最高行政法院105年度裁字第396號裁定

裁判字號：最高行政法院105年裁字第396號裁定

裁判日期：民國105年03月10日

裁判案由：聲請停止執行

最高行政法院裁定
105年度裁字第396號抗告人 黃建源
蘇益生 王誌明 薛智仁 趙滿足 林明春 于錦鳳 何金鎮 薛水源 黃瓊瑤 葉聖儒 黃冠盛 共同訴訟代理人 詹順貴 律師
簡凱倫 律師 蔡易廷 律師上列抗告人因與相對人高雄市政府、參加人誠毅紙器股份有限公司間聲請停止執行事件，對於中華民國104年9月30日高雄高等行政法院104年度停更一字第1號裁定，提起抗告，本院裁定如下︰
主文抗告駁回。
抗告訴訟費用由抗告人負擔。
理由
一、按抗告法院認抗告為不合法或無理由者，應為駁回抗告之裁定。
二、參加人誠毅紙器股份有限公司(即開發單位，下稱參加人)於民國61年11月22日核准設立，登記之所營事業資料為紙器製造買賣、有關紙器之紙張文具買賣及印刷業、包裝機器之製造與買賣(新版所營事業代碼對照查詢為IZ06010理貨包裝業、ZZ99999除許可業務外，得經營法令非禁止或限制之業務)。參加人現有仁武廠(面積2.3公頃)及九曲堂廠(面積3.5公頃)兩處廠區，共計5.8公頃，因其有擴廠需求，乃規劃於坐落高雄市○○區○○○段595、596-1、596-4等3筆地號土地(下稱系爭土地，面積合計24.5717公頃)進行「高雄市永安區誠毅紙器工業區開發案」之開發行為，為此向目的事業主管機關即相對人所屬經濟發展局提出「高雄市永安區誠毅紙器工業區開發案環境影響說明書」(下稱系爭環說書)，並經目的事業主管機關轉送環境影響評估(下稱環評)主管機關即相對人審查。嗣經相對人先後2次於100年6月17日、同年9月2日召開環評審查委員會(下稱環評委員會)第4次、第7次會議，於該第7次會議作成有條件通過環評審查後，即依環境影響評估法(下稱環評法)第7條規定及該第7次會議結論，以100年11月11日高市府四維環綜字第1000124768號公告系爭環說書審查結論(即原處分，下稱系爭環評審查結論)：「……一、本案經綜合考量環評委員、專家學者、各方意見及開發單位之答覆及採取之減輕與預防措施後，經主席裁示有條件通過環境影響評估審查；開發單位應依各環評委員暨相關機關意見補充、說明及修正環境影響說明書送委員及相關單位確認定稿，開發單位於施工及營運階段應履行下列負擔，如未切實執行，則違反環境影響評估法第17條規定，應依環境影響評估法第23條規定予以處分：(一)本案放流水水質標準之生化需氧量：15mg/L、化學需氧量：50mg/L、懸浮固體：15mg/L、真色色度275。(二)施工期間空氣、噪音、振動、地面水水質、交通、地下水之監測請每個月執行一次，另施工期間請每日於施工基地內進行噪音自主監測。(三)因本案位於經濟魚類養殖區，請於施工前依表8.3-1環境監測內容一覽表(1/2)進行一季施工前監測，以建立環境資料背景值。(四)應訂定明確可行之地方(永安區)回饋計畫。(五)應提報土石方運送計畫，其計畫內容應包含運輸路線敏感點之環境監測、運送時間控管、運輸車輛車速管制、污染防制措施及內運土石方檢測等項目，並於開工前提送環保主管機關。(六)建築物應規劃設計取得綠建築標章。(七)於營建工程進行期間，應於營建工地內之裸露地表，採行覆蓋防塵布或防塵網、植生綠化。(八)本環境影響說明書定稿經本府備查後始得動工。(九)開發單位應於開發行為施工前30日內，以書面告知目的事業主管機關及原審查之主管機關其預定施工日期。(十)說明書或評估書內容採分段(分期)開發者，以提報各段(期)開發之第一次施工行為預定施工日期為原則。