裁判字號：臺中高等行政法院94年訴字第126號判決
裁判日期：民國94年06月01日
裁判案由：農地重劃
臺中高等行政法院判決
九十四年度訴字第一二六號九十原告甲○○訴訟代理人丁○○被告南投縣政府代表人乙○○訴訟代理人丙○○上列當事人間因農地重劃事件，原告不服內政部中華民國九十四年二月四日台內訴字第○九三○○○八九九八號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下︰
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實
甲、事實概要：緣原告所有坐落南投縣○里鎮○○段九六八之一（面積○．○○四八八三公頃）、九六八之三（面積○．二八六二三四公頃）、九八四（面積○．二七二○六八公頃）地號等三筆土地，參與南投縣埔里鎮大湳里虎山農村社區土地重劃案，重劃後土地分配結果經被告以九十三年八月廿七日府地劃字第○九三○一六一六五一一號函公告，原告分得坐落南投縣○里鎮○○○段二一四（面積○．○三一五二四公頃）、二二○（面積○．○八六五○○公頃）、二二九（面積○．一一八○○四公頃）、二三三（面積○．○六○三八四公頃）地號等四筆土地。原告不服分配結果，於公告期間內九十三年九月十六日向被告提出異議，經被告以九十三年十月廿一日府地劃字第○九三○一九七○六○○號函覆仍應依土地分配公告結果辦理。原告不服，提起訴願遞遭駁回，遂提起本件行政訴訟。
乙、兩造聲明：
一、原告聲明求為判決：原處分及訴願決定均撤銷。
二、被告聲明求為判決：原告之訴駁回。
丙、兩造之陳述：
壹、原告起訴意旨略以：
一、按依農村社區土地重劃條例第二十條第二項之規定，直轄市或縣（市）主管機關對於土地所有權人之異議應予查處，至於查處結果如何，並無法律效果之規定。再參照行政院法律提案說明，該條文所定程序係為保障農村居民之權益，維持農村社會之安定而設，顯見土地所有權人對於主管機關土地之分配（包含分配之面積及位置），如依該條文第一項規定於法定期間內提出異議，主管機關即應依同條第二項規定進行查處、調解及調處等程序。且「查處」之規範目的係在於使主管機關自行審查其土地分配案是否合法適當，如有違法不當時，得自行撤銷原處分並重為處分，非謂主管機關得逕依其查處結果，於無法律授權之情形下駁回土地所有權人之異議。再參諸同條第二項後段之規定，異議經調解、調處不成立者，係由主管機關之「上級機關」裁決之，足見對於土地所有權人之異議，該「上級機關」始為有權裁決之機關。是本案被告於欠缺法律明確性之情形下，對於涉及人民權利義務之事項，逕依其片面查處結果駁回原告異議，違反法律保留原則，程序上已屬違法。
二、次按重劃區內之土地，應依同條例第十六條第一項前段及第十八條之規定分配予原土地所有權人，再參照改制前行政法院六十一年度判字第二二六號判例等意旨，同一所有權人在同一分配區有數宗土地時，面積小者，應盡量向面積大者集中。原告重劃前所有之土地，彼此坐落位置相連，區塊完整，且每宗土地應分配之面積均已達最小分配面積之標準。惟重劃後，原告所分配之土地，其中部分土地並非重劃前原有之土地，且因受分配之土地零星散亂，致影響日後之整體利用與開發。是原告於異議程序請求被告將原告所受分配之土地集中分配，並請求將重劃後之虎仔耳段二二三地號之抵費地（此地號土地亦含原告重劃前之原有土地）分配與原告，以使與原告受分配之同段二二○地號土地有一整體性，本屬正當。詎被告竟未為同意，遽認其已依重劃前原有土地相關位置分配，而駁回原告之異議，實屬不當。