臺北高等行政法院108年度訴字第692號判決

裁判字號：臺北高等行政法院108年訴字第692號判決

裁判日期：民國108年12月19日

裁判案由：都市計畫法

臺北高等行政法院判決
108年度訴字第692號108年11月28日辯論終結原告 鄭菱萱 被告臺北市政府都市發展局代表人 黃景茂 （局長）訴訟代理人 汪海淙
吳妙惠 劉巧媛 上列當事人間都市計畫法事件，原告不服臺北市政府中華民國108年4月9日府訴二字第1086101363號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：原告所有門牌號碼為臺北市○○區○○○路○○○巷○號7樓建築物（下稱系爭建物），領有96使字第0493號使用執照（下稱系爭使用執照），○○○區○○段○○○○○號土地，位於都市計畫商業區。依臺北市政府83年6月1日府都二字第83027894號公告（下稱83年6月1日公告）之「擬訂基隆河（中山橋至成美橋段）附近地區細部計畫暨配合修訂主要計畫案」都市計畫（下稱83年都市計畫）圖說，及105年11月9日府都規字第10539571200號公告（下稱105年11月9日公告）之「修訂臺北市『基隆河（中山橋至成美橋段）附近地區土地使用分區與都市設計管制要點』（北段地區）內商業區、娛樂區規定計畫案」都市計畫書（下稱105年都市計畫），均明訂系爭建物所在商業區係供一般商業使用，不得作住宅使用。嗣被告查得系爭建物前經臺北市稅捐稽徵處核定按住家用稅率課徵房屋稅，以106年5月10日北市都築字第10633908700號函（下稱被告106年5月10日函）通知改善。嗣被告查得系爭建物仍按住家用稅率課徵房屋稅，乃以107年5月17日北市都築字第10735132200號函（下稱被告107年5月17日函）通知原告現場會勘、107年6月19日北市都築字第1076002977號函（下稱被告107年6月19日函）通知原告等陳述意見後，仍認定系爭建物違規作為住宅使用，違反系爭建物所在土地使用分區之都市計畫規定，依都市計畫法第79條第1項前段、「臺北市○○區○○○段商業區及娛樂區作住宅使用違反都市計畫法第79條第1項裁處作業原則」（下稱大彎北段違規住宅裁處作業原則）等規定，以107年12月3日北市都築字第10760416151號裁處書處原告新臺幣（下同）10萬元罰鍰，並限於文到次日起9個月內停止違規使用（下稱原處分）。原告不服，提起訴願遭駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張：
(一)聲明：訴願決定及原處分均撤銷。
(二)陳述：⒈原處分違反信賴保護原則，依法應予撤銷：
(1)原告之外祖父於86年參與都市計畫前，原本擁有之私有土地可作為住宅使用，卻因都市計畫重新分配，致發還之土地無法作為住宅使用，損及人民之信賴。又原告於合建後取得之所有權狀上，並無記載「不得作為住宅使用」之類似文字，而81年5月19日府工都字第81030112號都市計畫案，內文亦無上開限制之記載。復以，系爭使用執照存根附表第11點記載略以，非屬住宅、集合住宅等類似用途建築物樓層高度超過3.6公尺時，不得變更為集合住宅用途使用；而系爭建物樓高僅3.2公尺，依上開附表之記載，應可變更為住宅使用。是以，原告理解系爭建物可作為正常住家使用及所應遵循之法律意旨，自值保護。況被告係於106年9月7日始於系爭使用執照上加註「不得作為住宅使用」之字樣，其以此作為裁罰依據，顯有違誤。
(2)原告申請自用住宅稅率，臺北市稅捐稽徵處並未告知系爭建物所在區域有「不得作為住宅使用」之特別限制，甚至同意原告依法變更，屬於足使人民信賴之國家行為，自屬信賴基礎無疑。
(3)臺北市政府竟一方面藉由臺北市稅捐稽徵處審定系爭建物可合法申請住家用稅率，另一方面又藉由被告局處認定系爭建物所在區域不得作為住宅使用為由，恣意開罰。被告以行政機關之強制力，毫不審酌原告權益是否因此而受損害，濫行職權，無視其先前數次成為原告信賴基礎之行為，違反誠信原則及禁反言原則。
⒉原處分違反法律不溯及既往原則，依法應予撤銷：
(1)原處分所據之法令依據為臺北市政府105年11月9日公告實施之都市計畫、106年10月5日發布之大彎北段違規住宅裁處作業原則及104年4月29日公告之都市計畫法第79條等。
然前揭法令規範，皆屬「新法規範」，而原告申請變更為住家用稅率之事實係於「新法規範」制訂前早已終結者，依司法院大法官釋字第574號解釋意旨，自有禁止法律溯及既往原則之適用，原處分以新法規範為據，欲對該法規生效前業已終結之事實開罰，當有違法治國原則之要求，依法應予撤銷。