二、本案經高雄市政府環境影響評估審查委員會審查後，認定開發單位未來於施工及營運階段時，確實履行所提各項污染物對環境影響預防及減輕之措施及上述所附負擔後，已無環境影響評估法第8條及其施行細則第19條所稱對環境有重大影響之虞，無須進行第二階段環境影響評估。……」又於100年11月17日將系爭環評審查結論刊登在100年冬字第13期高雄市政府公報。另行政院農業委員會(下稱農委會)前於86年1月6日原則同意核定改制前高雄縣永安養殖漁業生產區，劃設面積為500公頃( 嗣依 申請將其中33公頃劃出生產區範圍，開發為養老院)；抗告人及 林群庭 、 蔡敏川 、 黃中成 、陳文閣、 林武田 、 陳同漢 、 蔡光俊 、 陳錦香 等8人(下稱林群庭等8人)對系爭環評審查結論表示不服，提起訴願，遭決定駁回後，提起行政訴訟(高雄高等行政法院【下稱原審法院】104年度訴字第69號，下稱本案訴訟)，併就系爭環評審查結論聲請停止執行。關於聲請停止執行部分，經原審法院104年度停字第4號裁定(下稱原審前裁定)相對人於100年11月11日以高市府四維環綜字第1000124768號公告系爭環評審查結論之行政處分，於本件行政爭訟(即本案訴訟)確定前，停止原處分之效力、執行及程序之續行；林群庭等8人之聲請均駁回。相對人及參加人對於原裁定關於准予停止執行部分均表不服，提起抗告，經本院104年度裁字第1150號裁定(下稱本院前裁定)廢棄原審前裁定關於准許停止執行部分，發回原審法院更為裁定，經原審法院104年度停更一字第1號裁定(下稱原裁定)駁回。抗告人不服，提起本件抗告。
三、原裁定略以：
(一)依環評法第5條第1項、行為時(下同)開發行為環境影響評估作業準則(下稱環評作業準則)第6條與其附件五「說明書、評估書初稿應檢送之圖件」第1點及其附表五「開發行為可能影響範圍之各種相關計畫(包含規劃中、施工中及已完成之各計畫)」規定可知，我國環評法制係採預防原則，開發行為如對於環境有不良影響之虞時，應實施環評，評估審查程序有嚴謹規定，主要就對環境有不良影響之虞之開發行為進行審查。故上揭法條規定有保障開發行為可能影響範圍內之居民之個人權益，在此範圍內之居民係屬開發行為之當地居民，為利害關係人，具有當事人適格。本件抗告人均居住高雄市○○區，除抗告人蘇益生(高雄市養殖漁業發展協會理事長)、林明春外，均為高雄市○○區漁會會員，依上揭法條規定及說明，渠等為系爭環評審查結論之利害關係人，具有當事人適格，自得聲請停止執行系爭環評審查結論。
(二)參加人依系爭環評審查結論第1點，補充、說明及修正環說書送請確認定稿，並承諾於施工及營運階段切實履行各該負擔，則系爭環評審查結論第1點對環境將造成如何之不良影響，而有停止執行，避免發生難於回復損害之急迫必要性，自抗告人提出本件聲請至本院前裁定廢棄原審前裁定據以指摘後，原審法院再行調查程序時，均無提出任何釋明，僅以急迫性的考量必須考量保全權益之性質，保全權益性質遭受損害事實上難以回復，基於風險預防原則，應儘早停止執行，系爭開發案於施工過程中是將魚塭回填使用，環評委員提到回填過程中所使用的回填土石成份極有可能透過滲透影響地下水層云云置辯，然回填土是否為含有污染物質，抗告人並未提出積極證據以資證明，且參加人自開始施工(102年5月20日開工)迄今，並無因施工回填土石而有造成任何污染之情事，是難以抗告人主觀之臆測，謂有停止執行之急迫性或有難以回復之損害情形。
