裁判字號：臺北高等行政法院91年訴字第1341號判決
裁判日期：民國92年05月28日
裁判案由：眷舍
臺北高等行政法院判決九十一年度訴字第一三四一號
原告甲○○原告乙○原告丙○○原告丁○○原告戊○○原告己○○原告庚○○原告辛○○○原告壬○○原告癸○○○原告子○○原告丑○○原告寅○○原告卯○○原告辰○○原告巳○○原告午○○原告未○○原告申○○原告酉○○原告戌○○原告亥○○原告天○○原告地○○原告宇○○原告宙○○原告玄○○原告黃○○原告Ａ○○原告Ｂ○○原告Ｃ○○原告Ｄ○○原告Ｅ○○原告Ｆ○○原告Ｇ○○原告Ｈ○○○原告Ｉ○○○原告Ｊ○○原告Ｋ○○原告Ｌ○○原告Ｍ○○原告Ｎ○○原告Ｏ○原告Ｐ○○○原告Ｑ○○○原告Ｒ○○原告Ｓ○○原告Ｔ○○原告Ｕ○○原告Ｖ○○原告Ｗ○○原告Ｘ○○原告Ｙ○○原告Ｚ○○原告ａ○○原告ｂ○○原告ｃ○○原告ｄ○○原告ｅ○○原告ｆ○○原告ｇ○○原告ｈ○○原告ｉ○○原告ｊ○○原告ｋ○○原告ｌ○○原告ｍ○○原告ｎ○○原告ｏ○○○原告ｐ○○原告ｑ○○原告ｒ○○原告ｓ○○原告ｔ○○原告ｕ○○原告ｖ○○原告ｗ○○原告ｘ○○原告ｙ○○原告ｚ○○原告甲甲○原告甲乙○原告甲丙○原告甲丁○原告甲戊○原告甲己○原告甲庚○原告甲辛○原告甲壬○原告甲癸○原告甲子○原告甲丑○原告甲寅○原告甲卯○原告甲辰○原告甲巳○原告甲午○原告甲未○原告甲申○原告甲酉○原告甲戌○○原告甲亥○原告甲天○原告甲地○原告甲宇○原告甲宙○原告甲玄○原告甲黃○原告甲Ａ○原告甲Ｂ○原告甲Ｃ○原告甲Ｄ○原告甲Ｅ○原告甲Ｆ○原告甲Ｇ○原告甲Ｈ○原告甲Ｉ○右一人訴訟代理人 柯莉娟 律師原告甲Ｊ○原告甲Ｋ○原告甲Ｌ○原告甲Ｍ○○原告甲Ｎ○原告甲Ｏ○原告甲Ｐ○原告甲Ｑ○原告甲Ｒ○○原告甲Ｓ○原告甲Ｔ○原告甲Ｕ○原告甲Ｖ○原告甲Ｗ○原告甲Ｘ○原告甲Ｙ○原告甲Ｚ○○原告甲ａ○原告甲ｂ○原告甲ｃ○原告甲ｄ○原告甲ｅ○原告甲ｆ○原告甲ｇ○原告甲ｈ○原告甲ｉ○原告甲ｊ○原告甲ｋ○原告甲ｌ○原告甲ｍ○原告甲ｎ○原告甲ｏ○原告甲ｐ○○原告甲ｑ○原告甲ｒ○原告甲ｓ○原告甲ｔ○原告甲ｕ○原告甲ｖ○原告甲ｗ○原告甲ｘ原告甲ｙ○原告甲ｚ○原告乙甲○原告乙乙○原告乙丙○○原告乙丁○原告乙戊○原告乙己○原告乙庚○原告乙辛○原告乙壬○原告乙癸○原告乙子○原告乙丑○原告乙寅○原告乙卯○原告乙辰○原告乙巳○原告乙午○原告乙未○原告乙申○原告乙酉○原告乙戌○原告乙亥原告乙天○原告乙地○原告乙宇○○原告乙宙○原告乙玄○原告乙黃○原告乙Ａ○原告乙Ｂ○原告乙Ｃ原告乙Ｄ○○原告乙Ｅ○原告乙Ｆ○原告乙Ｇ○原告乙Ｈ○原告乙Ｉ○原告乙Ｊ○原告乙Ｋ○原告乙Ｌ○原告乙Ｍ○原告乙Ｎ○原告乙Ｏ○原告乙Ｐ○原告乙Ｑ○原告乙Ｒ○原告乙Ｓ○原告乙Ｔ○原告乙Ｕ○原告乙Ｖ○原告乙Ｗ○原告乙Ｘ○原告乙Ｙ○原告乙Ｚ○原告乙ａ○原告乙ｂ○原告乙ｃ○原告乙ｄ○原告乙ｅ○原告乙ｆ○原告乙ｇ○原告乙ｈ○原告乙ｉ○原告乙ｊ○原告乙ｋ○原告乙ｌ○原告乙ｍ○原告乙ｎ○原告乙ｏ○原告乙ｐ○原告乙ｑ○原告乙ｒ○原告乙ｓ○原告乙ｔ○原告乙ｕ○原告乙ｖ○原告乙ｗ○原告乙ｘ○○原告乙ｙ○原告乙ｚ○原告丙甲○原告丙乙○原告丙丙○原告丙丁○原告 周澤 原告 吳師華 原告 朱明熹 原告 陳庭華 原告 陳薛對 原告 曹敬 原告 吳彰修 原告 胡家驈 原告 魏金桃 原告 張詠貴 原告 蔡照美 原告 瞿珊螢 原告 王銀子 原告 徐椿芳 原告 蔡慶雲 原告 陳英華 原告 林淑鳳 原告 張玉華 原告 宋作霖 原告 林成木 原告 王忠雄 原告 陳正吉 原告 王耿倉 原告 張耀星 原告 周德玲 原告 李菊枝 原告 陳桂華 原告 余秀英 原告 林水月 原告 賴維萍 原告 沈傳旻 原告 陳嘉雄 原告 楊瑞芳 原告 楊承哲 原告 蔡榮宗 原告 吳明德 原告 杜陳秀鳳 原告 方月鳳 原告 林陳罔市 原告 張培厚 原告 何炎生 原告 吳志中 原告 李巫定妹 原告 葉郭罔市 原告 林鄭賢惠 原告顏 劉素霞 原告 杜時火 原告 孫徐金枝 原告 林能 原告 邱維鄉 原告 黃清強 原告 蔡邦雄 原告 林吳金英 原告 黃顯榮 原告 陳新評 原告 洪永泉 原告共同訴訟代理人 蔡建賢 律師被告經濟部代表人 林義夫 部長）訴訟代理人 林志豪 律師右當事人間因眷舍事件，原告提起行政訴訟，本院判決如左：