(2)被告引據之臺北市土地使用分區管制自治條例第23條第3款，係99年7月始公告之規範，然系爭建物乃於96年即取得系爭使用執照，被告以新法限制系爭建物之使用用途，違反法律不溯及既往原則。
⒊原處分違反誠信原則、行政自我拘束原則、禁反言原則、有
利及不利事項一體注意原則、明確性原則等，依法應予撤銷：
(1)被告作成原處分前，並未審酌自身在核照、發照之作業程序，遭監察院檢討之違失。況以，被告亦無視系爭建築物係經臺北市稅捐稽徵處同意變更為住家用稅率，無視原告長久以來無可計數之信賴行為，僅含糊以「住宅違規使用」等寥寥數語，未一體注意對原告有利之諸多事證，遽為不利原告之決定，違反行政程序法第9條、第36條、第43條等規範，自屬違誤。
(2)都市計畫法第79條之裁罰，並無級距之差別，被告擅以級距劃分裁罰金額，以較高金額裁罰原告，亦有違誤。
(3)原告依戶籍法遷入設籍，戶政事務所並無告知不得作為住宅使用。
(4)與系爭建物位於相○○○區○○街廓編號C2，已於94年7月公告開放住宅使用，而都市計畫應以區域作通盤檢討，非片面開放某一地號，被告應依平等原則，就系爭建物所在街廓為相同處理⒋92年修訂之都市計畫書修訂理由第1條說明，未符土地使用
管制之一致性各分區之土地及建築物使用組別依「臺北市土地使用分區管制規則」第5條之規定予以歸組；然以當時之「臺北市土地使用分區管制規則」規範觀之，商業區係得作為住宅使用；又臺北市土地使用分區管制自治條例，對於土地利用並未加以限制，83年計畫書竟逾越憲法及法律之規定。
⒌又依據94年制訂之臺北市一定規模以下建築物變更使用類組
免辦理變更使用執照表，一般事務所變更為住宅使用，樓地板面積未達500平方公尺者，免辦理變更使用執照，故系爭建物無須申請變更，即可作為住宅使用⒍綜上所陳，被告相關規範多如牛毛互相衝突，令人民無所適
從，且原告於合建系爭建物時，確實不知有不得作為住宅使用之限制，依行政罰法第7條規定，被告應撤銷原處分等語。
三、被告則以：
(一)聲明：駁回原告之訴。
(二)陳述：⒈系爭建物坐落臺北市○○區○○段○○○○○號土地，係位於83
年都市○○○街廓編號A3區，該區為供一般商業使用，未容許供住宅使用。且依該計畫案之附表1，亦無容許「獨立、雙併住宅」或「多戶住宅」之使用。而臺北市政府92年1月7日府都二字第09126159700號公告之「修訂臺北市基隆河（中山橋至成美橋段）附近地區細部計畫暨配合修訂主要計畫案內『基隆河（中山橋至成美橋段）附近地區土地使用分區與都市設計管制要點』案」（下稱92年都市計畫」及105年都市計畫，均未變更該區之使用限制。是以，原告將系爭建物作為住宅使用，違反臺北市政府依都市計畫法第21條發布之83年都市計畫及92年都市計畫所定土地使用分區之管制，而有都市計畫範圍內建築物之使用，違反直轄市政府依都市計畫法所發布命令之情形，被告作成本件裁罰，並無違法。
⒉原處分並無違反信賴保護原則：
原處分係就原告違反都市計畫使用行為裁處罰鍰，並命停止違規使用，非屬授益行政處分之撤銷、廢止，與信賴保護原則無涉。且被告從未給予原告有任何得以將系爭建築物作為住宅使用之信賴基礎及信賴表現，所指建商與仲介等銷售賣方之告知，並非行政機關之信賴基礎。至於臺北市稅捐稽徵處係就系爭建物實際使用情形核定課徵房屋稅，並未就居住使用是否合於都市計畫法為認定，與本件系爭建物作居住使用是否合法，係屬二事，原告亦不得以此作為信賴基礎。另本件系爭建物領有建造執照、使用執照，是經主管建築機關依建築法規相關規定審核，其使用執照核准之建物用途均無載明可作為住宅使用，原告不足以產生合理信賴。原告稱其取得之所有權狀上並無記載「不得作為住宅使用」之類似文字，然法律已有明確規定之事項，人民本即應遵守，而非須行政機關處處張貼標示或載明警語始有遵守之必要。另被告106年9月7日開始於建造執照上所為「不得作為住宅使用」之註記，僅屬就都市計畫相關規定再次加以說明，目的即係為了提醒如原告應恪守規定，而非法規之變動，與信賴保護原則無涉。
⒊原處分無違反法治國原則及法律不溯及既往原則：
(1)關於系爭建物所在商業區不得為住宅使用，係於83年都市計畫及92年都市計畫即已規定，系爭建物於103年2月17日登記為原告所有，自受前開規定之拘束，並無違反法律不溯及既往原則。至於105年都市計畫就上開住宅限制部分並無變更，原告據此主張原處分違反法律不溯及既往原則，亦非可採。
(2)106年10月5日發布之大彎北段違規住宅裁處作業原則及臺北市政府104年4月29日公告，皆非屬新訂之法規對規範對象之有利法律地位或可得預期利益有影響之情形，與法治國原則及法律不溯及既往原則無涉。
