臺灣臺北地方法院93年度國字第8號民事判決

裁判字號：臺灣臺北地方法院93年國字第8號民事判決

裁判日期：民國94年05月09日

裁判案由：國家賠償

臺灣臺北地方法院民事判決93年度國字第8號
原告丙○○
戊○○丁○○乙○○共同訴訟代理人 林梅玉 律師被告臺北市政府法定代理人甲○○訴訟代理人 李宜光 律師上開當事人間請求國家賠償事件，本院於中華民國94年4月19日言詞辯論終結，判決如下：
主文原告之訴及假執行之聲請均駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
甲、程序方面：
一、按訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴，但請求之基礎事實同一、擴張或減縮應受判決事項之聲明者，不在此限，民事訴訟法第255條第1項第2款及第3款分別定有明文。本件原告係依國家賠償法第2條第2項之規定起訴請求被告給付新臺幣（下同）461萬2272元及自起訴狀繕本送達翌日起至清償日止按週年利率5％計算之利息，被告自民國93年1月1日起至臺北市○○區○○段1小段160地號、
239地號之土地被徵收完畢前，被告應按年依當年度土地申報總價年息7％給付相當租金額之損害賠償金，並自每年12月31日起至清償日止，按年息5％計算之利息；原告復於94年3月9日具狀變更訴之聲明為被告應給付原告371萬8905元及自起訴狀繕本送達翌日起至清償日止按週年利率5％計算之利息，被告自93年1月1日起至臺北市○○區○○段1小段160地號之土地被徵收完畢前，被告應按年依當年度土地申報總價年息7％給付相當租金額之損害賠償金，並自每年12月31日起至清償日止，按年息5％計算之利息；嗣於本院94年4月19日言詞辯論期日當庭追加民法第179條之請求權基礎，並變更第2項訴之聲明為被告自93年1月1日起至臺北市○○區○○段1小段160地號之土地返還原告之日止，被告應按年依當年度土地申報總價年息7％給付相當租金額之損害賠償金，而原告前開所為減縮應受判決事項之聲明及追加民法第179條不當得利之請求權依據，前者未經被告爭執而為言詞辯論，後者與原告原主張國家賠償法第2條第
2項請求權依據之基礎事實同一，核與前開規定均無不合，原告所為前開變更均應予准許。
二、按我國關於民事訴訟與行政訴訟之審判，依現行法律之規定，分由不同性質之法院審理，係採二元訴訟制度。除法律別有規定外，關於因私法關係所生之爭執，由普通法院審判；因公法關係所生之爭議，則由行政法院審判之，此有大法官釋字第466號解釋可據。次按訴訟事件是否屬普通法院之權限，應以原告起訴主張為訴訟標的之法律關係是否屬於私法上之爭執為斷，最高法院亦著有88年臺抗字第301號裁判要旨可參。本件原告起訴主張之訴訟標的為民法第179條之不當得利法律關係，且所主張之原因事實為被告無權占有其所有之土地而請求返還不當得利等節，業經原告於本院審理中陳述明確可據，顯見原告係依據私法上之不當得利請求權提起本件訴訟，依據前開說明，本院就本件自有審判權。
三、按依國家賠償法請求損害賠償時，應先以書面向賠償義務機關請求之，賠償義務機關對於前項請求，應即與請求權人協議；賠償義務機關拒絕賠償，或自提出請求之日起逾30日不開始協議，或自開始協議之日起逾60日協議不成立時，請求權人得提起損害賠償之訴，國家賠償法第10條第1項、第2項前段及第11條第1項分別定有明文。經查，本件原告對於被告所提國家賠償之請求，業據原告具狀向被告請求而為被告於93年1月6日以府工養字第09305676300號函拒絕賠償，有原告提出之國家賠償申請書及原告所發上開拒絕賠償函（見本院卷㈠第133頁至第149頁），是原告對被告向本院提起本件國家賠償之訴，其程序自核與前開國家賠償法之規定，並無不合，合先敘明。