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實
一、事實概要：原告係中國石油股份有限公司（下稱中油公司）高雄煉油廠等廠之員工或遺眷，分別在中油公司坐落高雄市楠梓區之「宏毅」宿舍、「宏南」宿舍○○○區○○路宿舍○○○區○○街宿舍、高雄縣仁武鄉「烏材林」宿舍、燕巢鄉「觀音」宿舍居住多年。中油公司於民國八十六年間依被告六十八年四月二十四日經（六八）國營一二三四九號函頒之「經濟部所屬事業眷舍房地處理實施要點」（下稱實施要點），在高雄市○○區○○段後勁小段一一二八、一一二九、一一三○、一一三一及一一二七等五地號土地上將眷舍規劃改建為五三二戶集合住宅，並以八十六年一月十三日油秘00000000號函報經被告以八十六年二月十二日經（）國營字第八六五三一三二八號函（下稱八十六年二月十二日函）核定在案。惟被告嗣以八十八年七月五日經（八八）總字第八八０一八四三六號函（下稱八十八年七月五日函）轉送行政院八十八年六月二十八日台八十八人政住字第三○六六○九號函，有關國有眷舍房地前經行政院核定就地改建有案者，其後續處理相關事宜應依該規定辦理，中油公司即於八十八年十一月三日公告停止辦理前開眷舍改建，被告並以九十年二月五日經（九○）國營字第○九○二○二三一二六○號函停上適用前開「實施要點」，原告遂依行政訴訟法第八條第一項規定提起行政訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明：被告應依「實施要點」命中油公司辦理坐落高雄市○○區○○段○○
○○號及後勁段後勁小段一一二八、一一二九、一一三○、一一三一地號眷舍基地上宿舍改建為五三二戶集合住宅並分配給予原告。
㈡被告聲明：駁回原告之訴。
三、兩造之爭點：原告對被告有無公法上之請求權？㈠原告主張之理由：
⒈被告以奉行政院院會決議為由，廢止已核准但尚未執行輔建之五三二戶輔建案，侵害原告之期待：
①原告多方努力爭取，中油公司於八十四年四月二十四日將備勤宿舍改回一般
宿舍，修改備勤宿舍管理要點為一般宿舍管理要點，且於高雄市○○區○○段後勁小段一一二八、一一二九、一一三○、一一三一等地號土地上籌辦五三二戶輔建案，報經被告以八十六年二月十二日號函核准在案。
②被告於八十一、八十二年間亦准中油公司申請，確認原告參加改建之資格，
其以八十二年六月五日經（）國營八五七三七號函稱：「事業單位規劃辦理眷舍改建當時，如現住人已申請參加改建並符合參加改建資格，嗣因各單位之行政作業拖延，致使其成為已逾借住期限者，此種不可歸責於現住人之事由所造成之資格問題，經公司複核認定後，宜准其參加改建。」惟竟以八十八年七月五日函命中油公司將之前所有奉准但二年內尚未執行之眷戶改建方案取消，致原告失去改建之權利。
③被告於八十九年四月十日以經（）國一字第八九三二四七四一號函檢送八
十九年三月三十一日召集轄下各單位及國營事業機構研討廢止或修訂「實施要點」會議記錄，中油公司係依被告之命令廢止本件輔建，無論被告行政命令之名稱為指示、通知或其他名稱，皆無礙行政命令之性質。
⒉原告自「實施要點」頒布後，即依法取得改建配給房舍之請求權或信賴利益，
