規則乃輾轉授權訂定，上訴人處分所依據之土地使用分區管制規則，除失卻法律保留原則精神，亦違法律授權明確性原則等詞，已有適用法規不當之違誤。另上訴人指稱訴外人劉明光所有同地段164地號土地因與被上訴人所有同地段165地號之畸零地相鄰而保留部分（42.4475平方公尺）土地未計入容積，該164地號土地保留部分，亦與宏普公司所有同地段168地號土地相鄰，故調處時自應將該164地號之保留地納入調處，絕非將164地號整筆已建築之土地納入調處，此有原判決所附地籍套繪圖及調處記錄、該164地號於62年所提之建造執照申請及所附建築面積計算表等資料可稽等語，原判決指劉明光所有164地號土地並非建築法第44條所謂不得建築之土地，亦非屬畸零地，上訴人將該建築完成所剩餘部分空地，逕謂為整筆未建築素地，遽納入本件調處程序及處分範圍，有違建築法規定等詞，殊嫌速斷。上訴論旨，執此指摘原判決違誤，求予廢棄，非無理由，應由本院將原判決廢棄，發回原審法院，以符法制。
據上論結，本件上訴為有理由，依行政訴訟法第256條第1項、第260條第1項，判決如主文。
中華民國96年7月26日
第四庭審判長法官鍾耀光
法官姜仁脩法官王德麟法官黃清光法官吳慧娟以上正本證明與原本無異中華民國96年7月26日
書記官蘇金全