臺中高等行政法院103年度訴字第181號判決

裁判字號：臺中高等行政法院103年訴字第181號判決

裁判日期：民國103年08月22日

裁判案由：請求徵收補償

臺中高等行政法院判決
103年度訴字第181號原告 楊本源 被告臺中市政府代表人 胡志強 訴訟代理人 劉政達 上列當事人間請求徵收補償事件，原告不服內政部中華民國103年3月25日臺內訴字第1030107947號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下︰
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：按行政訴訟法第107條第3項規定：「原告之訴，依其所訴之事實，在法律上顯無理由者，行政法院得不經言詞辯論，逕以判決駁回之。」本件原告之起訴，依其所訴之事實在法律上顯無理由（理由如後說明），爰不經言詞辯論逕為判決。
二、事實概要：原告向監察院陳情，臺中市大甲區都市計畫「公三」公園用地迄未辦理開發及徵收補償，經內政部營建署將監察院民國（下同）102年11月5日院臺業二字第1020706967號函轉由被告辦理。被告遂以102年12月5日府授建園字第1020237754號函覆原告：「……二、大甲區都市計畫公三公園用地已取得
1.95公頃作為中山公園，尚未開闢面積約2.17公頃，按市價概估徵收補償經費逾新臺幣10億元，將視本府財源籌措情形、整體施政及地域使用需求研議以逐年編列預算方式分年分期推動；至用地調整變更部分，係列入變更大甲都市計畫（第三次通盤檢討）案內變更內容明細表第23案辦理，因涉及大甲都市計畫現行規劃公園用地面積不足，加以大甲市區缺乏公園，已提報102年11月12日內政部都市計畫委員會第815次會議審議，維持公園用地。」（下稱系爭函文），原告不服，提起訴願，並主張：以臺中市○○區○○路旁之公三公園（中山公園）預定地從44年劃定至今已近60年，地主陳情數10年未見被告處理，也從不與地主溝通，置地主權益於不顧，皆以財源拮据不負責任之態度怠忽之，嚴重違反憲法第15條保障人民之財產權，請求被告儘速與地主協商徵收開闢解決存在已劃設近60年之臺中市○○區○○路旁之公三公園（中山公園）預定地云云。惟經內政部以被告所為102年12月5日函覆說明，僅係針對原告陳情事項所為之事實陳述，非行政處分性質，本件訴願為不合法，決定不受理，遂提起本件行政訴訟。
三、本件原告主張：
（一）被劃設近60年之公三公園，地主不能用公設地向銀行借款，並不能建永久之建築物，違反憲法第15條保障之財產權，又政府依行政程序法第4條、第6條、第7條及第8條規定，應依法行政，本不應違反平等原則、比例原則，更不應嚴重違反誠信原則及信賴保護原則。
（二）依都市計畫法規定，政府劃設公園用地不能謂非「政府之行政處分」，而卻能近60年時間，未徵收或檢討解編，行政機關之不作為本身已違反都市計畫法第5條及第26條規定而無效，法律行為若有效，即應發生法律上權利義務關係而非有權劃設，而可不盡義務徵收，罔顧原告權益。
（三）被告訴願時辯稱，土地徵收核准機關為內政部，需地機關僅得擬具徵收計畫書，向內政部申請核准徵收，並無作成徵收處分權限，依訴願法第1條、第2條規定，地方政府建設局為需地機關，從不擬定計畫，並向內政部申請核准徵收，已屬行政不作為。
（四）現代福利國家中，政府職能已由消極轉向積極，為國民提供最佳服務，給付行政儼然已成為公行政行為主流。然民眾向被告陳情數10年未獲被告重視，更以系爭函文敷衍解決，原告乃不服，提起訴願，遭決定駁回後，遂提起本件行政訴訟。
（五）綜上所述，系爭函文認事用法，均有所違誤。為此，原告依據行政訴訟法第5條提起本件課予義務訴訟，並聲明求為判決：
⒈訴願決定及系爭函文均撤銷。
⒉被告應就原告坐落臺中市○○區○○段○○○○號土地作成土地徵收之行政處分。
⒊訴訟費用由被告負擔。
四、被告則以：
（一）被告函復原告，非行政處分，僅為觀念通知。⒈按行政訴訟法第4條第1項規定：人民因中央或地方機關之
