裁判字號：最高行政法院104年裁字第2089號裁定
裁判日期：民國104年12月11日
裁判案由：土地徵收
最高行政法院裁定
104年度裁字第2089號上訴人 陳文德 （即 葉昭勳 等之被選定當事人）
陳金德 （即葉昭勳等之被選定當事人）共同訴訟代理人 林石猛 律師
戴敬哲 律師被上訴人內政部代表人 陳威仁 上列當事人間土地徵收事件，上訴人對於中華民國104年8月5日高雄高等行政法院103年度訴字第429號判決，提起上訴，本院裁定如下：
主文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理由
一、按對於高等行政法院判決之上訴，非以其違背法令為理由，不得為之，行政訴訟法第242條定有明文。依同法第243條第1項規定，判決不適用法規或適用不當者，為違背法令；而判決有同條第2項所列各款情形之一者，為當然違背法令。是當事人對於高等行政法院判決上訴，如依行政訴訟法第243條第1項規定，以高等行政法院判決有不適用法規或適用不當為理由時，其上訴狀或理由書應有具體之指摘，並揭示該法規之條項或其內容；若係成文法以外之法則，應揭示該法則之旨趣；倘為司法院解釋或本院之判例，則應揭示該判解之字號或其內容。如以行政訴訟法第243條第2項所列各款情形為理由時，其上訴狀或理由書，應揭示合於該條項各款之事實。上訴狀或理由書如未依此項方法表明，或其所表明者與上開法條規定不合時，即難認為已對高等行政法院判決之違背法令有具體之指摘，其上訴自難認為合法。
二、經濟部水利署辦理典寶溪排水中崎橋上游600公尺至1,150公尺段護岸新建工程（下稱系爭工程），需用高雄○○○區○○段（下稱中崎段）374-1地號等51筆土地（下稱系爭徵收土地），面積4.1546公頃，乃檢附徵收土地計畫書及圖等有關資料，由經濟部報經被上訴人以民國102年10月9日台內地字第1020324121號核准徵收處分（下稱原處分），並一併徵收其土地改良物，交由高雄巿政府於102年11月7日以高巿府地徵字第10233311401號公告，同日以高巿府地徵字第10233311403號函通知系爭土地所有權人。上訴人為系爭土地之所有權人，不服原處分，循序提起行政訴訟，其中關於上訴人先位聲明第2項所追加之課予義務之訴部分，業據原審法院以103年度訴字第429號裁定予以駁回，而關於上訴人先位聲明之第1項聲明與其備位聲明之第1項聲明部分，內容均屬相同，非屬不能相容之請求，與提起備位之訴之要件不合，顯為贅列，亦非合法，是原審僅就上訴人先位聲明之第1項聲明為審理，另並裁定命經濟部水利署為輔助參加人後，判決駁回上訴人訴，上訴人不服，遂提起本件上訴。
三、上訴人上訴主張略以：（一）就新市鎮開發條例第6條第1項之意涵，依文義解釋、立法解釋、體系解釋、歷史解釋、目的解釋綜合判斷，政府取得新市鎮區域內之私有土地，法定方式限於「協議價購」與「區段徵收」，而排除一般徵收之適用。惟原判決以該條採「得」字之用語，以及高雄新市鎮特定區89年1月之第1次通盤檢討書，允許河川土地得不參加區段徵收，即逕行認定原處分准予一般徵收無違法，實有悖於法律優位原則，以及判決適用新市鎮開發條例第6條不當之違法。且原判決對上訴人所提各項關於新市鎮開發條例立法源由之事證資料，全然未加審酌，亦未說明，尚有不適用應職權調查規定及判決不備理由之違法。（二）新市鎮開發條例第6條第1項關於協議價購程序之規定，屬土地徵收條例第11條第4項之特別規定，而應優先適用。原判決逕以本件採一般徵收為由，即認定關於徵收前應辦理之協議價購程序，無新市鎮開發條例第6條第1項之適用，亦有悖於新市鎮開發條例第6條第1項之違法。（三）原判決未調查都市計畫委員會第730次會議、第747次會議之內容，亦未探究89年第1次通盤檢討是否違反信賴保護原則等情事，逕以系爭土地經都市計畫委員會100年1月11日第747次會議，決議變更為河川區○○○區○○道路使用為由，即肯認原處分採一般徵收之違法，顯未盡職權調查義務、不適用信賴保護原則，以及違反證據裁判法則之違法。（四）原判決率然認定上訴人並未同意將系爭土地先行無償提供輔助參加人施工，實與事實不合。且對於上訴人提出一般徵收以外之方式及相關事證，原判決亦未說明不採之理由，即認定原處分未違反比例原則。原判決違反行政訴訟法第133條、第189條第1項職權調查義務與證據裁判法則，且原判決對上開有利上訴人之事證，亦未依行政訴訟法第189條第3項記明不採之理由，尚有判決理由不備之違法。