(三)系爭開發案尚未至營運階段，並無因生產行為導致廢水污染環境之虞。又系爭開發案位於石斑魚養殖專區，而該養殖石斑魚係引進海水養殖，則參加人於環評審查過程，環評委員及相對人所屬海洋局、農業局、水利局、環保局即針對系爭開發案提出各項加嚴之環境保護措施，要求參加人應納入環說書並切實執行。審諸相關加嚴之環境保護措施，足見系爭開發案，排放水本需符合一定之標準，且有一定之監控程序，非得任意放流而污染環境，再依前述養殖漁區，係引進海水養殖，並非抽取地下水源，亦不致因排放水而有污染養殖魚區情形，抗告人僅以臆測參加人如於營運後之排放污水會滲透水層因而造成環境污染，甚而影響養殖漁區之環境云云，並無任何憑據，是其主張非停止原處分之執行，對環境造成污染而有難以回復損害且具有停止原處分執行之急迫性等語，並不足採。
(四)製造紙漿之污水排放，固會影響環境，惟參加人係屬紙器業，非紙漿製造業，兩者之性質不同，要非以紙漿製造業所可能造成之環境污染，而認紙器製造業亦有相同之污染。是參加人於營運階段固會產生廢污水，然其既已有前述之加嚴措施，即無如紙漿製造過程所會產生之較高環境污染情形。至農委會漁業署(下稱漁業署)102年11月29日漁四字第1021346478號函僅係提供目的事業主管機關作成決策之參考，並非認系爭開發案當然即會造成養殖漁區之污染。
(五)環評制度之原意係基於環境生態維護的公共目的所作之要求，使開發活動能充分考慮其對環境生態的影響。在第一階段開發單位作成環說書送審，由環評主管機關進行審查，審查結果可能為不應開發、通過、有條件通過或應續行第二階段環評，而第二階段環評係對於環境有重大影響之虞之開發行為續行審查程序，所謂重大影響，係強調開發行為對於環境造成之顯著不利影響，或顯著逾越環境品質標準等情形。系爭環評審查結論於未經本案訴訟撤銷確定前，倘僅停止執行，並不能使環評程序進入第二階段，是抗告人以其等程序參與權被剝奪而無可回復為由聲請停止執行，即無可採。
(六)抗告人黃冠盛所參加之102年10月4日永安區 里民 針對參加人設廠開發案研討會討論內容，與會人員確實敘及「在當時本人所參加之環評說明會」「我跟大家一樣很想知道為何市府要准這一案」「環評會聽里長說開2次」「今年3月報開工」「在環評書上有寫到施工中有每日、每10日及每季1次要做噪音檢測是否有做」等情，有該研討會簽到簿及會議紀錄附於原審前審卷可稽，足認抗告人黃冠盛對於相對人所作成之系爭環評審查結論之主要內容有所認識，且可判斷該處分對其法律上權益可能產生之影響。是以，抗告人黃冠盛於103年9月16日提起訴願，顯已逾知悉行政處分時起算之法定30日訴願期間，其訴願不合法，而本訴因違反訴願前置程序規定，亦不合法。從而，抗告人黃冠盛本件停止執行之聲請，於法即有未合，不應准許。
(七)綜上，本件抗告人聲請停止原處分之執行，不符行政訴訟法第116條第2項之要件，應不予准許。
四、抗告意旨略謂：
(一)高雄市永安區乃國內養殖重鎮，總養殖面積高達1,200公頃，該區養殖魚類除海水養殖之石斑外，尚有虱目魚、吳郭魚、鱸魚、草蝦、烏魚等諸多種類，故該區養殖戶除引進海水使用外，更有部分仍需抽取地下水及該區公溝區域排水(即竹子港溪)，尤其是魚塭遠離海岸及竹子港溪之養殖戶，仍必須抽取地下水使用。原裁定以永安區係石斑魚養殖專區，率認該區無抽取地下水源，故不致因參加人排放水而有污染養殖漁區云云，顯與事實不符。
(二)系爭開發案之實施將對永安區養殖漁業之發展有不利之影響，業經漁業署102年11月29日漁四字第1021346478號函肯認。另觀諸100年9月2日召開環評委員會時，委員 鄭蕙玲 、葉桂君與 李錫珍 3人及相對人所屬海洋局之意見可知，系爭開發案事業廢水確實可能透過「滲透」及「溢淹」二種方式，對永安區養殖漁業產生重大不利影響。原裁定謂永安區係抽取海水養殖石斑魚，故本件事業廢水對當地養殖環境無影響之虞云云，顯與事實不符。又原裁定謂永安區係抽取海水養殖石斑魚，故參加人排放事業廢水對當地養殖業無影響云云，係以證人 張財華 於104年9月10日原審行準備程序時之證詞為其論據，惟證人張財華素無養殖經驗，詎原審對於環評委員及相對人所屬機關認為系爭開發案事業廢水對當地養殖業有不利影響之意見恝棄不論，徒憑欠缺養殖專業之證人的證詞，而為不利於抗告人之認定，其證據取捨核與論理法則不符。
