裁判字號：高雄高等行政法院90年訴字第1679號判決
裁判日期：民國91年01月29日
裁判案由：採取土石
高雄高等行政法院判決九十年度訴字第一六七九號
原告李玉蘭即益成企業社訴訟代理人 吳文豊 律師被告台東縣政府代表人甲○○縣長訴訟代理人乙○○右當事人間因採取土石事件，原告不服經濟部中華民國九十年七月十八日經（九十）訴字第○九○○六三一七○六○號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如左：
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實
一、事實概要：原告前領有被告台東縣政府所核發之工水字第零玖壹號土石採取許可證，申准於台東縣○○鄉○○○段大武溪河川公地採取土石，許可有效期間為民國八十九年十月一日起至九十年六月三十日止。嗣被告因接獲檢舉該地區疑有嚴重超挖土石及越界情事，即於九十年二月七日會同相關議員及大武鄉公所、達仁鄉公所人員實施縣管河川大武溪申請核准之土石採取區位置及高程等檢測工作，檢測結果，原告申准採取區之檢測點乃低於其計畫書圖之採取高程。被告為求慎重，復於同月二十二日會同原告及工程顧問公司測繪人員實施縣管河川大武溪申請核准土石採取區位置及高程複測工作，惟部分檢測點仍低於其計畫書圖之採取高程。被告旋於九十年三月二十二日以（九○）府工水字第六九七○號函知原告違反土石採取規則第三十七條第一項第二款及第四款之規定，並依同條第二項撤銷原告之土石採取許可證、土石採取場登記證及註銷土石採取核准案，並自即日起三年內不再受理原告土石採取申請案。原告不服，復循序提起訴願，亦遭決定駁回，乃提起本件行政訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明求為判決：
⑴訴願決定及原處分均撤銷。
⑵訴訟費用由被告負擔。
㈡被告聲明求為判決：
如主文所示。
三、兩造之爭點：原告於申准採石區內超挖土石，被告乃撤銷原告之土石採取許可證、土石採取場登記證及註銷土石採取核准案，並於三年內不再受理原告土石採取申請案，是項處分是否合法？有無違反比例原則？此為兩造爭執之所在。
甲、原告主張之理由：⒈原告領有被告機關台東縣政府所核發之工水字第○九一號土石採取許可證，申
准於台東縣政○○○鄉○○○段大武溪河川公地採取土石，許可有效期間為八十九年十月一日起至九十年六月三十日止。又原告於八十九年十一月二十八日依規定向被告申報開工後，即在該核准許可之區域內以挖土機挖取砂石，而於挖掘砂石之過程中，原告均將挖取出來的砂石暫時堆放到旁邊之位置，且所挖出者既是砂石，其中自會有較巨大的石塊橫梗其中。因此，在巨大石塊被挖掘出的地方，該處自會呈出一個凹陷的坑洞，此乃正常挖掘砂石所不可避免的現象，並非原告故意超挖砂石而使之成為一凹陷坑洞。故迨原告挖掘作業告一段落後，再將該凹陷處之地整理填平即可，即無所謂之「超深掘取砂石」之違規情事發生。詎被告竟在原告申請核准許可挖掘之有效期間內，且尚在從事砂石挖掘作業之際，在未經事先告知原告之情況下，於九十年二月七日逕自通知原告停止挖掘，進而對原告所申請核准之土石採取之位置及高程等實施檢測工作。嗣經檢測結果，認定原告申准區之檢測點有三處凹陷低於原計畫書圖之採取高程後，被告之河川巡防員 劉景亮 即當場以口頭命令原告：「此礦區之砂石採掘作業原告不得再繼續開挖，且已挖出的石頭亦不得搬移現場，並靜候處置，否則如有違反，將以盜採、盜挖砂石，移送法辦。」等語，自此（九十年二月七日）以後，原告就完全遵照指示，停止一切在該核准區內砂石挖掘之作業。⒉九十年二月二十二日被告再對原告申准區實施複測，結果該三處檢測點，仍一