(3)至原告雖主張建築法及臺北市土地使用分區管制條例之規定，第1種至第4種商業區均未見不允許作為住宅使用之限制等語，惟系爭建物坐落之使用分區為商業區（供一般商業使用），其係屬依都市計畫法第32條第1項及臺北市土地使用分區管制自治條例第3條第2項規定劃定之其他使用區域，故原告主張本件應適用商業區之法律關係等語，容有誤會。再者，依臺北市土地使用分區管制自治條例第21條至第24條之第3款規定，均已明定第1種及第4種商業區之使用，經市政府認定有礙商業之發展或妨礙公共安全及衛生，得公告限制其土地及建築物使用商業區，故商業區亦非均得作為住宅使用，仍應視各都市計畫之內容而定。
⒋原處分無違反誠信原則、行政自我拘束原則、禁反言原則、有利及不利事項一體注意原則、明確性原則：
(1)被告為確認系爭建物之使用情形而辦理現場會勘事宜，雖都市計畫法未有相關規定，然被告本即有權依行政程序法第42條規定辦理勘驗。且被告函請原告配合查勘，並未使用強制力，未違反行政程序法第7條之比例原則及第9條之有利及不利一體注意原則。且依原處分卷附之送達證書影本所示，被告107年5月17日通知會勘函已於會勘日前送達予原告，並無所稱未合法通知將辦理領勘、現勘事宜之事實。
(2)系爭建物面積分別為149.31平方公尺，依大彎北段違規住宅裁處作業原則第5點規定，屬級距三，係依據主要建物面積、是否已裁罰而仍未改善等情節輕重，課予不同之處罰，為合義務性之裁量，故被告以原處分分別處原告10萬元罰鍰，並限於文到次日起9個月內停止違規使用，與行政程序法第9條、第36條、第43條等規定及依法行政原則、明確性原則無違。
⒌原告至遲於收受被告106年5月10日通知改善函後，對於系爭
建物作為住宅使用已違反都市計畫相關規定一事，已有所認識，其繼續違規，致違法狀態持續，其主觀即具有違法之故意，且裁處權因違規行為繼續進行，而未罹於時效。
⒍83年都市計畫及92年都市計畫，均明定系爭建物坐落之使用
分區內不得作為住宅使用，故依建築法第73條第4項授權訂定之「建築物使用類組及變更使用辦法」第3條規定，系爭建物並無「臺北市一定規模以下建築物免辦理變更使用執照管理辦法」關於面積500平方公尺以下免辦理變更使用執照之適用。
⒎系爭建物樓層高度雖未超過3.6公尺，然因原先核准的用途
即不可作為集合住宅使用，故尚無法以系爭使用執照存根附表注意事項第11點，主張得作為集合住宅等語，資為抗辯。
四、上開事實概要欄所述之事實經過，除下述爭點外，其餘為兩造所不爭執，並有系爭建物所有權相關部別查詢列印資料（見本院卷第137至138頁）、地籍套繪都市計畫使用分區圖（見同上卷第181頁）、系爭使用執照（見同上卷第195至200頁）、83年都市計畫（見同上卷第139至146頁）、105年都市計畫書（見同上卷第169至179頁）、被告106年5月10日通知改善函及送達證書（見原處分卷第1至5頁）、被告107年5月17日通知會勘函及送達證書（見同上卷第7至9頁）、被告107年6月8日現場使用情形訪視表及訪視照片（見同上卷第11至13頁）、被告107年6月19日通知陳述意見函及送達證書（見同上卷第15至19頁）、原處分（見同上卷第23至26頁）、訴願決定（見本院卷第31至47頁）等件附卷可稽，洵堪認定。經核兩造之陳述，本件爭點厥為：被告以原告違反都市計畫違規使用系爭建物，而以原處分裁處罰鍰等，是否適法有據？原告主張原處分違反信賴保護原則、誠信原則、行政自我拘束原則、禁反言原則、有利不利事項一律予以注意、法不溯及既往暨法治國原則等，是否有理由？
五、本院得心證之理由：
(一)本件相關法規及其說明：⒈為改善居民生活環境，並促進市○鎮○鄉街有計畫之均衡發
展，制定有都市計畫法；依該法第3條及第5條規定，都市計畫，是指在一定地區內有關都市生活的經濟、交通、衛生、保安、國防、文教、康樂等重要設施，作有計畫的發展，並對土地使用作合理的規劃，且應依據現在及既往情況，並預計25年內之發展情形訂定之，而土地使用分區管制為都市計畫內容之一。同法第4條規定：「本法之主管機關：在中央為內政部；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）（局）為縣（市）（局）政府。」第6條規定：「直轄市及縣（市）（局）政府對於都市計畫範圍內之土地，得限制其使用人為妨礙都市計畫之使用。」第15條第1項第4款規定：「市鎮計畫應先擬定主要計畫書，並視其實際情形，就左列事項分別表明之：……四、住宅、商業、工業及其他土地使用之配置。」第21條第1項規定：「主要計畫經核定或備案後，當地直轄市、縣（市）（局）政府應於接到核定或備案公文之日起30日內，將主要計畫書及主要計畫圖發布實施，並應將發布地點及日期登報周知。」