違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定者，得向高等行政法院提起撤銷訴訟，而此所謂行政處分，乃中央或地方機關公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施應對外直接發生法律效果之單方行政行為，為行政訴訟法第4條第1項及訴願法第3條第1項所明定。若行政機關所為單純之事實敘述或理由說明，既不因該項敘述或說明而生法律效果，自非行政處分，人民對之即不得提起行政訴訟（最高行政法院44年判字第18號判例參照）。又依人民之申請作成行政處分者，雖拒絕其申請之答覆亦屬行政處分，然人民申請作成事實行為者，其拒絕之答覆則屬事實行為而非行政處分，合先敘明。
⒉再按臺北高等行政法院99年度訴字第1807號判決謂：「土
地徵收條例第2條、第14條、第19條規定，本條例所稱主管機關在中央為內政部；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。又徵收土地或土地改良物，由中央主管機關核准之。徵收土地或土地改良物應發給之補償費，由需用土地人負擔，並繳交該管直轄市或縣（市）主管機關轉發之。即土地徵收核准機關為內政部，需地機關僅得擬具徵收計畫書，向內政部聲請核准徵收，並無作成徵收處分權限，人民無申請需地機關作成徵收土地處分公法上之請求權。故如非核准徵收之主管機關，所為之函復，純係居於需用土地人之法律地位，針對人民請求所為事實敘述及理由說明，並不因而直接發生准駁土地徵收法律效果，屬觀念通知性質，自非屬行政處分。」⒊綜此，本件原告陳情就其所有坐落於大甲區都市計畫公三
公園用地之土地申請徵收補償，被告於102年12月5日以中市府授建園字第1020237754號函復「……將視本府財源籌措情形、整體施政及地域使用需求研議以逐年編列預算方式分年分期推動……」依前揭行政訴訟法、最高行政法院判例意旨，純係被告居於需用土地人之法律地位，針對原告之請求所為經辦事件之事實敘述或理由說明，並不因而發生徵收補償之法律效果，而徵收與否亦非屬被告職權，則被告函覆亦不生准否之法律效果，故此函應屬觀念通知，難認其具有行政處分之性質。是原告訴之聲明對於被告函文提起撤銷訴訟，係對於非行政處分提起，其撤銷訴訟不備訴訟要件，依行政訴訟法第107條第1項第10款規定，此部分訴訟即非合法。訴願決定以其對於非行政處分或其他依法不屬訴願救濟範圍內之事項提起訴願者為由，作成不受理決定，於法有據，應予維持。
（二）原告並無得主動請求徵收土地之公法上權利。⒈按最高行政法院92年度判字第828號判決意旨謂：「土地
徵收，係國家因公共事業之需要，對人民受憲法保障之財產權，經由法定程序予以剝奪之謂。規定此項徵收及其程序之法律必須符合必要性原則，並應於相當期間內給予合理之補償……因此公用徵收僅有國家為徵收權之主體，一般人民並無公用徵收之公法上請求權。故人民向國家請求徵收其所有之土地之行為，其性質純屬促請國家發動徵收權之行使而已，非謂人民對國家有公用徵收之公法上請求權存在……」合先敘明。
⒉次按都市計畫法第48條規定：「依本法指定之公共設施保
留供公用事業設施之用者，由各該事業機構依法予以徵收或購買；其餘由該管政府或鄉、鎮、縣轄市公所依左列方式取得之：一、徵收。二、區段徵收。三、市地重劃。」土地徵收條例第3條規定：「國家因公益需要，興辦下列各款事業，得徵收私有土地；徵收之範圍，應以其事業所必須者為限：……三、公用事業。……十、其他依法得徵收土地之事業。」又「土地徵收，僅有國家始為徵收權之主體，一般人民，除法律別有規定外，並無請求國家徵收補償其所有土地之公法上請求權，上訴人既無一般徵收請求權，從而，渠等請求被上訴人給付徵收補償費，亦屬無據。」「土地徵收係基於興辦有利於公益之公共事業之需要，始得由國家依法律所定程序為之，依我國現行法制，需由需用土地人於踐行法定程序（諸如：舉辦公聽會、徵收前之協議，申請目的事業主管機關之許可等等）公平衡量公益與私益之重要性，斟酌決定後再擬具詳細之徵收計畫書，報請主管機關核准之。