(三)依100年6月17日環評委員會議中委員 湯毓勳 、 林衍竹 、 余烈 、鄭蕙玲之意見可知，系爭開發案係位於易淹水之地區，且該開發案之施工將填平位於該案基地內之原有魚塭，嚴重影響該區域之排水，而有加劇永安地區肇生水患之虞。實則，系爭開發案動工將基地內原有魚塭填平，導致該區域排水功能大幅減損，而使系爭開發案周遭區域每逢降雨即生水患，參加人甚至因此於104年8月底封閉系爭基地臨近道路，益見系爭開發案之施工已對當地環境形成實害，自有立即停止系爭環評審查結論之效力之必要，此業經抗告人於「行政停止執行更審補充聲請理由續狀」中具體敘明，惟原裁定未敘明抗告人前開主張不可採之理由，遽認抗告人就停止執行之急迫性一節並未舉證，顯有理由不備之違法。
(四)系爭環評審查結論之作成未經表決，即由會議主席逕予裁示通過，顯然牴觸「高雄市政府環境影響評估審查委員會組織規程」第8條要求應行表決之正當法律程序及環評法第3條要求設置環評審查委員會之合議制精神，程序具重大瑕疵，其合法性顯有疑義。且100年9月2日環評委員會議中多位委員要求開發單位提出補充資料及補正環評法第6條第2項第6款、第7款、第8款規定之環說書應記載事項，惟該環評委員會未待開發單位補提及補正並經實質討論、審查，即於當日(100年9月2日)作成有條件通過系爭環評審查結論，足見系爭環評審查結論之作成有基於不完全資訊之違法，原處分之違法性甚為明確，自應停止其執行。
(五)參加人於100年6月17日及同年9月2日環評委員會議中自承其規劃將系爭開發案部分事業廢水排入永安區重要水利系統竹子港溪，惟遍查系爭開發案環說書內容，參加人顯未依環評作業準則第12條辦理現場調查、分析及影響預測，並依其影響訂定因應對策，故系爭環說書違法情事已明，當可預見系爭環評審查結論日後於本案訴訟遭到撤銷之蓋然率甚高。
(六)本院103年度判字第704號判決已明揭環評主管機關在第一階段環評程序中，應就開發行為是否符合「對環境有重大影響之虞」之法定要件為職權調查；本件開發案之放流水是否對周圍養殖敏感環境造成重大影響之虞，環評委員會應依職權調查，然相對人逕以附加放流水限值之條件，取代許可要件(即對環境無重大影響之虞)之判斷，使得許可要件之判斷陷於條件是否成就陷於不確定之情形，原處分已有重大瑕疵違法，應予撤銷，抗告人之本案權利存在之蓋然率高。又系爭環評審查結論附款係以預估之方式作成，則基於風險預防原則，自不容以此未經實際履行之預估內容，認定開發行為之實施對當地環境無影響，原裁定遽以系爭環評審查結論附款已有設定放流水標準，即認本件廢水排放對當地環境無重大影響，核與本院102年度判字第120號判決意旨揭示之風險預防原則不符。縱認本件得依系爭環評審查結論附款之放流水標準，作為系爭開發案事業廢水對當地環境無重大影響之論據，惟亦應以附款所含之放流水標準係基於客觀數據及科學方法之推估所得者為限，而非任由開發單位或環評審查機關在欠缺客觀資料佐證之下，恣意為之。