乙、實體方面：
一、原告起訴主張：系爭坐落臺北市○○區○○段1小段160地號（即重測前臺北市○○區○○○段4小段30之71地號）土地（下稱系爭土地）原為訴外人 劉游玉珠 所有，劉游玉珠於
46年12月24日死亡後，遂由原告丙○○、戊○○、丁○○及乙○○繼承取得系爭土地之所有權，並於65年9月23日辦竣繼承登記。被告為興辦赤峰街拓寬工程而於49年12月5日以北市地用字第76624號令公告徵收系爭土地，但因未依法於公告期滿後15日內發放徵收補償金或為提存，前開徵收行為依法喪失效力，惟被告明知前開徵收行為業已失效，竟於82年6月8日依據前開無效之徵收行為逕為所有權移轉登記，將系爭土地移轉登記予被告名下，經原告提起訴訟，歷經臺灣士林地方法院86年度重訴字第306號、臺灣高等法院87年度重上字第171號、88年度重上更㈠字第120號、91年度重上更㈡字第65號、最高法院88年度臺上字第1689號、91年度臺上字第813號及92年度臺上字第295號判決確定始塗銷前開將系爭土地移轉予被告之登記，嗣經原告於92年4月13日向被告申請辦理系爭土地之徵收補償，被告應即辦理重新徵收及補償行為，但被告工務局養工處承辦人員 徐榮聰 竟怠於執行職務而於92年10月23日以府工養字第09224989100號函不予辦理徵收，而系爭土地於49年12月5日經被告失效徵收開闢為道路後即遭被告占用，致使原告受有相當於租金之損害共371萬8905元（以系爭土地遭占用179平方公尺、申報地價年息7％計算如附表1所示）。另系爭土地地目為「建」，於被告49年間公告徵收前並非自然形成而供公眾通行達一定年數之道路，其上原有赤峰街44巷2號之房屋，係因遭被告公告徵收拆除而無門牌號碼，且原告亦迭向被告各相關單位陳情、訴願、再訴願，原告業已對系爭土地充作道路使用提出異議，且被告於公告徵收後即係以所有權人之意思來占有，亦非以行使地役權之意思占有，均不符合公用地役關係之要件。而被告亦可以系爭土地上向不特定人收取管線費用，尚難認非受有利益。且被告未經徵收占有系爭土地，屬繼續性之損害，怠於徵收之行為亦仍在繼續中，所以並無不得適用國家賠償法之狀況。是原告自可就被告於49年12月
5日徵收處分後，承辦公務員未依法發給補償費或辦理提存，且在前開徵收失效而仍將系爭土地開闢成道路、於82年6月8日明知徵收失效而仍函囑地政事務所辦理系爭土地之所有權移轉登記及被告承辦人員於92年10月23日怠於執行職務拒絕重新徵收補償且自49年12月5日起占用系爭土地之行為，擇一依據國家賠償法第2條第2項及民法第179條之規定請求被告賠償前開損害或返還前開相當於租金損害之不當得利等情。並聲明：㈠被告應給付原告371萬8905元及自起訴狀繕本送達翌日起至清償日止按週年利率5％計算之利息。
㈡被告自93年1月1日起至臺北市○○區○○段1小段160地號之土地返還原告之日止，被告應按年依當年度土地申報總價年息7％給付相當租金額之損害賠償金。㈢願供擔保請准宣告假執行。