樣是低於原告計畫書圖之採取高程，被告之人員離開時，其中公務課之河川巡防員（即河川警察） 古進保 向原告當時委派到現場處理之職員 張信昌 表示說：「複測後，只要於作業告一段落後將低於原計畫書之採取高程部分填平就沒事了。」，當原告聽信河川警察古進保所述，言猶在耳，被告竟於九十年三月二十二日（九十）府工水字第六九七○號函以原告違反土石採取規則第三十七條第一項第二款「超越核准地域採取者」、第四款「不遵照主管機關限制及禁止之命令者」，撤銷原告之土石採取許可證及土石採取場登記，並註銷土石採取核准事件，然何者是上開規則所稱之「主管機關之限制」及「禁止命令之規定」？並無相關規定可供依循。又原告領取之土石採取許可證內「其他批註事項」第八項亦明白規定：「請嚴格控制深度與範圍並不得超挖計畫採石標高」，然被告卻以原告之部分檢測點低於計畫書圖採取高程之違規行為，業已該當土石採取規則第三十七條第一項「第二款」及「第四款」規定之構成要件，顯然被告係將「其他批註事項」第八項之規定視為主管機關之限制及禁制命令。可是如從「其他批註事項」第十六項規定：「採取土石時應切實依照核准之土石採取計畫作業，所採取之土石應搬運至適當場所，採石完成後應將基地整平，避免洪水發生亂流之行為。」；以及土石採取規則第十九條規定：「中央主管機關為保護水道、水土保持、土地利用、其他公益或農礦工業之經營，得就特定地域內土石採取之設施、範圍、深度、施工方法及時間等，予以規定或限制。」以及第三十六條規定：「有左列情事之一者，縣市政府得視情節之輕重，通知土石採取人限期改善或予以一個月以上六個月以下收回土石採取許可證，停止其採取之處分：一、違反第十九條規定．．四、不依核定之採取計畫採取土石者。」等各該規定來審視，本件原告之情節應係違反土石採取規則第三十六條第一款：違反第十九條．．；及同條第四款：不依核定之採取計畫採取土石之情形，惟依該條之規定，被告僅得視情節之輕重，先通知土石採取人限期改善，如屆期未獲改善才予以一個月以上六個月以下收回土石採取許可證，停止其採取之處分。是以，被告就原告上開行為逕以土石採取規則第三十七條第一項第二款「．．超越核准地域採取者。」及第四款「不遵照主管機關限制及禁止之命令者」等兩項規定撤銷原告之土石採取許可證，即難謂合法。何況觀之原告挖掘之土石，僅係「有部分檢測點低於計畫書圖之採取高程」，並無所謂之「超越核准地域採取者」之情形。再者，雖許可證「其他批註事項」第八項規定：「請嚴格控制採取深度及範圍，並不得超挖計畫採石標高」，然此與第十六項「採取土石時應切實依照核准之土石採取計畫作業，所採取之土石應搬運至適當場所，採石完成後應將基地整平，避免洪水發生亂流之行為。」之規定相互印證以觀，原告之上開違規行為，亦僅適用依第三十六條規定之相關處分而已，並無第三十七條撤銷規定之適用至明。況且，依土石採取規則第七條第九款亦規定有：「棄土及回填措施」以及前揭所稱「採石完成後應將基地整平」及「通知土石採取人限期改善」等相關規定，可知原告之違規行為，尚無第三十七條撤銷規定之適用。因之，被告所為撤銷原告土石採取許可證之行為，似有不當。
⒊本件被告稱係因接獲檢舉於該地區疑有嚴重超挖土石及越界情事，進而對原告