系爭環評審查結論既設有「本案放流水水質標準之生化需氧量：15mg/L、化學需氧量：50mg/L、懸浮固體：15mg/L、真色色度275」之附款，則參加人自應提出其事業廢水足以達到此放流水標準之客觀資料，並由相對人詳予審查，始與環評法第4條之旨趣相符，然依100年9月2日環評委員會議中參加人就 洪錫勳 委員有關製程污水提問之回覆可知，參加人並未提出任何有關生化需氧量等生物降解作用之資料，則系爭環評委員會自無審查系爭開發案廢水之生化需氧量之可能；參加人事後始於環說書定稿本內新增與生物降解作用相關之資料，衡諸常理，此等資料未經環評委員會之委員共同審查及實質討論，悖於環評委員會之設置目的及合議制精神。從而，系爭環評審查結論附款之放流水標準顯非基於客觀數據及科學方法之推估而得，原裁定以此放流水標準，遽認本件事業廢水對當地環境無重大影響，而謂本件無停止執行之必要云云，顯有誤會。況相對人於104年9月22日原審法院就本案訴訟行準備程序中謂：在最後1次審查會議的審查結論，就有要求開發單位針對製程廢水部分必須全數回收等語，然依系爭環說書所載，本件事業廢水仍將排入永安區重要排水系統竹子港溪，此亦為相對人於前開準備程序中所不爭，是系爭環評審查結論自係基於錯誤資訊所作成，而有重大瑕疵，其合法性顯有疑義，有立即停止其效力與執行之必要，原裁定謂本件無停止執行之急迫性云云，應有誤解。且暫時權利保護制度之所由設，在於避免「無謂之執行」對人民權利或重大公益造成不可回復或難以回復之重大損害，苟法院明知系爭環評審查結論之合法性顯有疑義，其執行極可能淪為無謂之舉，豈可坐視公權力對人民權利侵害之發生，乃至於損害之擴大。鑑於系爭環評審查結論已有多項違法性甚明之情事，於本案權利存在蓋然性極高之下，本案實有立即停止其效力之必要。另參加人臨訟以101年3月環說書定稿本之記載內容，辯稱其於100年9月2日環評委員會議時已檢具事業廢水之生化需氧量、化學需氧量、懸浮固體、真色色度等生物降解作用之資料云云，似有誤導法院之嫌。
五、本院查：
(一)按行政訴訟法第116條第2項、第5項規定：「(第2項)行政訴訟繫屬中，行政法院認為原處分或決定之執行，將發生難於回復之損害，且有急迫情事者，得依職權或依聲請裁定停止執行。但於公益有重大影響，或原告之訴在法律上顯無理由者，不得為之。……(第5項)停止執行之裁定，得停止原處分或決定之效力、處分或決定之執行或程序之續行之全部或部份。」由該規定可知，聲請停止執行之法定要件為「原處分或決定之執行，將發生難於回復之損害」、「有急迫情事」、「停止執行對於公益無重大影響」及「原告之訴在法律上非顯無理由」；其所謂「原處分或決定之執行，將發生難於回復之損害，且有急迫情事」，係指「須有避免發生難於回復損害之急迫必要性」；而所謂「難於回復之損害」，係指其損害不能回復原狀，或不能以金錢賠償，或在一般社會通念上，如為執行可認達到回復困難之程度而言，至當事人主觀上認為難於回復之損害，當非屬該條項所指之難於回復之損害。又關於停止執行之事由，行政法院固得依職權調查，惟因聲請人亦有協助行政法院進行行政訴訟之義務，故聲請人對於符合聲請停止執行之法定要件事實，應負有提出證據以盡釋明之責，且依行政訴訟法第176條準用民事訴訟法第284條規定，其釋明事實上之主張，得用可使法院信其主張為真實之一切能即時調查之證據。
(二)原裁定關於抗告人黃冠盛部分：
(１)又按訴願法第14條第1項、第2項前段規定：「(第1項)訴願之提起，應自行政處分達到或公告期滿之次日起30日內為之。(第2項)利害關係人提起訴願者，前項期間自知悉時起算。」次按行政訴訟法第107條第1項第10款規定：「原告之訴，有下列各款情形之一者，行政法院應以裁定駁回之。但其情形可以補正者，審判長應定期間先命補正：……十、起訴不合程式或不備其他要件者。」