第22條第1項第3款規定：「細部計畫應以細部計畫書及細部計畫圖就左列事項表明之：……三、土地使用分區管制。……」第23條第1項、第5項規定：「（第1項）細部計畫擬定後，除依第14條規定由內政部訂定，及依第16條規定與主要計畫合併擬定者，由內政部核定實施外，其餘均由該管直轄市、縣（市）政府核定實施。……（第5項）細部計畫之擬定、審議、公開展覽及發布實施，應分別依第17條第1項、第18條、第19條及第21條規定辦理。」第32條規定：「（第1項）都市計畫得劃定住宅、商業、工業等使用區，並得視實際情況，劃定其他使用區域或特定專用區。（第2項）前項各使用區，得視實際需要，再予劃分，分別予以不同程度之使用管制。」第79條第1項規定：「都市計畫範圍內土地或建築物之使用，或從事建造、採取土石、變更地形，違反本法或內政部、直轄市、縣（市）（局）政府依本法所發布之命令者，當地地方政府或鄉、鎮、縣轄市公所得處其土地或建築物所有權人、使用人或管理人新臺幣6萬元以上30萬元以下罰鍰，並勒令拆除、改建、停止使用或恢復原狀。不拆除、改建、停止使用或恢復原狀者，得按次處罰，並停止供水、供電、封閉、強制拆除或採取其他恢復原狀之措施，其費用由土地或建築物所有權人、使用人或管理人負擔。」第85條規定：「本法施行細則，在直轄市由直轄市政府訂定，送內政部核轉行政院備案；在省由內政部訂定，送請行政院備案。」⒉次按依88年1月25日立法公布、自同年月27日起施行之地方
制度法第18條第6款第1目規定，直轄市都市計畫之擬定、審議及執行，屬於直轄市自治事項。上開都市計畫法第85條亦授權直轄市政府訂定該法在直轄市範圍內施行之施行細則，臺北市政府依此等自治權限與都市計畫法授權，於82年11月2日以(82)府法三字第82084652號令修正發布「都市計畫法臺北市施行細則」，其第10條第1項、第2項規定：「（第1項）本市都市計畫地區範圍內劃定左列使用分區，分別限制其使用：一、住宅區。二、商業區。三、工業區。四、行政區。五、文教區。六、倉庫區。七、風景區。八、保護區。
九、農業區。（第2項）除前項使用分區外，必要時得劃定其他使用分區或特定專用區。」第25條規定：「都市計畫地區內，市政府認為土地有合理使用之必要時，得擬定細部計畫規定地區內土地及建築物之使用，基地面積或基地內應保留空地之比率、容積率、基地內前後側院之深度及寬度、停車場及建築物之高度，及有關交通、景觀、防火等事項，並依本法第23條規定程序辦理。」嗣於100年7月22日將「都市計畫法臺北市施行細則」更名為「臺北市都市計畫施行自治條例」，該自治條例第10條第1項、第2項、第25條等規定之條號及內容，與前揭施行細則條文一致。
⒊依上開規定，經主管機關依都市計畫法及相關法令所定程序
為都市計畫並完成細部計畫者，其區域內各筆土地的使用分區及其使用管制，係經該都市計畫細部計畫案公告發布實施生效而確定。故直轄市政府為規範都市計畫區域內各土地使用分區的使用管制程度，而頒行的管制要點屬於都市計畫法第79條所稱直轄市政府依本法所發布的命令，則對於都市計畫範圍內土地或建築物的使用違反使用管制命令者，即該當於都市計畫法第79條第1項所稱違反直轄市政府依都市計畫法所發布之命令此一要件（最高行政法院104年度判字第373號判決參照）。是故，臺北市政府於臺北市轄區內擬定發布之細部計畫，規定細部計畫地區內土地及建築物使用類別者，即屬都市計畫法第79條第1項規定所稱直轄市政府依都市計畫法，對都市計畫範圍內土地或建築物之使用所發布之命令，臺北市轄區內建築物所有權人，應按臺北市政府所發布都市計畫細部計畫所定使用類別使用，並負有依其使用類別而使用之狀態責任保持義務，若建築物若因故意或過失，而有違反都市細部計畫為使用之情形，被告即得依都市計畫法第79條第1項規定，對於違反行政法上義務人即建築物所有權人，裁處罰鍰或限期令其停止為違法使用。
⒋另被告為有效處理大彎北段商業區、娛樂區違規作住宅使用
之違反都市計畫法案件，訂有大彎北段違規住宅裁處作業原則，其第2點規定：「適用範圍：依據臺北市政府105年11月9日府都規字第10539571200號公告……劃設之商業區及娛樂區……。」第3點規定：「都發局經橫向聯繫他機關（如臺北市稅捐稽徵處等），查得恐有供作住宅使用之情形者，由都發局通知建物所有權人說明使用事實，法令規定及倘於文到3個月後經查違規作住宅使用屬實者，將依違反都市計畫法第79條第1項規定裁處……。」第5點規定：「為有效遏止違規住宅使用之情形，依據建物謄本所載主要建物登記面積訂定不同級距，並對違規之建物所有權人採三階段之裁罰處理，統一裁罰基準如下表（即如附表所示）……。」核其基準，係就違法情節態樣（依建物面積分級距）、以及經限期命停止違規使用後是否遵期改正（分為三階段）等因素，訂定裁罰金額原則以及管制改正期限與手段，以利不同案件同一違規情事，得適用相同裁罰原則及管制措施，為細節性、技術性之規定，並未逾越授權範圍，且標準客觀合理，被告據以裁罰以及作成管制處分，本院予以尊重。原告主張原處分依並無授權依據之大彎北段違規住宅裁處作業原則裁罰，違反法律保留原則云云，亦無可採。