該請求權或利益歷經二十餘年之等待，被告及中油公司未曾按「實施要點」執行，無資格之高階幹部優先獲得輔建，而眾多具資格之員工反被違法排除在輔建之外，致原告至今仍未獲配給宿舍，其責在中油公司。又被告以八十八年七月五日函命中油公司註銷已奉准但尚未執行之五三二戶輔建案，然依行政程序法第一二五條規定，法規或合法行政處分經廢止後，自廢止時或自廢止機關所指定較後之日時起失其效力，自不可追溯既往將該五三二戶輔建案自動註銷。被告及行政院之函示命令顯然違背行政程序法第一二五條規定，在法律位階優於行政命令之原則下，被告及行政院之行政命令應屬無效，不得據以侵害原告之輔建權益。至被告稱廢止授益行政處分之期限為二年，被告八十八年八月七日廢止八十六年二月十二日之授益行政處分已逾二年期限，不得廢止云云。
惟被告引用此項規定反證被告違法廢止行政處分，其八十八年八月七日之「廢止」乃違法，故被告八十六年二月十二日之行政處分仍繼續有效，被告應命中油公司繼續輔建計劃。
⒊被告稱兩造間並無公法上關係，因中油公司係私法人，其宿舍之改建，乃該公
司自行決定與被告無關。且被告八十六年二月十二日函乃行政機關內部之指示，並不對外生效，亦非行政處分云云。惟：
①原告係請求被告依實施要點「命令」中油公司為公有土地之改建事宜。故原
告所援引及爭訟之法規乃被告之「實施要點」，其為行政法規，且為授益行政命令。
②原告之請求係依行政訴訟法第八條規定，而請求權依據係信賴利益保護原則
。依行政程序法第一二三條、第一二五條、第一二六條及司法院釋字第五二五號解釋，被告違法廢止「實施要點」，係廢止授益行政處分，侵害原告已享有之期待權，並違反信賴保護原則。查「『廢止授予利益之合法行政處分時，對受益人因信賴該處分致遭受財產上之損失，應給予合理之補償。』本院八十三年度判字第一二二三號著有判例。而所稱信賴利益保護，乃行政法理上具有憲法位階之法律原則，現行行政程序法中有關信賴保護原則之規定，係此一原則之明文化，是該法雖未施行，仍得予以參酌適用。而信賴保護原則之適用，須具備（一）信賴基礎，即必須有一個表示國家意思於外之『法的外觀』存在，以為信賴之基礎。（二）信賴表現。（三）信賴值得保護。」有最高行政法院九十一年判字第二二八一號判決可參，被告稱原告無公法上權利或僅反射利益受損云云，自屬違法。被告稱信賴利益之補償應限於財產上給付，本件為非財產上給付云云。惟依司法院釋字第五二五號解釋，信賴利益之補償不限於金錢給付，亦應「採取合理之補救措施、或訂定過渡期間之條款，俾減輕損害」，被告所辯並不足採。
㈡被告主張之理由：
⒈被告八十六年二月十二日函並非行政處分：
該函並未直接對外發生法律上效果，而屬於上級機關對下級機關所為之監督指示（行政法院五十七年判字第一七八號判例參照）。按國營事業管理法第八條第一項第二、四款規定，主管機關之職務為所管國營事業業務計劃及方針之核定；所管國營事業管理制度之訂定。又同法第二十一條規定，國營事業機構非經主管機關之核准，不得為與業務無關之設備或建築之支出。被告為國營事業中油公司之主管機關，依據實施要點此一行政規則對中油公司就其申請眷舍基地擬辦理集中改建乙案依法核准，顯屬上級機關對下級機關之監督指示，其指示對象為中油公司，指示事項為眷舍基地之規劃利用（即與業務無關之建築支出），均屬依國營事業管理法所為之行政行為，對原告不生任何直接拘束力，應非行政處分。
⒉被告八十六年二月十二日函未授予原告任何利益：
①實施要點係為有效利用資源，對於事業單位現有業務上無需保留之眷舍空地
予以通盤調查處理，以減輕財務上之負擔，並非配住宿舍者依該實施要點即取得改建配給房舍之請求權或既得權或期待權。
②行政院人事行政局八十六年八月七日八六局住福字第二六九二二號函，就關