(２)原裁定就抗告人黃冠盛參加之102年10月4日「永安區里民針對誠毅紙器公司設廠開發案研討會」中，與會人員言及「在當時本人所參加之環評說明會」「我跟大家一樣很想知道為何市府要准這一案」「環評會聽里長說開2次」「今年3月報開工」「在環評書上有寫到施工中有每日、每10日及每季1次要做噪音檢測是否有做」等情，有該研討會簽到簿及會議紀錄附於原審前審卷可稽，足認抗告人黃冠盛對於相對人所作成之系爭環評審查結論之主要內容有所認識，且可判斷原處分對其法律上權益可能產生之影響。是抗告人黃冠盛遲至103年9月16日始提起訴願，顯已逾知悉原處分時起算之法定30日訴願期間，其訴願不合法，而其本案訴訟因違反訴願前置程序規定(不備起訴要件)，亦不合法，則抗告人黃冠盛為本件停止執行之聲請，於法即有未合，應予駁回等節，業已論述綦詳，本院核無不合。
(三)原裁定關於抗告人黃建源、蘇益生、王誌明、薛智仁、趙滿足、林明春、于錦鳳、何金鎮、薛水源、黃瓊瑤及葉聖儒(下稱抗告人黃建源等11人)部分：
(１)觀諸前開102年10月4日「永安區里民針對誠毅紙器公司設廠開發案研討會」之簽到簿，並無抗告人黃建源等11人之簽名，亦無其他積極證據 證明渠 等11人曾參加該研討會，縱該研討會中曾言及前述會議紀錄所載之情事，惟該簽到簿及會議紀錄尚不足以證明渠等11人對於相對人所作成之系爭環評審查結論之主要內容有所認識，且可判斷原處分對渠等11人法律上權益可能產生之影響。又參加人雖主張其已提出多次會議紀錄及相關抗爭之媒體報導，足資證明抗告人黃建源等11人早於102年9月以前即已知悉系爭環評通過乙事；且自系爭環評審查結論公告 起至渠 等11人提起訴願止約3年期間，參加人因系爭開發案，已在位處永安區交通中樞之地點整地施工，渠等11人往來其間得以見聞； 況渠 等11人均為高雄市養殖漁業發展協會或漁會之人員，其中蘇益生曾任鄉長，後為該養殖協會理事長、薛水源為高雄市永安區石斑魚產銷班第11班班長、葉聖儒為第14班班長、林明春為永安區里長、黃建源為漁會總幹事 黃鶯 之配偶、趙滿足為漁會理事長 蘇國禎 之配偶、何金鎮為漁會代表，應係熱心當地事務，且特別關注養殖漁業或漁會之發展與問題之人士，依經驗法則，渠等11人必定早於一般居民知悉系爭環評通過乙事；嗣參加人提出高雄市永安區宜居城市促進會之相關資料，主張該促進會於103年7月20日成立，主要係為保護養殖漁業之環境而成立，渠等11人於該日出席該促進會之成立大會，至少於該日即已知悉原處分，卻遲至103年9月17日始提起訴願，已逾越法定30日訴願期間云云，惟查參加人提出之上開資料尚不足以證明早於102年9月以前或至少於103年7月20日，渠等11人即對於相對人所作成之系爭環評審查結論之主要內容有所認識，且可判斷原處分對渠等11人法律上權益可能產生之影響；至參加人其餘論述容係其臆測之詞，尚難遽採。另原裁定就我國環評法制係採預防原則，開發行為如對於環境有不良影響之虞時，應實施環評，評估審查程序有嚴謹規定，主要就對環境有不良影響之虞之開發行為進行審查。故環評法第5條第1項、環評作業準則第6條與其附件五「說明書、評估書初稿應檢送之圖件」第1點及其附表五「開發行為可能影響範圍之各種相關計畫(包含規劃中、施工中及已完成之各計畫)」規定有保障開發行為可能影響範圍內之居民之個人權益，在此範圍內之居民係屬開發行為之當地居民，為利害關係人，具有當事人適格。抗告人黃建源等11人均居住高雄市永安區，除抗告人蘇益生、林明春外，均為高雄市永安區漁會會員，揆諸上揭法條規定及說明，渠等11人為系爭環評審查結論之利害關係人，具有當事人適格，自得聲請停止執行系爭環評審查結論等節，業已論述綦詳，本院核無不合；是渠等11人為本件停止執行之聲請，固與前述「原告之訴在法律上非顯無理由」之法定要件相符。