⒌再按行政程序法第15條第1項規定：「行政機關得依法規將
其權限之一部分，委任所屬下級機關執行之。」臺北市政府組織自治條例第2條第2項規定：「中央法令規定市政府為主管機關者，市政府得將其權限委任所屬下級機關辦理。」臺北市政府以104年4月29日府都築字第10433041900號公告，將都市計畫法第79條有關臺北市政府權限委任被告辦理，依前引行政程序法及臺北市政府組織自治條例條文規定，被告對於臺北市都市計畫範圍內土地或建築物之使用，違反臺北市政府依都市計畫法所發布命令者，即有依都市計畫法第79條第1項規定作成處分之事務處理權限。
(二)經查，系爭建物坐落之系爭土地，依臺北巿政府83年6月1日公告之83年都市計畫圖說，位在該次公告細部計畫街廓編號A3供一般商業使用之商業區內（見本院卷第141、143頁），且查該次細部計畫所一併公告之土地及建築物使用組別容許表（見同上卷第160至162頁），僅容許醫療保健服務業、社區通訊設施、社區安全設施、公務機關、社教設施、文康設施、日常用品零售業等使用，並未標註得供住宅使用。且細部計畫內容表示土地使用分區之商業區，係供商業購物中心使用、供一商業使用、供觀光旅館使用等語；而街廓編號A3係供一般商業使用（見同上卷第143頁）。至於臺北市政府105年11月9日公告之105年都市計畫書，載明系爭建物坐落之系爭土地位在街廓編號A3，仍屬商業區供一般商業使用，且修訂計畫內容及使用分區圖均強調不得供住宅使用（見同上卷第169至174頁）。由此可知，依96年11月27日核發之系爭使用執照顯示（見同上卷第195頁），96年間起建造完成而得依法使用之系爭建物，自建造完成得使用時起，就位在83年間公告基隆河中山橋至成美橋段細部計畫所劃定之商業區內，且不得供作住宅使用，直至原處分作成生效前，歷經105年間大彎北段商業娛樂區都市計畫之變更，仍未改變該街廓係商業區且不得供住宅使用之限制。又上述使用分區管制要點內容，除臺北市政府依上述都市計畫法第21條、第23條規定，踐行公開展覽及將發布地點、日期登報周知的程序之外，一般人民也可以主動向主管機關查詢。此外，被告亦於92年間建置「土地使用分區申請及查詢系統」供民眾查詢；或在網路上以「使用分區」為關鍵字搜尋即可查知系爭土地之使用分區（見本院卷第181頁），並沒有原告所稱資訊不公開透明或難以取得的情形。且被告曾以106年5月10日通知改善函通知原告相關法律規定，並告以系爭建物如實際已非住宅使用，請至稅捐稽徵處辦理房屋使用情形變更，重新核定稅率等語（見原處分卷第1至3頁）；嗣於107年5月17日通知辦理現場勘查（見同上卷第7至9頁）後，並以107年6月19日再次通知相關法律規定，且應檢附具體事證向被告陳述意見（見同上卷第15至19頁），惟原告均未提出具體事證供被告審核。又系爭房屋係原告家屬提供土地與建商合建所分得，為原告 陳明 在案（見本院卷第374至375頁之本院108年11月28日言詞辯論筆錄），其歷經長期間且繁複之合建程序，對於該土地之性質應有所瞭解。退而言之，原告主張合建房屋時不知無法供住宅使用情形縱然屬實，然被告自106年起多次函知相關法律規定命其改善，原告身為所有權人迄未改善，違反合法使用狀態責任所生之保持義務，堪認原告仍具違章故意。原告主張其就系爭建物違規使用並無故意或過失云云，委無足採。則被告認定系爭建物作為住宅使用，違反系爭建物所在土地使用分區之都市計畫規定，依都市計畫法第79條第1項前段及裁處作業原則等規定，以原處分裁處原告罰鍰10萬元，並限於文到次日起9個月內停止違規使用（見同上卷第23至26頁），揆諸前揭規定及說明，於法並無不合。