職此，是否實施公用徵收，相關機關具有行政裁量權，一般人民除法律別有規定外（如土地徵收條例第8條），尚無請求國家徵收其所有土地之公法上請求權。又按『本條例所稱主管機關：在中央為內政部；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。』、『申請徵收土地或土地改良物，應由需用土地人擬具詳細徵收計畫書，並附具徵收土地圖冊或土地改良物清冊及土地使用計畫圖，送由核准徵收機關核准，並副知該管直轄市或縣（市）主管機關。』、『徵收土地或土地改良物，由中央主管機關核准之。』土地徵收條例第2條、第13條、第14條定有明文。足見有權核准徵收之機關乃內政部，為徵收執行機關之縣市政府或需用土地人，並無依土地所有權人請求作成徵收處分之權限。」最高行政法院100年度判字第1420號判決及100年度判字第797號判決可資參採。
（三）綜上，本件原告既無請求徵收之權利，原告陳請被告辦理臺中市大甲區公三公園預定地徵收補償，並無理由，且本案被告以前揭函文回覆原告，於法並無違誤等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。
五、本院按，「左列土地不得為私有：……五、公共交通道路。……前項土地已成為私有者，得依法徵收之。」「徵收土地，由中央地政機關核准之。」「徵收土地，應由需用土地人擬具詳細徵收計畫書，並附具徵收土地圖說及土地使用計畫圖，依前二條之規定分別聲請核辦。」「……土地徵收，依本條例之規定，本條例未規定者，適用其他法律之規定。其他法律有關徵收程序、徵收補償標準與本條例牴觸者，優先適用本條例。」「本條例所稱主管機關：在中央為內政部；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。」「有下列各款情形之一者，所有權人得於徵收公告之日起一年內向該管直轄市或縣（市）主管機關申請一併徵收，逾期不予受理：一、徵收土地之殘餘部分面積過小或形勢不整，致不能為相當之使用者。二、徵收建築改良物之殘餘部分不能為相當之使用者。……」「申請徵收土地或土地改良物，應由需用土地人擬其詳細徵收計畫書，並附具徵收土地圖冊或土地改良物清冊及土地使用計畫圖，送由核准徵收機關核准，並副知該管直轄市或縣（市）主管機關。」「徵收土地或土地改良物，由中央主管機關核准之。」「徵收土地或土地改良物應發給之補償費，由需用土地人負擔，並繳交該管直轄市或縣（市）主管機關轉發之。」「國家因興辦臨時性之公共建設工程，得徵用私有土地或土地改良物。徵用期間逾三年者，土地或土地改良物所有權人得請求需用土地人徵收所有權，需用土地人不得拒絕。……」分別為土地法第14條、第222條、第224條、土地徵收條例第1條、第2條、第8條、第13條、第14條、第19條及第58條第1項、第2項所明定。
六、前揭事實概要欄所載之事實，除後列之爭點事項外，其餘兩造所不爭執，並有系爭函文、被告監察院102年11月5日院臺業二字第1020706967號函、內政部營建署102年11月13日營署密都字第1022923050號函、臺中市政府100年2月21日府授都計字第1000019375號公告、102年8月16日府授建園字第1020148108號函、改制前臺中縣大甲鎮公所99年10月11日甲鎮工字第0990016729號函、原告陳訴書、訴外人 徐蓉柳 、莊萬豐、 黃陳說霞 100年1月8日誠情字第1000108號陳情函、訴外人 周錫呈 102年11月12日陳情書、大甲都市計畫（第3次通盤檢討）（第2階段）公共設施用地面積檢討分析表、送達證書等件附卷可稽，為可確認之事實。
七、歸納兩造上述主張，本件之爭執重點厥為：系爭函文是否為行政處分？原告是否有權請求被告作成徵收上開土地之行政處分？茲分述如下：