所申准之土石採取區位置及高程等實施檢測工作云云，實則遭檢舉的對象係聯石及 奕林 等附近地區之採取砂石業者，且該二家砂石業者土石採取區之砂石作業皆已完成採掘作業，並將所採掘之砂石運出並處理完畢。因之，聯石及奕林於各該地區已無任何機具及砂石留置其地，故被告於接獲檢舉後，乃於九十年二月七日會同相關人員針對已完成砂石採掘作業之聯石、奕林等二家砂石業者之採取區實施檢測，嗣經檢測結果，竟發現聯石、奕林等二家砂石業者採掘之砂石區有多處之檢測點皆低於原計畫書圖之採取高程之後，接著被告才又來到尚在核准期間內，且還在以機具挖掘砂石作業之原告地區實施檢測，被告此舉乃隨性為之，並未事先通知原告，且當時原告又尚在以機具挖掘砂石作業中，故原告在尚未整地填平之前，該處自會因出現坑洞而有可能會低於原計畫書圖之採取高程，惟值此情形，只要原告於採石完成後依規定將該凹陷處之坑洞整理填平即可，此觀之土石採取許可證第十六項：「．．採石完成後應將基地整平．．」規定即明。詎被告在原告採石尚未完成之際，即命令原告停工及停止繼續採掘砂石，並對前揭所形成之凹陷坑洞實施檢測，實與該許可證之第十六條規定有違。
⒋況且，被告所核准原告土石採取區雖屬台東縣○○鄉○○○段大武溪之河川公
地，然該土石採取區並非集水區，且多年來亦無任何流水流經該處，是為一空曠之河川新生地。是以，原告之土石採取縱有低於計畫書圖之採取高程，並不會對該地區帶來急迫之危險性，原告僅須在該土地採取土石完成後，將基地整平即可。如有逾期，則被告逕可視情節處原告以一至六個月之停採處分。詎被告竟適用不當之法令，逕予撤銷原告之土石採取許可證，已有可議；抑且，被告之行為亦違反行政法上之比例原則，亦即被告所採行的措施於目的與手段欠缺正當性，且被告之撤銷行為並無必要性，甚且被告所採行撤銷行為對原告所造成之損害，此與原告因部分檢測點低於計畫書之採取高程所造成該採石區域之損害，顯然不成比例而有失均衡。
乙、被告主張之理由：⒈按「土石採取人超越核准地域採取者，由縣（市）政府撤銷其土石採取許可證
。」、「土石採取人不遵照主管機關限制及禁止之命令者，由縣（市）政府撤銷其土石採取許可證。」及「於同法第三十七條第一項撤銷土石採取證時，應註銷其土石採取核准案，並撤銷其土石採取場登記證，並於三年內不再受理其採取土石申請。」，分別為土石採取規則第三十七條第一項第二、四款及第二項所明定。
⒉原告於起訴狀理由中之第一點指稱「．．因之，所挖掘出之砂石中自會有較巨
大的石塊橫梗其中，也因此如有巨大石塊被挖掘出的地方，該處自會有因該大石塊之被挖出而呈現出一個凹陷的坑洞，此乃原告尚在許可核准之區域而於正常挖掘砂石作業之情況下，所不可避免的現象．．然此並非原告有故意超深掘取砂石．．。」云云，惟原告既具備有土石採取之計畫書圖，其於採取時自應在申請之範圍內，依計畫採取，並事先預防超挖，自不待言。故原告於申請區內採取土石遇有可能超挖之情事時，自應予以預防超挖，而非於超挖後，再尋推諉之辭。原告對於超越核准地域採取之事實，預見其發生而其發生並不違其本意，難謂無未必故意。縱無未必故意，亦不能否認其有過失存在，依司法院釋字第二七五號解釋解釋文「．．但應受行政罰之行為，僅須違反禁止規定或作為義務，而不以發生損害或危險為其要件者，推定為有過失，於行為人不能證明自己無過失時，即應受處罰。」，本件原告對其超挖之行為應負過失責任，要不待言。又原告另稱：被告於九十年二月七日對原告所申請核准尚在許可有效期間內，且還繼續尚在採掘砂石作業過程中，在未經事先告知原告之情況下，即逕自當場通知原告停止挖掘，並進而對原告所申請核准之土石採取區位置及高程等實施檢測工作云云，惟查，土石區高程檢測不需在土石區核可期間終結後始可實施，在申請核可之期間內亦可隨時實施高程檢測，此點觀土石採取規則第三十七條第一項第二款之規範意旨自明（即超越核准地域採取無區分是否在申請核可之期間內或期間外而有不同）。
⒊又原告另指稱：河川巡防員古進保曾向原告當時委派到現場處理之職員表示複