再者，原告又於異議程序請求被告將重劃後同段二二一地號土地（受分配人原為台灣省南投農田水利會）及第二二二地號土地（抵費地）與原告受分配之同段第二三三地號土地交換，以使原告受分配之同段二二○地號土地得完整使用開發，就此異議已涉及他人（台灣省南投農田水利會）權利，然被告竟未依農村社區土地重劃條例第二十條第二項之規定進行調解、調處程序，而逕予駁回原告之異議，顯與法律規定有悖。再依本案分配結果，同段二二一、二三二地號土地原分配予台灣省南投農田水利會，惟依被告於訴願階段所附之最終分配結果圖，該會竟得將上開兩筆土地集中分配，並編定為同段二三二地號土地。準此，為何該會即得集中分配，而原告則不許？被告之分配違反「平等原則」，至屬明顯。
三、再依農村社區土地重劃條例第十一條之規定，土地所有權人應負擔之工程費及不足土地（即公共設施用地負擔）、拆遷補償費與貸款利息（即重劃費用負擔），雖以重劃區內未建築土地按評定重劃後地價折價抵付，惟各宗土地所有權人實際應負擔之費用，仍應「按土地受益比例」定其應負擔之比率，此觀同條例施行細則第十一條之規定自明。至於同條例施行細則第五條第一項第十二款及本案重劃計畫書中所謂「平均負擔比率」，僅係預估性質，並不具法律效力，主管機關於依法辦理重劃後，仍應按同條例第十一條所定方式，訂定各土地所有權人實際負擔費用之比率，不得以前開施行細則或重劃計畫書定有「平均負擔比率」為由，即謂各土地所有權人之受益程度均屬一致。再者，觀諸同條例第十條及第十一條第二項之規定，前者係規定評定後之「地價」乃作為公共設施用地「負擔」、費用「負擔」、土地交換分配及變通補償之標準；而後者則係規定重劃費用由參加重劃土地所有權人，按其土地受益比例共同「負擔」。依文義解釋，「地價」與「負擔」兩者明顯不同，且依體系解釋，第十一條第二項亦規定在第十條之後，倘真如被告所言重劃費用之「負擔」係以重劃前後「地價」增減為計算應負擔比例之方式，則第十一條第二項自無須另為規定「按其土地受益比例」共同負擔之必要。且參以同條例第十一條第三項，明顯將「負擔」與「地價」為不同之規定，更足以明瞭兩者實屬不同之法律概念，然被告卻違法將之混為一談。按同條例第十條所謂重劃前、後之地價，應依同條例施行細則第十條規定之各類資料加以查估。惟本件重劃前後之地價，卻係於被告未敘明如何斟酌、評估之理由下，逕依虎山農村社區土地重劃更新協進會之擬議，照案通過。且原告所有列入重劃之系爭土地，重劃前九十三年公告現值乃為每平方公尺新台幣（下同）一、三○○元，公告地價為每平方公尺二六○元，經被告評估後重劃前地價竟一躍而為每平方公尺五、○○○元，重劃後地價則均為九、五○○元，其理安在？顯見被告未按前揭規定進行查估，而僅以重劃前後地價之調整變更，作為土地所有權人負擔費用比例之手段，此業已據被告訴訟代理人自認明確。準此，被告未按各土地所有權人土地受益之比例計算費用負擔，並將原告原有土地扣除應負擔之土地後分配予原告，反而逕以重劃前、後所評定單一地價之增減，作為計算費用負擔之方式，遽令原告負擔高達百分之四十七點三七之費用負擔比例，顯屬於法有違。
貳、被告答辯意旨略以：
一、按原告於法定期間內提出異議後，被告已按農村社區土地重劃條例第二十條之規定，通知原告於九十三年十月十五日召開查處會議，經查處結果，原告請求將所有應受分配之土地集中分配於重劃後虎仔耳段二二○至二二三地號土地，違反本條例第十八條「重劃後土地分配之位置，以按重劃前原有土地相關位次分配為準」之規定。是以，被告所為之土地分配結果並無違反法令規定，應無須再經調解、調處之程序。