(２)惟原裁定就相對人作成決策前，曾參考漁業署102年11月29日漁四字第1021346478號函之意旨，因認系爭開發案位於高雄市永安區養殖漁業生產區，對於該經濟魚類養殖區之環境有不良影響之虞，乃實施環評。系爭環評審查過程中，環評委員及相對人所屬海洋局、農業局、水利局、環保局均針對系爭開發案附加各項嚴格之環境保護措施；審諸各項加嚴之環境保護措施，足見系爭開發案放流水需符合一定之標準，且有一定之監測程序，非得任意排放污染環境等，並要求參加人將各項加嚴之環境保護措施納入環說書並切實執行，否則依法論處；而參加人業已依系爭環評審查結論，補充、說明及修正環說書送請確認定稿，並承諾於施工及營運階段切實履行系爭環評審查結論所附加之10項負擔，但抗告人黃建源等11人迄未釋明系爭環評審查結論究竟對於環境將造成如何之不良影響，而有停止執行，避免發生難於回復損害之急迫必要性。且抗告人黃建源等11人雖主張系爭開發案於施工過程中，回填魚塭所使用之土石可能含有污染物質，會滲透地下水層污染環境云云，但並無任何憑據，況參加人自102年5月20日開工迄今，並無證據顯示有因施工回填土石造成污染地下水層之情事，是渠等11人上開臆測之詞並不足以釋明系爭環評審查結論有停止執行，避免發生難於回復損害之急迫必要性。又系爭開發案目前尚未至營運階段，自無因生產行為致事業廢水污染環境之情事，而抗告人黃建源等11人雖主張日後參加人營運所排放之事業廢水會滲透地下水層污染環境云云，但並無任何憑據，況參加人係紙器業，並非紙漿製造業，於營運階段所產生之事業廢水對於環境造成之不良影響，不若紙漿製造業者嚴重，是渠等11人上開臆測之詞並不足以釋明系爭環評審查結論有停止執行，避免發生難於回復損害之急迫必要性。另環評制度之原意係基於環境生態維護的公共目的所作之要求，使開發行為能充分考慮其對於環境生態的影響；在第一階段開發單位作成環說書送審，由環評主管機關進行審查，審查結果可能為不應開發、通過、有條件通過或應續行第二階段環評，而第二階段環評係就對於環境有重大影響之虞之開發行為續行審查程序，而所謂重大影響，係強調開發行為對於環境造成之顯著不利影響，或顯著逾越環境品質標準等情形。系爭環評審查結論在未經本案訴訟撤銷確定之前，倘僅停止執行，並不能使環評程序進入第二階段，是抗告人黃建源等11人雖主張渠等之程序參與權被剝奪而無可回復云云，但並不足以釋明系爭環評審查結論有停止執行，避免發生難於回復損害之急迫必要性。從而，抗告人黃建源等11人為本件停止執行之聲請，於法即有未合，應予駁回等節，業已論述綦詳，本院核無不合。
(四)綜上所述，抗告人等12人為本件停止執行之聲請，既分別與前述「原告之訴在法律上非顯無理由」或「原處分或決定之執行，將發生難於回復之損害，且有急迫情事」之法定要件不符，即無從准許，要不因渠等12人主張系爭環評審查結論之合法性顯有疑義，日後於本案訴訟遭到撤銷之蓋然率甚高云云而有異；至渠等12人指摘系爭環評審查結論之各項違法情事，並於本件抗告程序進行中提出104年9月22日原審法院就本案訴訟行準備程序之筆錄等證據證明之，然此均待本案訴訟調查釐清，是渠等12人執此遽謂系爭環評審查結論有立即停止其效力之必要云云，尚難採憑，爰不逐一論述，併此敘明。是原裁定駁回抗告人等12人停止執行之聲請，於法並無不合。抗告意旨仍執前詞，指摘原裁定違誤，求予廢棄，難認有理由，應予駁回。
六、據上論結，本件抗告為無理由。依行政訴訟法第104條、民事訴訟法第95條、第78條、第85條第1項前段，裁定如主文。
中華民國105年3月10日
最高行政法院第二庭
審判長法官劉鑫楨
法官帥嘉寶法官劉穎怡法官汪漢卿法官吳慧娟以上正本證明與原本無異中華民國105年3月10日
書記官彭秀玲