於「中央各機關學校國有眷舍房地處理辦法」第十一條、第十二條規定表示：「按輔助公教人員購置住宅，乃政府之福利措施，未可視為權利，合再予說明。」云云。上述函釋認包括中油公司在內，現仍在職之現住人所住之眷舍房地經核定騰空眷舍就地改建者，關於優先輔購住宅、給予搬遷補助費、房租補助費等，事屬福利措施，並非現住人之權利。據上函釋，舉輕以明重，關於核定眷舍房地改建事項，更未授予現住人任何利益。
③司法院釋字第五五七號解釋意旨表示：「行政機關、公立學校或公營事業機
構，為安定現職人員生活，提供宿舍予其所屬人員任職期間居住，本屬依其組織法規管理財物之權限內行為。」被告八十六年二月十二日函係就中油公司依公司法（即其組織法）為管理財物行為之指示、監督，並未表示授予原告利益。何況，原告所主張爭執之「利益」係「期待權」，其性質接近「反射利益」，並未對其權益直接產生變動或增、損之效果，未能與權益等同視之。
⒊縱被告八十六年二月十二日函為授予利益之合法行政處分，原告亦不得主張行
政訴訟法第八條、行政程序法第一二三條、第一二五條及第一二六條，請求被告作成行政處分以外之其他非財產上之給付：
①行政程序法第一二四條規定授益處分廢止之期限為二年，然而原告主張被告
於八十八年七月五日廢止八十六年二月十二日之授益行政處分，顯已逾二年廢止期限。從而，其結果或是無從廢止，或是並無依行政程序法第一二三條廢止之情形。
②行政程序法第一二六條之信賴利益合理補償，是指對受益人之財產上損失補償。原告既然係請求被告為非財產上之給付，顯與上述規定不符。
③原告所引司法院釋字第五二五號解釋及最高行政法院九十一年判字第二二八
一號判決意旨，均要求信賴利益保護原則之受益人在客觀上須具體表現其因信賴而生之實體法上利益受損害，亦即須具備信賴表現。本件原眷舍改建案既未執行，原告未具備任何信賴表現，自無信賴利益保護可言。
⒋實施要點業已於九十年二月五日停止適用，距被告八十六年二月十二日函已有
四年之久，距八十八年七月五日所謂「廢止授益行政處分函」，亦有一年半，原告對同一事項（眷舍改建）不致重複信賴，因此就實施要點之停止適用，不生信賴保護問題。其次被告依八十九年十二月十九日經（八九）國營字第０九０二０二三一二九號函所載，認（除漢翔公司以外）國營事業之眷舍房地均係公司所有，產權屬私有性質，並非國有財產，故並不適用國有財產法之規定；而行政院所頒之「中央各機關學校國有眷舍房地處理辦法」，係規範「國有」眷舍房地，被告所屬國營事業之眷舍房地，亦無法援引適用云云。並指示應由各國營事業依其業務經營需要，在不違反公司法及其他相關法令規定之情形下，自訂內規據以辦理其眷舍房地相關事務。該函實際上並未剝奪原告向中油公司爭取眷舍改建之機會，反而鬆綁管制，不再對中油公司眷舍房地之處理為事前監督，對原告所主張之預期利益或「期待權」之實現更加有利。
⒌被告八十八年七月五日函係依行政院八十八年六月二十八日台八十八人政住字
第三０六六０九號函辦理，而行政院前揭函文是要求國有眷舍房地不宜再報請辦理就地改建，有關就地改建之法令，均自即日起暫停適用。另依行政院人事行政局八十八年九月三十日八十八局住福字第三一０六二七號函之說明二，行政院自八十三年九月起已未再核定國有眷舍之改建，並於八十八年六月二十八日函規定，就地改建有關法規暫停適用。足見中油公司眷舍就地改建之停辦，或相關法令之停止適用，係行政院之政策命令，非被告所能決定。況若被告不能對中油公司眷舍改建為最終之決定，仍須由上級機關決定，則當初被告八十六年二月十二日函對原告、中油公司及被告，均不具拘束力，原告自不得憑以主張授益行政處分之拘束與信賴利益保護。
⒍原告稱自六十八年被告頒布實施要點後，原告即取得依法改建配給房舍之請求
權或信賴利益，且將此等請求權之無法實現歸責於訴外人中油公司云云。惟原告並無上述請求權或信賴利益，且原告主張請求權行使之對象或應補償信賴利益之對象為中油公司，其逕向被告請求，並無依據。
理由
一、原告起訴後，被告代表人先後變更為 宗才怡 、林義夫，均經具狀聲明承受訴訟，合先敘明。