二、次按本件依農村社區土地重劃條例第十條之規定，訂定重劃前後地價時，因考量本社區原為一封閉型社區，且未面臨主要道路（社區內重劃前大多為私設巷道），經社區更新協進會依據直轄市縣（市）農村社區更新協進會設置辦法第二條第一項第四款規定擬訂重劃前後地價，並經提交南投縣地價評議委員會九十二年第三次會議，評定重劃前地價建地每平方公尺八、六○○元，非建地每平方公尺五、○○○元，及重劃後地價為每平方公尺九、五○○元（單一地價），是以重劃後並無土地受益比例不同之情況，則同條例第十一條及其施行細則第十一條所指「按其土地受益比例」，因無分別受益之情況，故各土地所有權人之重劃負擔，自應依重劃前後地價換算得出應分配之面積。另依同條例第十一條第五項規定，非建地部分應提供至少百分之四十之負擔，因此分別評定重劃前建地、非建地之地價，經與重劃後地價換算，計算建地、非建地各土地所有權人應扣除之重劃負擔（建地負擔比率約百分之九點五，非建地負擔比率約百分之四十七）。另有關本案重劃區之公告計畫書內「平均負擔比例」一詞，係依同條例施行細則第五條規定而為之，且為重劃計畫書核定前之預估，於法並無不合。
三、按原告所有重劃前安湳段九六八之一、九六八之三、九八四地號等三筆土地，經扣除應提供負擔之土地（依重劃前後地價換算而得），均依農村社區土地重劃條例第十八條之規定，以重劃前原有土地相關位次辦理分配所有重劃後虎仔耳段
二一四、二二○、二二九、二三三地號等四筆土地，經查並無不妥。另依原告所述台灣省南投農田水利會亦於土地分配結果公告期間提出異議，請求虎仔耳段二二一地號土地分配在同段二三二地號土地相鄰位置，經查重劃前安湳段七三、九八五地號土地為該會所有，依上列規定按重劃前原有土地相關位次分配，並經原分配在同段二三一地號土地所有權人同意後，其查處結果將該會所有土地調整分配於同段二三二地號，於法有據。
理由
一、本件原告以其所有坐落南投縣○里鎮○○段九六八之一、九六八之三、九八四地號等三筆土地，參與南投縣埔里鎮大湳里虎山農村社區土地重劃案，重劃後土地分配結果，經被告公告，原告分得坐落南投縣○里鎮○○○段二一四、二二○、二二九、二三三地號等四筆土地。原告不服分配結果，於公告期間向被告提出異議，經被告以原處分函覆仍應依土地分配公告結果辦理。原告不服，循序本件行政訴訟。
二、原告訴稱：原告重劃前所有之土地，彼此坐落位置相連，區塊完整，各宗土地應分配之面積均已達最小分配面積之標準，重劃後所分配之土地，部分土地並非重劃前原有之土地，且土地零星散亂，影響日後整體利用與開發。原告於異議程序請求被告將原告所受分配之土地集中分配，將重劃後之虎仔耳段二二三地號之抵費地（此地號土地亦含原告重劃前之原有土地）分配與原告，與原告受分配之同段二二○地號土地有一整體性，被告駁回原告之異議，實屬不當。㈡原告於異議程序請求被告將重劃後同段二二一地號土地（受分配人原為台灣省南投農田水利會）及第二二二地號土地（抵費地）與原告受分配之同段第二三三地號土地交換，使原告受分配之同段二二○地號土地得完整使用開發，此異議已涉及他人（台灣省南投農田水利會）權利，然被告未依農村社區土地重劃條例第二十條第二項之規定進行調解、調處程序，而逕予駁回原告之異議，與法律規定有違。㈢關於重劃後土地所有權人應負擔之工程費及不足土地（即公共設施用地負擔）、拆遷補償費與貸款利息（即重劃費用負擔）部分，依農村社區土地重劃條例第十及第十一條第二項之規定，前者係規定評定後之「地價」乃作為公共設施用地「負擔」、費用「負擔」、土地交換分配及變通補償之標準；而後者則係規定重劃費用由參加重劃土地所有權人，按其土地受益比例共同「負擔」，兩者明顯不同，被告未按各土地所有權人土地受益之比例計算費用負擔，並將原告原有土地扣除應負擔之土地後分配予原告，反而逕以重劃前、後所評定單一地價之增減，作為計算費用負擔之方式，遽令原告負擔高達百分之四十七點三七之費用負擔比例，亦於法有違等語。