測後，只要於作業告一段落後將低於原計畫書圖之採取高程部分填平就沒事了云云，查並無此事。又複測之工作係為再次確認超越核准地域採取之事實，而非給予原告有整平超越土石區採取之機會，是故被告依土石採取規則第三十七條第一項二款之規定所為之撤銷處分，於法並無不當之處。
⒋末查，原告復指稱：被告在原告以機具挖掘砂石作業中實施檢測，然因原告尚
未整地填平，該處自會因出現坑洞而有可能會低於原計畫書圖之採取高程，然只要原告於挖掘後，依照土石採取許可證第十六項：「．．採石完成後應將基地整平．．。」之規定，將該凹陷處之坑洞整理填平即可云云，惟查土石採取許可證第十六項之規定目的，係為保持採石完成後採取區域之完整性，及美觀，而非賦予採取者得填平超挖區域之機會，合先敘明。原告所指係出於對該規定目的之誤解於此再次說明，不再贅述。
⒌綜上，被告依土石取規則第三十七條所為之撤銷處分，依法並無不當。原告起訴顯無理由，請依法駁回，以維法制。
理由
一、按「採取土石者，應具左列書件向當地縣、市政府申請．．四、土石採取計畫書圖。」、「土石採取人有左列情事之一者，由縣市政府撤銷其土石採取許可證﹕
．．四、不遵照主管機關限制及禁止之命令者。．．」、「依前項撤銷土石採取許可證時，應註銷其土石採取核准案，並撤銷其土石採取場登記證，並於三年內不再受理其採取土石申請。」，為土石採取規則第六條、第三十七條第一項第四款及第二項所明定。
二、本件原告前領有被告所核發之工水字第零玖壹號土石採取許可證，申准於台東縣○○鄉○○○段大武溪河川公地採取土石，許可有效期間為八十九年十月一日起至九十年六月三十日止。嗣被告接獲檢舉該地區疑有嚴重超挖土石及越界情事，即於九十年二月七日會同相關議員及大武鄉公所、達仁鄉公所人員實施縣管河川大武溪申請核准之土石採取區位置及高程等檢測工作；同月二十二日再會同原告及工程顧問公司測繪人員實施複測工作，惟兩次檢測結果，原告申准採石區之部分檢測點均低於其計畫書圖之採取高程，此有被告所檢送之陳情書、檢測高程比較表、「河川公地採取土石檢測資料表」、「益成檢測成果圖」影本各乙份及照片數張附卷可稽，而原告對其申准採石區之部分地區因挖掘土石致低於計畫書圖之採取高程之事實，亦不爭執，是原告於申准採石區內有超挖之違規事實，洵堪認定。
三、原告雖主張其超挖情形係由挖掘出巨大石塊所致，此為正常作業不可避免的現象，並非原告有超深之故意。又原告領取之土石採取許可證第十六項規定：「．．
採石完成後應將基地整平．．」，是原告祗要於採石完成後依規定將該凹陷處之坑洞整理填平即可云云，惟查，依土石採取規則第十九條「中央主管機關為保護水道、水土保持、土地利用、其他公益或農礦工業之經營，得就特定地域內土石採取之設施、範圍、深度、施工方法及時間等，予以規定或限制。」規定觀之，主管機關為杜絕不肖採石業者濫採超挖，以收環境保護之效，自得於其權責範圍內，予以規定或限制採取土石之深度，以為業者遵循之標準。又原告於申准採石區內採取土石，事前既須檢具計畫書圖送請被告審核，而計畫書圖中乃有採取高程之說明，則原告自應依計畫書圖加予開採，並負有預防超挖情事發生之義務。
再者，被告基於監督之責，其對土石採取區之高程檢測自可隨時為之，而不須待採石業者作業完畢後，始實施高程檢測。是被告於上揭時間，先後二次在原告申准採石區實施高程檢測，其檢測結果，原告申准採石區之部分檢測點均低於其計畫書圖之採取高程，則原告對是項超挖之行為，縱稱其無違反之故意，亦難辭卸過失之責任，揆諸司法院釋字二七五號解釋意旨，自應受罰。至被告前核發之原告之土石採取許可證，其於「其他批註事項」第十六項雖有「．．採石完成後應將基地整平．．」之記載，惟查該項規定之目的，係為保持採石完成後，採取區域之完整性及美觀而有此規定，並非賦予砂石業者得任意超挖，再於事後整理填平，即可歸避採取高程之限制。故原告上開主張，均不足為採。