（一）按「人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，於法令所定期間內應作為而不作為，認為其權利或法律上利益受損害者，經依訴願程序後，得向高等行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。」「人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，予以駁回，認為其權利或法律上利益受違法損害者，經依訴願程序後，得向高等行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。」行政訴訟法第5條第1項、第2項定有明文。所謂行政處分，係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為而言，此參照行政程序法第92條第1項及訴願法第3條第1項之規定自明。至於行政機關所為單純事實之敘述或理由之說明，並無對人民之請求為准駁，並不生法律上之效果，既非屬行政處分，自不得對之爭訟（最高行政法院62年裁字第41號判例可資參照）。再者，人民因中央或地方機關駁回其依法申請之案件，認為違法而損害其權利或法律上利益者，經依訴願程序後，固得向高等行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。然所謂「依法申請之案件」係指人民依據法令之規定，有向機關請求就某一特定具體之事件，為一定處分之權利者而言。而「應作為而不作為」則指行政機關對於人民之申請負有法定作為義務，卻違反此一作為義務而言。故如法令並無賦予申請人有請求行政機關為行政處分之公法上權利，其請求行政機關作成行政處分，性質上僅是促使行政機關發動職權，並非屬於「依法申請之案件」，行政機關所為答覆對於該人民之權利或法律上利益不生任何准駁之效力，自非屬行政處分（最高行政法院98年度裁字第276號裁定要旨參照）。且因行政機關對於非依法申請之案件，並不負有作為義務，即令有未依請求而發動職權，該人民亦不得主張其有權利或法律上利益受損害，訴請行政機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分（最高行政法院90年度判字第1637號判決、97年度裁字第4107號裁定、98年度裁字第276號裁定及99年度判字第937號判決意旨參照）。是故，提起課予義務訴訟則以依法申請行政機關作成行政處分或為特定內容之行政處分為要件，否則其起訴即屬不合法。
（二）次按，土地徵收核准機關為內政部，需地機關僅得擬具徵收計畫書，向內政部聲請核准徵收，並無作成徵收處分之權限，人民尤無申請需地機關作成徵收土地處分之公法上請求權，此觀土地徵收條例第2條、第13條、第14條及第19條等規定自明。另土地徵收係國家因公共事業之需要，對人民受憲法保障之財產權，經由法定程序予以剝奪之謂，是土地徵收之法律關係，除法律另有規定外，僅屬國家與需用土地人間之函請土地徵收、以及國家與被徵收人間之徵收補償之二面關係，需用土地人與私有土地所有權人間不發生任何法律關係。而都市○○○○○道路用地，乃為都市計畫之整體發展，視實際需要所規劃而設置。私有土地經依都市○○○○○道路用地者，依都市計畫法第48條規定：「依本法指定之公共設施保留地供公用事業設施之用者，由各該事業機構依法予以徵收或購買；其餘由該管政府或鄉、鎮、縣轄市公所依左列方式取得之：一、徵收。二、區段徵收。三、市地重劃。」係由政府以徵收、區段徵收或市地重劃方式取得，此為政府取得都市計畫公共設施保留地之規定，土地所有權人尚不得據此規定，請求徵收其土地。再有關土地徵收補償費之發給，依前開規定及說明，係需用土地人，申請徵收土地或土地改良物，經核准後，始由土地徵收之執行機關即直轄市或縣（市）主管機關為公告及將需用土地人繳交之補償費發給應領取補償費之人；自應以土地經需用土地人完成上開徵收手續後，直轄市或縣（市）主管機關方有轉發之義務；都市計畫法第49條第1項規定之地價補償亦然。因此土地徵收原則上只能基於有利於公共事業之公益需要，由國家依法令所定法定程序為之。亦即，土地徵收案件，只有國家才能擔任徵收權之主體，發動徵收程序（最高行政法院24年判字第18號判例參照），一般人民除法律別有規定外（如土地徵收條例第8條），尚無請求國家徵收其所有土地之公法上請求權。