三、按「重劃後土地分配之位置，以按重劃前原有土地相關位次分配為準，其調整分配方法如下︰．．．同一土地所有權人在重劃區內有數宗土地，其每宗土地應分配之面積均已達最小分配面積標準者，應逐宗個別分配；其未達最小分配面積標準者，得以應分配之面積較大者集中合併分配。」農村社區土地重劃條例第十八條第一項第二款定有明文。又該規定之「原有位次」，係指依「原有順序」之推移原則，辦理重劃後同一分配區廓土地所有權人之分配，即所謂之「原有位階等次」之意，而形狀、面積及位置則不完全與原有相同，否則一切均與原狀相同，何必勞民傷財，而作多此一舉之措施。改制前行政法院七十八年度判字第一七○七號判決意旨足資參照。
四、經查，本件原告所有重劃前坐落南投縣○里鎮○○段九六八之一、九六八之三、九八四地號等三筆土地，其中同段九六八之三及九八四地號等二筆土地面積較大，二者間隔一農路，相互呈斜對形狀，雖位置相近但並非相連，另同段九六八之一號土地面積僅○．○○四八八三公頃，並與同段九六八之三號土地有相當距離（見原處分卷附件九位置圖），重劃後該社區成為長方形數區廓土地，各區廓土地其中分配原土地所有權人之各筆○○○區○道路，而原告分得坐落南投縣○里鎮○○○段二一四、二二○、二二九及二三三地號等四筆土地，重劃後同段二一四及二二○號二筆土地與重劃前安湳段九六八之三號土地同一區廓；重劃後虎仔耳段二二九及二三三號二筆土地相連，且與重劃前安湳段九八四號土地同一區廓；另重劃前安湳段九六八之一號土地重劃後成為道路（同卷附件十位置圖），是原告重劃後所分得之四筆土地，雖形狀、面積及位置不完全與其重劃前其所有土地相同，惟均各與重劃前原告所有土地同一區廓，已按重劃前原有土地相關位次分配，且每宗土地應分配之面積均已達最小分配面積標準，並將重劃前安湳段九六八之一號面積僅○．○○四八八三公頃之土地，與應分配之面積較大者集中合併分配，所分配之土地均地形完整及面臨道路，增加土地利用價值，原告指稱被告此分配有違上開規定，尚非事實。至台灣省南投農田水利會亦於本件重劃土地分配結果公告期間，向被告提出異議，請求被告將虎仔耳段二二一地號土地分配在同段二三二地號土地相鄰位置，被告以該會所有重劃前安湳段七
三、九八五地號二筆土地，依上開規定，按重劃前原有土地相關位次分配，並經原分配在同段二三一地號土地所有權人同意後，查處結果後，將該會所有土地調整分配於同段二三二地號，按該會所有重劃前安湳段七三、九八五地號二筆土地，均為建地且土地位置相鄰（同卷附十一位置圖），與原告前述重劃前三筆土地位置並未相連之情形並非相同，被告未對原告重劃後土地集中為一筆土地分配，難認被告對於該會及原告重劃土地之分配，有違行政程序法第六條所規定之「平等原則」。
五、次按「土地所有權人對於重劃區土地之分配結果如有異議，應於公告期間內向該管直轄市或縣（市）主管機關以書面提出；未於公告期間內提出異議者，其分配結果於公告期滿時確定。前項異議，該管直轄市或縣（市）主管機關應予查處。其涉及他人權利者，應先發交農村社區更新協進會予以調解，調解不成立者，由該管直轄市或縣（市）主管機關調處。土地所有權人對主管機關之調處如有不服，應當場表示異議。經表示異議之調處案件，主管機關應於十日內報請上級機關裁決之。」農村社區土地重劃條例第二十條定有明文。