四、又原告復主張其違規行為係該當於土石採取規則第三十六條第一款之規定，被告自得視情節之輕重，通知土石採取人限期改善或予以一個月以上六個月以下收回土石採取許可證，停止其採取之處分。況且該土石採取區並非集水區，且多年來亦無任何流水流經該處，為一空曠之河川新生地，原告之土石採取縱有低於計畫書圖之採取高程，並不會對該地區帶來急迫之危險性，被告竟適用不當之法令，逕予撤銷原告之土石採取許可證，似有違比例原則云云。惟查：被告前核發予原告之土石採取許可證，其於「其他批註事項」第八項則載明「．．應嚴格控制深度與範圍，並不得超挖計畫採石標高」，然原告未遵上項規定，竟於申准採石區內超挖土石，核其行為，即屬違反主管機關禁止之命令，要不待言。從而被告以原告之行為已違反土石採取規則第三十七條第一項第四款「不遵照主管機關限制及禁止之命令」之規定，並依同條第二項撤銷原告之土石採取許可證、土石採取場登記證及註銷土石採取核准案，並自即日起三年內不再受理原告土石採取申請案，被告所為處分，尚無違誤。又被告原處分雖以原告超挖之行為亦違反土石採取規則第三十七條第一項第二款「超越核准地域採取」之規定，然：該款所指「超越核准地域採取」者，應係指採取之範圍逾越申准之橫向範圍而言，若僅是縱向之高程逾越限制之規定，自不包括在內。茲查，本件原告所涉於申准採石區內超挖土石，僅是採取之高程未遵照計畫書圖加予開採而已，其橫向面積並無「超越核准地域採取」之情形，惟縱稱如此，因原告之行為已違反同條項第四款之規定，自亦不影響被告就該規則第三十七條第二項之適用。故原告主張其違規行為僅係該當於土石採取規則第三十六條第一款之規定，被告適用同規定第三十七條第二項之規定而撤銷原告之土石採取許可證、土石採取場登記證及註銷土石採取核准案，係適用法令錯誤云云，並不足採。再者，有鑑於不肖砂石業者濫採河床砂石日益嚴重，主管機關為免人民之財產、生命遭受損失，對違反規定之業者處以重罰，自有考量之依據。被告審酌原告超挖之情節及可能發生之危害，並依法律規定而為上開處分，本院認為尚無濫用權利及逾越權限之情事，從而原告主張被告之處分違反比例原則云云，不足為採。
五、綜上所述，本件原告於申准採石區內超挖土石，被告以原告違反土石採取規則第三十七條第一項第四款之規定，撤銷原告之土石採取許可證、土石採取場登記證及註銷土石採取核准案，並自即日起三年內不再受理原告土石採取申請之處分，認事用法，洵無違誤。訴願決定予以維持，亦無不合。原告起訴請求撤銷原處分及訴願決定，並無理由，應予駁回。
六、又本件事證已臻明確，兩造其餘之攻擊防禦方法並不足以影響本件判決之結果，自無庸逐一論述，併此敍明。
七、據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第一百九十五條第一項後段、第九十八條第三項前段，判決如主文。
中華民國九十一年一月二十九日
高雄高等行政法院第三庭
審判長法官林茂權法官蘇秋津法官邱政強右為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後二十日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後二十日內向本院提出上訴理由書（須按對造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
提起上訴應預繳送達用雙掛號郵票七份（每份三十四元）。
中華民國九十一年一月二十九日
法院書記官涂瓔純