(三)原告雖主張99年6月23日修正前之臺北市土地使用分區管制規則明文肯認商業區得為住宅使用，修正後更名為臺北市土地使用分區管制自治條例始改為負面表列，亦未有「不得為住宅使用」之限制，而系爭建物於96年取得建造執照，應適用當時正面表述得作住宅使用之規範云云。惟按「都市計畫得劃定住宅、商業、工業等使用區，並得視實際情況，劃定其他使用區域或特定專用區。前項各使用區，得視實際需要，再予劃分，分別予以不同程度之使用管制。」「本法施行細則，在直轄市由直轄市政府訂定，送內政部核轉行政院備案；在省由內政部訂定，送請行政院備案。」都市計畫法第32條、第85條定有明文。是臺北市政府依據都市計畫法第85條之授權制定臺北市都市計畫施行自治條例，依該條例第26條規定：「市政府得依本法第32條第2項規定將使用分區用建築物及土地之使用再予劃分不同程序之使用管制，並另訂土地使用分區管制自治條例管理。」從而，臺北市土地使用分區管制自治條例乃係依都市計畫法第85條規定制定之臺北市都市計畫施行自治條例第26條所授權訂定。準此，可知都市計畫範圍內之土地依都市計畫法得劃定住宅、商業、工業等使用區，並得視實際情況，再予劃分，並得視實際需要，就各使用區，分別予以不同程度之使用管制，揆諸其立法目的，當係使都市計畫細部計畫透過細部計畫書及細部計畫圖表明「土地使用分區管制」時，能發揮因地制宜之功效。故臺北市政府所訂定之上開管制自治條例關於商業區中第1種至第4種商業區之使用管制規定，不論其過去與現在規範內容及方式如何，自仍不妨礙都市計畫擬定機關於擬定都市計畫細部計畫時，視個別都市計畫區域之實際需要，就特定商業區作更嚴格之使用管制，以達前述都市計畫法第32條關於土地使用分區管制因地制宜之立法目的，此可參諸都市計畫法臺灣省施行細則第35條第4項規定：「前項土地使用分區管制要點規定之土地及建築物使用，都市計畫擬定機關得視各都市計畫區實際發展需要，訂定較本細則嚴格之規定。」益明。系爭都市計畫為臺北市政府所擬定及發布實施，固不適用都市計畫法臺灣省施行細則之規定，惟衡諸前開都市計畫法第32條之規定及立法意旨，亦應為同一解釋。準此，現行臺北市土地使用分區管制自治條例中關於商業區之使用固未有負面表列「不得為住宅使用」之限制，或者曾有允許商業區土地作住宅使用之規定，均仍不妨礙系爭都市計畫之擬定機關即臺北市政府視實際需要，就特定商業區土地使用予以更嚴格之使用管制規定。原告此部分主張亦無足採。
(四)原告雖主張原處分違反信賴保護原則等，依法應予撤銷云云。惟查：
⒈按法治國為憲法基本原則之一，法治國原則首重人民權利之
維護、法秩序之安定及誠實信用原則之遵守。人民對公權力行使結果所生之合理信賴，法律自應予以適當保障，此乃信賴保護之法理基礎；行政法規（包括法規命令、解釋性或裁量性行政規則）之廢止或變更，於人民權利之影響，並不亞於行政程序法所規範行政處分之撤銷或廢止，故行政法規除預先定有施行期間或經有權機關認定係因情事變遷而停止適用，不生信賴保護問題外，制定或發布法規之機關固得依法定程序予以修改或廢止，惟應兼顧規範對象值得保護之信賴利益，而給予適當保障，方符憲法保障人民權利之意旨（司法院釋字第525號解釋理由意旨參照）。準此，主張信賴保護原則之成立，須符合以下要件：(1)信賴基礎，即必須有一表示國家意思之行政行為存在，以為信賴之基礎；(2)信賴表現，即當事人確因信賴意思表示的效力而展開具體信賴行為，包括運用財產及其他處理行為；(3)值得保護的正當合法信賴，即當事人之信賴必須無行政程序法第119條所列各款信賴不值得保護之情形，始有信賴保護原則之適用。本件原告主張其信賴基礎包括：建商告知可供住家使用，且建物所有權狀、土地及建物謄本並無不得作為住宅使用的記載，又稅捐機關核定按自用住宅稅率課徵房屋稅，均使原告信賴系爭建物可供作住宅使用；且被告核發系爭建物使用執照，亦使原告信賴系爭建物經審查後屬合法狀態等等。
⒉原告主張其外祖父所有土地原可當住宅使用，然合建後換回
土地卻無法當住宅使用，政府未保護人民財產安全，有信賴保護原則云云。然合建契約乃地主與建商簽約，由地主供土地、建商出資於地上興建房屋之私法行為，並非行政機關所為，揆諸上開說明，不得作為信賴基礎。又都市計畫範圍內土地或建築物所有權人，依都市計畫法第79條第1項之規範意旨，負有因狀態責任所生依都市計畫管制而使用之義務，已如前述。此與該所有權人當初如何取得都市計畫範圍內土地或建築物所有權，取得當時在現實上是否另受建商、前手出賣人，甚或不動產仲介業提供之廣告或銷售資訊影響，致誤認購得標的可依法從事實際上都市計畫不容許之使用，係屬二事。因此，原告主張當初合建後換回土地反不得作為住宅使用之情，縱然屬實，就建築物所受都市計畫管制使用之項目有所誤認，也僅得向相關私法上責任主體尋求權利救濟，不能因此免除其取得所有權後，就有按都市計畫管制使用之義務。是原告上開主張，實難採為得以豁免其責任之依據。
⒊至使用執照部分，系爭建物之使用執照上已明確記載使用分