又按「農地重劃條例第二十六條規定『土地所有權人對於重劃區土地之分配如有異議，應於公告期間向該管直轄市或縣（市）主管機關以書面提出，該管直轄市或縣（市）主管機關應予查處。其涉及他人權利者，並應通知其權利關係人予以調處。土地所有權人對主管機關之調處如有不服，應當場表示異議。經表示異議之調處案件，主管機關應於五日內報請上級機關裁決之。在縣設有農地重劃委員會或農地重劃協進會者，前項調處案件，應先發交農地重劃委員會或農地重劃協進會予以調解。』旨在防止主管機關對重劃土地之分配有錯誤或遺漏情事，致影響土地所有權人之權益與農村社會之安定。土地所有權人提出之異議案件，該管直轄市或縣（市）主管機關查明結果，如土地之分配符合有關法令規定者，應舉述理由以書面通知土地所有權人，如土地之分配確有疏失者，應本於職權依法調整分配。因調整分配而與他人權利無涉者，並應予更正分配結果，惟若因調整分配而涉及他人權利時，應依上開法條規定之調解、調處或裁決之程序辦理，非謂土地所有權人提出之異議案件，均應經調解、調處或裁決之程序，．．．。」亦經內政部七十三年十月十九日台內地字第二六五三九○號函釋在案。按農村社區土地重劃條例第二十條及農地重劃條例第二十六條規定之意旨及立法精神，均同為規定土地所有權人對於主管機關所為農地重劃區土地分配公告之異議，主管機關應遵循之程序，是上開內政部之函釋意旨，於農村社區土地重劃條例第二十條之規定，亦得適用。依前開所述，本件原告對於被告重劃土地分配之公告，於公告期間內提出異議，經被告依農村社區土地重劃條例第二十條第二項前段規定予以查處後，認分配結果，並無違反同條例第十八條第一項第二款之規定，自無再依同條例第二十條第二項後段之規定，先發交農村社區更新協進會予以調解之必要。
六、再按「直轄市或縣（市）主管機關應於辦理重劃時調查各宗土地之位置、交通及利用情形，並斟酌重劃後各宗土地利用價值，相互比較估計重劃前後地價，提經地價評議委員會評定後，作為計算公共設施用地負擔、費用負擔、土地交換分配及變通補償之標準。」、「本條例第十條規定重劃前後地價，應依下列規定查估：重劃前之地價應先調查土地位置、地勢、交通、使用狀況、買賣實例及當期公告土地現值等資料，分別估計重劃前各宗土地地價。重劃後之地價應參酌各街廓土地位置、地勢、交通、道路寬度、公共設施及重劃後預期發展情形，估計○○○區段○○路線價。」分別為農村社區土地重劃條例第十條及同條例施行細則第十條所明定。是有關農村社區土地重劃前後之地價，均應依上開規定之各條件及因素分別予以評定，又重劃前之地價，並非為當期公告土地現值甚明。又按「．．○○○區○○○○道路、溝渠、電信電力地下化、下水道、廣場、活動中心、綠地及重劃區內土地所有權人認為為達現代化生活機能必要之其他公共設施用地，除以原公有道路、溝渠、河川及未登記土地等四項土地抵充外，其不足土地及拆遷補償費與貸款利息，由參加重劃土地所有權人按其土地受益比例共同負擔。．．．重劃區內重劃前經編定為建築用地以外之土地，應提供負擔至少百分之四十土地，其超過依前項折價抵付共同負擔土地部分，準用第二十九條規定處理。」、「重劃區內之土地，扣除依第十一條規定提供負擔之土地後，其餘土地仍依各宗土地地價數額比例分配與原土地所有權人。經分配結果，實際分配面積多於或少於應分配之面積者，應繳納或發給差額地價。」亦為農村社區土地重劃條例第十一條第二項、第五項及第十六條第一項所規定。