二、被告則以：系爭土地於49年12月5日經被告公告徵收前即已為既成道路而供公眾通行使用多年，符合公用地役關係之要件，被告始基於斯時之狀況予以徵收及拓寬，且若如原告所稱系爭土地原非屬既成道路，則被告於徵收時豈有不同時公告拆除建物之補償金？既系爭土地已具有公用地役關係，且係供公眾通行使用，並非被告占有中，則原告於公用目的範圍內，自不得請求被告返還不當得利。另依據國家賠償法第17條及國家賠償法施行細則第2條之規定，原告主張被告承辦人員於49年12月5日徵收公告後未依法發給補償費或提存並將系爭土地開闢成道路以侵害原告權利部分，其行為及損害發生之時間，均係在70年7月1日國家賠償法施行前，原告自不得就該部分依據國家賠償法第2條第2項之規定請求國家賠償。而對於既成道路之補償係屬全國性問題，需待中央統一定補償辦法後方能檢討辦理，此並非作為向國家為請求財產上給付之公法上原因，被告承辦人員並無怠於執行職務，且依據土地徵收條例第14條、第17條及第18條之規定，土地徵收之核准機關為內政部，被告僅為徵收之執行機關，對於徵收准否並無權限，亦無任何故意或過失之行為，應不得請求被告為國家賠償。此外，因系爭土地供公眾通行之用，已有多年，利用價值顯較一般土地為低，原告請求依據系爭土地申報地價年息7％計算，顯然過高等語，資為抗辯。
並聲明：㈠原告之訴及其假執行之聲請均駁回。㈡如受不利判決，願供擔保請准宣告免為假執行。
三、系爭土地（即重測前臺北市○○區○○○段4小段30之71地號土地）原為劉游玉珠所有，劉游玉珠於46年12月24日死亡後，由原告繼承取得系爭土地之所有權，並於65年9月23日辦竣繼承登記。被告為興辦赤峰街拓寬工程而於49年12月5日以北市地用字第76624號令公告徵收系爭土地，並於82年
6月8日以業已徵收系爭土地為由而將系爭土地移轉登記為被告所有，惟因被告無法證明曾依法發放或提存系爭土地之補償費，經法院判決（歷經臺灣士林地方法院86年度重訴字第306號、臺灣高等法院87年度重上字第171號、88年度重上更㈠字第120號、91年度重上更㈡字第65號、最高法院88年度臺上字第1689號、91年度臺上字第813號及92年度臺上字第295號判決）認定前開徵收業已失效而應塗銷前開所有權移轉登記確定，嗣經原告於92年4月13日向被告申請辦理系爭土地之徵收補償，為被告承辦人員徐榮聰於92年10月23日所發府工養字第09224989100號函以「申請徵收補償之土地係位於已依都市計畫寬度完成使用之既成道路上，因本市此類土地產權仍為私有者甚多，由於既成道路之補償係屬全國性之問題，宜有全國一致性之處理方式，本府將俟中央統一訂定補償辦法後，再適時檢討辦理。」函覆現不予辦理徵收，且系爭土地自49年12月5日經被告公告徵收後迄今均係用作公眾往來道路使用等情，為兩造所不爭執，並有原告提出之判決書、臺北市政府92年10月23日所發府工養字第09224989100號函、系爭土地登記謄本為證，自堪信為真實。至於原告以被告於49年12月5日徵收處分後，承辦公務員未依法發給補償費或辦理提存，且在前開徵收失效而仍將系爭土地開闢成道路、於82年6月8日明知徵收失效而仍函囑地政事務所辦理系爭土地之所有權移轉登記及被告承辦人員於92年10月23日怠於執行職務拒絕重新徵收補償，並自49年12月
5日起占用系爭土地之行為等行為請求被告賠償原告因而所受之損害或返還被告因而受有之不當得利各節，為被告所否認，並以前開情詞置辯，則本件應審酌之要點厥為：㈠系爭土地上是否具有公用地役關係？㈡原告是否可依據不當得利之法律關係請求被告返還其占有使用系爭土地相當於租金之利益？㈢原告是否可依據國家賠償法第2條第2項前段之規定，以被告承辦人員於49年12月5日公告徵收系爭土地後未依法即發給補償費或辦理提存、在徵收失效後仍將系爭土地開闢道路、及被告明知徵收失效而於82年6月8日函囑地政事務所將系爭土地之所有權移轉登記與被告等部分等部分請求國家賠償？㈣原告是否可依據國家賠償法第2條第2項後段之規定，以被告承辦人員於92年10月23日函覆現不予辦理徵收部分請求國家賠償？經查：