區為商業區，係供一般商業使用；且建築物概要就系爭建物所在地上第7層，也註明其核准建物用途為一般事務所，並沒有得作為住宅使用的記載（見本院卷第196頁）。準此，臺北市政府建築主管機關表現在外而具有法效性之使用執照，不能推得系爭建物得作為住宅使用，原告自不能以此作住宅使用之信賴基礎。至原告主張建造執照及使用執照於106年始加註「不得供住宅使用」等字據，為被告所不否認，固有所據。然按為落實建築法第1條立法目的所揭櫫之建築管理，以事前管制之危險預防機制，維護公共安全、公共交通、公共衛生及增進市容觀瞻，建築物建造、使用應先取得主管機關許可方得為之。其中建築物之新建、增建、改建及修建，應請領建造執照；另建築物建造完成後之使用或變更使用，應請領使用執照（建築法第28條第1、3款參照）。可知建造執照及使用執照係建築主管機關為落實建築管理，核發予起造人之許可證明，其上註明商業區不得供住宅使用等字樣，核屬法令規定之重申，縱系爭建物之所有權狀或使用執照沒有載明不得作為住宅使用，就如同沒有載明不得作工業區使用一般，亦不表示得反面推認可作住宅區或工業區使用，其理至明。
⒋又房屋稅是財產稅之一種（司法院釋字第369號解釋參照）
，以附著於土地之各種房屋，及有關增加該房屋使用價值之建築物，為課徵對象（房屋稅條例第3條參照）。而稅捐稽徵機關認定課徵租稅之構成要件事實時，係以實質經濟事實關係及其所生實質經濟利益之歸屬與享有為依據，以落實量能課稅與公平課稅原則（稅捐稽徵法第12條之1第2項規定參照）。因此，臺北市稅捐稽徵處就查得原告在系爭建物按住家使用之用途，依房屋稅條例第5條規定，適用住家用房屋較低稅率，此等稅務稽徵對外表達之意義，僅止於按此實質經濟事實關係課稅的意涵，並不以其對房屋使用管制限制之合法規範期待為判準。蓋稅捐稽徵機關並非執行都市計畫法令之管轄機關，更不具代表國家就特定房屋作住宅使用是否符合都市計畫法相關規定之認定權限，故臺北市稅捐處就系爭建物房屋稅率之核定，並非國家對外作成足使人民產生都市計畫法令已容許該建物得作住家使用而信賴表示，至建物使用用途是否合法、有無違反都市計畫或建築、環保法規等，並非稅捐機關所能認定，亦非課稅處分的效力範圍。原告自不能以系爭建物係按自用住宅稅率課徵房屋稅，即得信賴系爭建物可供作住宅使用。是原告主張原處分違反信賴保護原則、誠信原則、禁反言原則等云云，自無足採。
(五)原告又主張原處分違反法律不溯及既往原則，依法應予撤銷云云。惟按新訂生效的法規，對於法規生效前「已發生事件」，原則上不得適用，是謂法律適用上之不溯既往原則。所謂「事件」，指符合特定法規構成要件之全部法律事實；所謂「發生」，指該全部法律事實在現實生活中完全具體實現而言（司法院釋字第577號解釋理由參照）。又新法規範的法律關係如跨越新、舊法施行時期，當特定法條的所有構成要件事實於新法生效施行後始完全實現時，則無待法律另為明文規定，本即應適用法條構成要件與生活事實合致時有效的新法，根據新法定其法律效果。是除非立法者另設「法律有溯及適用之特別規定」，使新法自公布生效日起向公布生效前擴張其效力；或設「限制新法於生效後適用範圍之特別規定」，使新法自公布生效日起向公布生效後限制其效力，否則適用法律的司法機關，有遵守立法者所定法律之時間效力範圍的義務，尚不得逕行將法律溯及適用或以分段適用或自訂過渡條款等方式，限制現行有效法律之適用範圍（司法院釋字第620號解釋理由參照）。查系爭建物坐落基地，自83年都市計畫即限定為商業區（供一般商業使用），不得供作住宅使用，105年都市計畫亦無變更，故系爭建物自始即不得作為住宅使用，並無改變，原告即無因都市計畫變更而生合理信賴的利益。又都市計畫法第79條第1項自89年1月26日修正以來，即規定都市計畫範圍內建築物的使用，違反主管機關依該法發布的命令者，得處建築物所有權人、使用人或管理人6萬元以上30萬元以下罰鍰，並勒令拆除、改建、停止使用或恢復原狀。系爭建物迄今仍為違法使用，此一事實狀態尚未終結，被告依都市計畫法第79條第1項規定裁罰，無違法律不溯及既往原則。至大彎北段違規住宅裁處作業原則，係臺北市政府為協助被告行使裁量權而於106年間訂頒的裁量基準，並無新舊法變更的情形；且原處分係按都市計畫法第79條第1項法定罰鍰的範圍內裁罰，亦無因新舊法變更致原告受更不利待遇的情形，是與法律不溯及既往原則無涉。此外，臺北市政府104年4月29日公告係將臺北市政府關於都市計畫法第79條第1項的裁罰權限委任被告行使，符合行政程序法第15條第1項及臺北市政府組織自治條例第2條第2項規定，已詳如前述。被告於106年間查得原告違章，於107年間作成原處分時，已具裁罰權限，且原告違規的事實狀態尚未終結，被告作成原處分，自無違反法律不溯及既往原則。