其次，司法院釋字第400號解釋固指既成道路成立公用地役關係者，其所有權人因公益而特別犧牲其財產上之利益，國家自應依法律之規定辦理徵收給予補償，若在某一道路範圍內之私有土地均辦理徵收，僅因既成道路有公用地役關係而以命令規定繼續使用，毋庸同時徵收補償，顯與平等原則相違等語。惟該解釋既明言「國家應依『法律』之規定辦理徵收給予補償」，其所稱之法律，揆諸法律保留原則，係指國會所制定之法律而言，自不包括該號解釋在內，抑且該號解釋理由亦敘明：「……各級政府如因經費困難，不能對上述道路全面徵收補償，有關機關亦應訂定期限籌措財源逐年辦理或以他法補償。……」等語，足證該號解釋僅係為國家立法及施政之指針，並非可作為人民得向國家請求土地徵收之法律基礎。
（三）基上說明，原告並無向國家請求徵收土地之權利，被告所為之函覆內容（即系爭函文），僅係居於需用土地人之法律地位，針對原告之請求所為事實敘述及理由說明，並不因而直接發生准駁上開土地徵收之法律效果，核屬觀念通知之性質，自非屬行政處分，原告訴請撤銷，即非合法。而本件依原告主張之事實，其並無申請被告作成徵收處分之公法上請求權，是其起訴請求判命被告作成徵收上開土地之行政處分，亦屬無據。況且，被告僅是需用土地人，並非核准徵收之主管機關，原告請求被告應徵收系爭土地，亦顯無理由。
八、本件既同時有起訴不合法及顯無理由之情事，即得不經言詞辯論，併以判決駁回之。又本件原告之訴既有上開起訴不合法或顯無理由之原因，應予駁回，已如前述，則其餘實體上之主張，即毋庸再予詳究，併予敘明。
據上論結，本件原告之訴為顯無理由，爰依行政訴訟法第107條第3項、第98條第1項前段，判決如主文。
中華民國103年8月22日
臺中高等行政法院第三庭
審判長法官林秋華
法官莊金昌法官劉錫賢以上正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書，但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人：
┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│所需要件││代理人之情形││├─────────┼────────────────┤│（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││之一者，得不│格或為教育部審定合格之大學或獨││委任律師為訴│立學院公法學教授、副教授者。││訟代理人│2.稅務行政事件，上訴人或其法定代│││理人具備會計師資格者。│││3.專利行政事件，上訴人或其法定代│││理人具備專利師資格或依法得為專│││利代理人者。│├─────────┼────────────────┤│（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││列情形之一，│二親等內之姻親具備律師資格者。││經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││院認為適當者│。││，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或││審訴訟代理人│依法得為專利代理人者。│││4.上訴人為公法人、中央或地方機關│││、公法上之非法人團體時，其所屬│││專任人員辦理法制、法務、訴願業│││務或與訴訟事件相關業務者。│├─────────┴────────────────┤│是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例││外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所││示關係之釋明文書影本及委任書。│└──────────────────────────┘中華民國103年8月22日
書記官杜秀君