㈠按公用地役關係乃私有土地而具有公共用物性質之法律關係
，與民法上地役權之概念有間，既成道路成立公用地役關係，首需為不特定之公眾通行所必要，其次，於公眾通行之初，土地所有權人並無阻止之情事，其三，須經歷之年代久遠而未曾中斷，此有大法官釋字第400號解釋理由書可參。本件被告辯稱系爭土地具有公用地役關係，為原告所否認，並稱系爭土地原非供道路使用，係因被告於49年12月5日之公告徵收而拆除其上原有之赤峰街44巷2號之房屋並開闢為道路，且原告並非未表示異議云云。惟查，被告於49年12月5日辦理公告徵收系爭土地前，其上即有供不特定公眾通行必要且經歷年代久遠未曾中斷之赤峰街設置一節，觀諸原告提出土地地價補償清冊及徵收用地內建築改良物補償清冊（見本院卷第248頁及第249頁）之名稱均為「赤峰街『拓寬』工程」已明，而劉游玉珠為被告所徵收者亦僅限於系爭土地，並無任何建物，尚難認原告所指赤峰街44巷2號建物之拆除與本件被告所施作之赤峰街拓寬工程有關。另參以系爭土地登記謄本及原告提出向各相關單位陳情、訴願及再訴願之相關資料（分見本院卷第150頁及第181頁至第211頁），原告於65年9月23日就系爭土地即辦竣繼承登記後，迄至78年11月30日起始陸續向臺北市政府各單位就系爭土地用作赤峰街等情請求補償，而原告亦未能提出其他證據證明系爭土地所有權人曾於系爭土地供公眾通行之初有何阻止之情事，揆諸前開說明，應認被告辯稱系爭土地具有公用地役關係等情，尚屬可採。
㈡按私有土地實際供公眾通行數十年之道路使用，公法上應認
為已有共用地役關係存在，其所有權應受限制，國家自應依法律之規定辦理徵收補償，惟既成道路之使用既係公法上之公用地役關係，其補償關係自屬公法上之權利義務，此公用地役關係存續時，於此公用目的範圍內，要無私法上不當得利之問題，最高法院著有88年度臺上字第3479號裁判要旨可參。系爭土地既具有公用地役關係，而被告僅於系爭土地上鋪設柏油道路供公眾通行之用，並於兩側設有水溝以利公共排水，此有本院勘驗筆錄在卷可參，堪認被告就系爭土地之使用應仍在公用目的範圍內，依據前開說明，並無私法上不當得利之問題，原告依據不當得利之法律關係請求被告返還所受有之利益云云，要無足採。
㈢按公務員於執行職務行使公權力時，因故意或過失不法侵害
人民自由或權利者，國家應負損害賠償責任；國家賠償法自70年7月1日施行；依國家賠償法第2條第2項、第3條第
1項之規定，請求國家賠償者，以公務員之不法行為、公有公共設施設置或管理之欠缺及其所生損害均在國家賠償法施行後者為限，國家賠償法第2條、第17條及國家賠償法施行細則第2條分別定有明文。本件原告所指被告承辦人員於49年12月5日公告徵收後未依法發給補償費或辦理提存因而對原告所生損害之時間，均係發生於00年0月0日前，原告自不得依據國家賠償法請求此部分之國家賠償。至於原告所有之系爭土地因供作公眾通行之道路使用而無法為其他利用部分，係肇因於原告不得違反公用地役關係而為使用，並非因被告於徵收失效後仍將系爭土地開闢為道路之行為而產生，是原告就系爭土地所負之容忍義務，自難謂係被告對其所為之不法侵害。另被告於82年6月8日雖函囑地政事務所將系爭土地之所有權移轉登記與被告，然僅係登記名義上之改變，就系爭土地之使用並無任何更動，且登記名義上之改變亦經判決確定而予以塗銷，亦難認對於原告之權利產生損害，揆諸前開規定，原告依據國家賠償法第2條第2項前段主張被告應就被告承辦人員未依法即發給補償費或辦理提存、徵收失效後仍將系爭土地開闢為道路及於82年6月8日逕為系爭土地所有權移轉登記等部分負國家賠償責任等部分，均難憑採。