(六)原告復主張原處分含糊以住宅違規使用裁罰，又未能說明現況下，原告應如何依法辦理變更，有違明確性原則等等。惟按，行政程序法第96條第1項第2款規定，行政處分以書面為之者，應記載主旨、事實、理由及其法令依據，惟此等記載的主要目的，乃為使人民得以瞭解行政機關作成行政處分的法規根據、事實認定及裁量的斟酌等因素，以資判斷行政處分是否合法妥當，及對其提起行政救濟可以獲得救濟的機會，故書面行政處分關於事實及其法令依據等記載是否合法，應自其記載是否足使人民瞭解其受處分的原因事實及其依據的法令判定，而非須將相關法令及事實全部加以記載，始屬適法（最高行政法院96年度判字第594號判決參照）。查原處分業已詳載系爭建物違反都市計畫所定土地使用管制限制的事實、法令依據及處罰內容等，意旨清楚，足使原告瞭解其受處分的原因事實及法令依據，尚無違反明確性原則。至原處分關於停止違規使用部分，被告早以106年5月10日通知改善函（見原處分卷第1至3頁）指導原告停止系爭建物繼續供作住宅使用，並向稅捐稽徵處辦理房屋使用情形變更，重新核定稅率，原告尚難以不知情為由主張免責。
(七)原告復主張：依據94年制訂之臺北市一定規模以下建築物變更使用類組免辦理變更使用執照表，一般事務所變更為住宅使用，樓地板面積未達500平方公尺者，免辦理變更使用執照，故系爭建物無須申請變更，即可作為住宅使用；又依系爭建物使用執照存根附表注意事項第11點亦有說明：「非屬住宅、集合住宅等類似用途建築物樓層高度超過3.6公尺時，不得變更為集合住宅用途使用。」依此說明系爭建物高度僅3.2公尺應可以變更作集合住宅使用云云。惟按依建築法第73條第4項授權訂定之「建築物使用類組及變更使用辦法」第3條規定：「建築物變更使用類組時，除應符合都市計畫土地使用分區管制或非都市土地使用管制之容許使用項目規定外，並應依建築物變更使用原則表如附表3辦理。」查系爭建物係位於「商業區（供一般商業使用，不得作住宅使用）」，而83年都市計畫及92年都市計畫，均明定系爭建物坐落之使用分區內不得作為住宅使用如前述，故系爭建物並無「臺北市一定規模以下建築物免辦理變更使用執照管理辦法」關於面積500平方公尺以下免辦理變更使用執照之適用甚明。另系爭建物使用執照存根附表注意事項第11點固載稱：「非屬住宅、集合住宅等類似用途建築物樓層高度超過3.6公尺時，不得變更為集合住宅用途使用。」然依此說明文義觀之，尚非得逕予反推論建物高度不超過3.6公尺即應可以無條件變更作集合住宅使用，是原告上開主張，亦無足採。
六、綜上所述，本件被告查認原告違反系爭建築物所在土地使用分區之都市計畫規定，依都市計畫法第79條第1項前段及大彎北段違規住宅裁處作業原則等規定，以原處分處原告10萬元罰鍰，並限於文到次日起9個月內停止違規使用，於法並無違誤。訴願決定予以維持，亦無不合。原告徒執前詞，訴請撤銷，為無理由，應予駁回。
七、本件事證已臻明確，兩造之其餘攻擊防禦及陳述，經本院詳加審究，或與本件之爭執無涉，或對本件判決之結果不生影響，爰不逐一論述，附此指明。
八、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中華民國108年12月19日
臺北高等行政法院第二庭
審判長法官李玉卿
法官李君豪法官侯志融
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│所需要件││代理人之情形││├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││者，得不委任律師│格或為教育部審定合格之大學或獨││為訴訟代理人│立學院公法學教授、副教授者。│││2.稅務行政事件，上訴人或其法定代│││理人具備會計師資格者。│││3.專利行政事件，上訴人或其法定代│││理人具備專利師資格或依法得為專│││利代理人者。│├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││形之一，經最高行│二親等內之姻親具備律師資格者。││政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││，亦得為上訴審訴│。││訟代理人│3.專利行政事件，具備專利師資格或│││依法得為專利代理人者。│││4.上訴人為公法人、中央或地方機關│││、公法上之非法人團體時，其所屬│││專任人員辦理法制、法務、訴願業│││務或與訴訟事件相關業務者。│├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。│└──────────────────────────┘中華民國108年12月19日
書記官徐偉倫