七、另按農村社區土地重劃條例施行細則第五條第一項規定：「本條例第六條第一項所稱農村社區土地重劃計畫書、圖，其內容應包括下列事項：．．．預估行政業務費、規劃設計費及工程費之金額。預估重劃公共設施用地負擔：包括土地所有權人共同負擔之公共設施用地項目、面積及平均負擔比率。預估重劃費用負擔：包括土地所有權人共同負擔工程費、拆遷補償費總額、貸款利息總額及平均負擔比率。預估重劃土地所有權人平均負擔比率。．．．」準此，參加重劃土地所有權人按其土地受益比例共同負擔之上開費用，應由主管機關預估之，復依南投縣埔里鎮大湳里虎山農村社區土地重劃區重劃計畫書（本院卷八十一至九十頁），該重劃區預估重劃公共設施用地負擔百分之廿六，重劃費用平均負擔比率為百分之七．七四，重劃總平均負擔比率為百分之
三十三．七四，本件原告所有重劃前坐落南投縣○里鎮○○段九六八之一、九六八之三、九八四地號等三筆土地，均為田地，經編定為建築用地以外之土地，依農村社區土地重劃條例第十一條第五項之規定，應提供負擔至少百分之四十土地。是被告以該重劃區為封閉社區，重劃前大多為私設巷道，未面臨主要道路，重劃後各土地利用價值及條件相近，受益比例相同，預估非建地土地所有權人平均負擔約百分之四十七（計算式於同卷八十三至八十五頁），經社區更新協進會依據直轄市縣（市）農村社區更新協進會設置辦法第二條第一項第四款規定，擬訂重劃前後地價，並經提交南投縣地價評議委員會九十二年第三次會議，評定重劃前地價非建地每平方公尺五、○○○元，及重劃後地價為每平方公尺九、五○○元（單一地價），並報請內政部核復已予備查（原處分卷附件八），以此計算原告重劃前所有土地面積總和為五
六三一．八五平方公尺，總地價為二八、一五九、二五○元，再除以重劃後土地之地價每平方公尺九、五○○元，算得後重劃後應分配土地面積為二九六四．一三平方公尺，即原告實際應負擔受益比例為約百分之四十七．三七，與上開規定並無不合。原告未顧及上開系爭農地重劃應預估重劃公共設施用地負擔、重劃費用負擔及重劃土地所有權人平均負擔比率，另經編定為建築用地以外之土地，重劃後應提供負擔至少百分之四十土地等規定，又該重劃區為封閉社區，重劃後各土地受益比例相同之因素，而指稱被告未按各土地所有權人土地受益之比例計算費用負擔，逕以重劃前、後所評定單一地價之增減，作為計算費用負擔之方式，遽令原告負擔高達百分之四十七點三七之費用負擔比例，於法有違乙節，難謂有據。
八、綜上所陳，本件原告對於被告重劃土地分配之公告，原告不服分配結果，於公告期間向被告提出異議，經被告以原處分仍應依土地分配公告結果辦理，依上開規定及說明，並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合，原告請求均予撤銷，為無理由，其訴應予駁回。至原告其他主張及論述，與本件判決結果不生影響，爰不一一論述，併予敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第一百九十五條第一項後段、第九十八條第三項前段，判決如主文。
中華民國九十四年六月一日
第三庭審判長法官沈應南
法官林秋華法官許武峰以上正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於判決送達後20日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後20日內向本院提出上訴理由書（須依對造人數附具繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
提起上訴應預繳送達用雙掛號郵票390元（34元及5元郵票各10份)。
中華民國九十四年六月一日
書記官王永慶