㈣按法律規定之內容非僅屬授予國家機關推行公共事務之權限
，而其目的係為保護人民生命、身體及財產等法益，且法律對主管機關應執行職務行使公權力之事項規定明確，該管機關公務員依此規定對可得特定之人所負作為義務已無不作為之裁量餘地，猶因故意或過失怠於執行職務，致特定人之自由或權利遭受損害，被害人得依國家賠償法第2條第2項後段，向國家請求損害賠償；既成道路符合一定要件而成立公用地役關係者，其所有權人對土地既已無從自由使用收益，形成因公益而特別犧牲其財產上之利益，國家自應依法律之規定辦理徵收給予補償，各級政府如因經費困難，不能對上述道路全面徵收補償，有關機關亦應訂定期限籌措財源逐年辦理或以他法補償，此有大法官釋字第469號及第400號解釋文可參，可知相關政府機關對於具有公用地役關係之既成道路雖應依法辦理徵收，惟對於何時徵收及如何徵收並非已無不作為之裁量餘地，是本件原告向被告提出聲請徵收系爭土地之請求時，被告於其行政裁量範圍內暫不辦理徵收，並由承辦人員於92年10月23日發府工養字第09224989100號函以「申請徵收補償之土地係位於已依都市計畫寬度完成使用之既成道路上，因本市此類土地產權仍為私有者甚多，由於既成道路之補償係屬全國性之問題，宜有全國一致性之處理方式，本府將俟中央統一訂定補償辦法後，再適時檢討辦理。」函覆，尚難認有何怠於執行職務之行為，原告主張被告承辦人員怠於執行職務而依據國家賠償法第2條第2項後段請求國家賠償云云，委無足取。
四、綜上所述，原告依據國家賠償法第2條第2項前段、後段及民法第179條規定請求被告賠償並返還371萬8905元及法定遲延利息、暨被告自93年1月1日起至臺北市○○區○○段
1小段160地號之土地返還原告之日止，被告應按年依當年度土地申報總價年息7％給付相當租金額之損害賠償金，洵屬無據，不應准許。
五、本件事證業已明確，兩造其餘主張陳述及所提之證據，經本院審酌後，認均不足以影響本判決之結果，均毋庸再予論述，附此敘明。
六、本件原告之訴既不應准許，則其假執行之聲請，即失所依據，併予駁回。
七、據上論結，原告之訴為無理由，依民事訴訟法第78條，判決如主文。
中華民國94年5月9日
臺灣臺北地方法院民事第四庭
審判長法官周玫芳
法官薛中興法官唐于智以上正本係照原本作成。
如對本判決上訴，須於判決送達後20日內向本院提出上訴狀。
中華民國94年5月9日
書記官江虹儀附表1（單位：新臺幣，以占用系爭土地面積179平方公尺，申報地價年息7％計算）┌─┬──┬────┬────────────────┐│編│每平│計算起迄│計算起迄時間內之損害總額││號│方公│時間││││尺申│││││報地│││││價│││├─┼──┼────┼────────────────┤│1│6萬│88年1月│119萬7242元│││3700│1日起至│（63700*179*0.07*1.5＝00000000.5│││元│89年6月│）││││30日止，│││││共1.5年││├─┼──┼────┼────────────────┤│2│5萬│自89年7│252萬1663元│││7500│月1日起│（57500*179*0.07*3.5＝0000000.5│││元│至92年12│）││││月31日止│││││，共3.5│││││年││├─┴──┴────┴────────────────┤│合計：371萬8905元│└──────────────────────────┘