二、按「人民與中央或地方機關間，因公法上原因發生財產上之給付或請求作成行政處分以外之其他非財產上之給付，得提起給付訴訟。因公法上契約發生之給付，亦同。」為行政訴訟法第八條第一項所明定。原告主張其依行政訴訟法第八條第一項請求被告為特定之行政行為（意思表示），聲明被告應依「實施要點」命中油公司辦理坐落高雄市○○區○○段○○○○號及後勁段後勁小段一一二八、一
一二九、一一三○、一一三一地號眷舍基地上宿舍改建為五三二戶集合住宅並分配給予原告。是兩造爭點所在為原告對被告有無公法上之請求權？
三、原告主張其請求權係信賴被告函頒之「實施要點」及八十六年二月十二日函授予原告利益之行政處分，依行政程序法第一二三條、第一二五條、第一二六條及司法院釋字第五二五號解釋云云。被告則以其八十六年二月十二日函並非行政處分，亦未授予原告任何利益，原告無公法上之請求權等語置辯。經核「實施要點」第一點所定：「經濟部（以下簡稱本部）為遵照行政院所頒國省營事業經營改進方案通盤研究資源有效利用之精神，對於所屬事業（以下簡稱事業）現有業務上無需保留之眷舍房地宜予通盤調查處理，以減輕財務上之負擔，特依「中央各機關學校國有眷舍房地處理辦法」第十七條規定訂定本要點。」可知被告訂立「實施要點」之目的，乃為協助國營事業得以訂定計畫處分閒置眷舍房地，以有效利用資源、增進國家整體經濟利益，並非在維護公營事業員工之利益，事業員工不因而享有公法上之權利，此觀之「實施要點」第六點所定：「各事業眷舍房地基地面積在一百平方公尺以上，當期公告現值在一定金額以下，並合於左列條件之一者，得辦理就地改建為集合住宅，其優先次序由各事業自行訂定之：．．．」益明，是原告並未因「實施要點」取得改建配給房地之請求權，尤無請求被告命中油公司改建配給房地之權利。又被告為原國營事業中油公司之主管機關，其八十六年二月十二日函稱：「主旨：貴公司高雄煉油廠經管高雄市後勁地區六十四戶老舊眷舍基地，面積二一、八四七平方公尺，擬辦理集中改建為五三二戶之七樓集合住宅一案，復如說明二、三，請查照辦理。說明：‧‧‧二、本案眷舍基地原則同意貴公司依實際狀況作整體有效之規劃利用，惟辦理改建之對象及讓售土地之價格等，均應依『經濟部所屬事業眷舍房地處理實施要點』有關規定及預算程序處理。‧‧‧」核係主管機關本於職權對所屬公營事業所為之指示監督，並非對公營事業員工所為之行政行為，亦未對事業員工發生具體之法律效果，其非行政處分，原告自未因而對被告取得任何公法上之權利。是原告並無信賴「實施要點」或八十六年二月十二日函授予利益行政處分，依行政程序法第一二三條、第一二五條、第一二六條及司法院釋字第五二五號解釋，對被告取得公法上之請求權可言。從而原告前開請求於法無據，應予駁回。至於原告聲請向中油公司函詢系爭宿舍改建是否由該公司獨立決定，被告對該公司宿舍改建是否有權指示或命令、曾否指示或命令，中油公司何以停止宿舍改建事宜，中油公司六十八年十一月十二日制頒「中國石油股份有限公司眷舍房地處理要點實施須知」之理由，與被告頒布之「實施要點」有何關係，是否依「實施要點」所定，依前所述，即無必要，併予敘明。
四、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第九十八條第三項前段、第一百零四條、民事訴訟法第八十五條第一項前段，判決如主文。
中華民國九十二年五月二十八日
臺北高等行政法院第四庭
審判長法官鄭忠仁
法官林育如法官楊莉莉右為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後二十日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中華民國九十二年五月二十八日
書記官王俊權