（五）原判決謂輔助參加人所提之收購價格，係以高雄市政府評定之地價為準，顯與事證不合。且對照原判決另稱輔助參加人於協議價購時，無地價評議委員會評定之市價可資參考，顯有前後矛盾之情形。又對於系爭土地仍可登記為一般農業區，輔助參加人卻以河川區之標準提出收購乙節，原判決亦未探究，有判決不適用土地徵收條例第11條第4項，違反證據裁判法則，以及判決理由矛盾之違法。（六）原判決僅以有開會，以及與會者有表達意見之形式，即認定已踐行價購程序，且查知收購價格低於之後核發之徵收補償費下，竟肯認該情形屬正常合法。原判決有悖於證據裁判法則，以及適用土地徵收條例第11條、第48條、新市鎮開發條例第6條關於協議價購不當之違法。（七）原判決僅從系爭土地形式上未被劃定為公共設施用地，未探究系爭土地實質上所受之限制是否與公共設施用地相當，即認定不適用以毗鄰土地市價計算徵收補償之規定，不生協議價購程序違法之情事，而不採上訴人之主張。原判決就此節未加詳查，亦嫌速斷，並有適用平均地權條例第10條、土地徵收條例第30條、都市計畫法第49條不當之違誤。（八）原判決以土地徵收審議小組第39次會議，有部分議案有附載理由，即推論本件徵收有經實質審議，認事用法實不符合論理及經驗法則，亦與本院歷來所持法律上意見相左，而有判決不適用土地徵收條例第13條第2項、第15條不當之違法等語。經核，原判決業已就本件（一）按新市鎮開發條例第6條第1項之規定，新市鎮特定區經行政院依同條例第4條第1項之規定核定後，主管機關對於新市鎮特定區內之私有土地，於未能與所有權人達成協議價購時，固得實施區段徵收，然並非以僅得實施區段徵收為限，而不得以一般徵收為之。（二）再按，被上訴人於89年1月發布實施之「變更高雄新市鎮特定區主要計畫（第一次通盤檢討）書」之開發方式規定，亦足認有關位於高雄新市鎮特定區內其土地取得方式，除依新市鎮開發條例第6條之規定採取區段徵收之方式外，如經新市鎮主管機關同意，河川區土地亦得依水利法規定之一般徵收方式辦理。（三）經查，輔助參加人為從事區域排水整治及環境營造計畫（98年至103年）之典寶溪排水整治，辦理系爭工程，其用地範圍依經濟部98年12月28日經授水字第09820213490號公告典寶溪排水堤防預定線（用地範圍）圖籍辦理，系爭工程用地範圍原位於高雄新巿鎮特定區計畫範圍內，輔助參加人申請修正都市計畫河川區變更範圍，經辦理公開展覽及說明會，提被上訴人都市計畫委員會100年1月11日第747次會議審決修正通過，並經被上訴人核定後，由高雄市政府於100年4月25日公告發布實施變更高雄新巿鎮特定區主要計畫（配合典寶溪排水整治工程）案都巿計畫書、都巿計畫圖（自100年4月26日零時起生效），都巿計畫使用分區為河川區○○○區○○道路使用，私有土地取得方式係採一般徵收。是本件被上訴人以輔助參加人因公益需要興辦水利事業，符合土地徵收條例第3條第4款之要件，以原處分准其申請徵收系爭土地及其土地改良物應一併徵收，於法並無不合。（四）復查，系爭土地係位於高雄新巿鎮特定區範圍內土地，該特定區主要計畫書雖於新市鎮開發條例施行（86年5月）前之83年1月經行政院核定，嗣有關新市鎮之開發，由法律明定依新市鎮開發條例為之，而依新市鎮開發條例第31條之規定，於新市鎮開發條例施行後，即應適用該條例之規定，依新市鎮開發條例第6條第1項或該條例施行細則第7條之規定，均無有關新市鎮開發其私有土地之取得，○○○區段徵收方式取得之強制規定。另被上訴人89年1月5日台內營字第8982060號函之事實，亦與本件事實不同，上訴人亦無從援用該函而主張被上訴人取得系爭土地僅得依區段徵收方式之依據。本件被上訴人以原處分核准徵收系爭土地時，並無任何違法之處分或法令，足資讓上訴人可主張為信賴保護之依據。再查，有關被上訴人89年1月「變更高雄新市鎮特定區主要計畫（第一次通盤檢討）案」及100年4月25日「變更高雄新市鎮特定區主要計畫（配合典寶溪排水整治工程）案」，被上訴人均依都市計畫法相關規定辦理變更，並均報經行政院88年12月1日台八十八內43732號函及100年3月30日院授內營都字第1000802616號函同意備案。（五）次查，本件既如上述，被上訴人係採一般徵收取得系爭土地，而非依新市鎮開發條例第6條第1項之規定程序取得系爭土地，則本件徵收前與地主之協議價購程序，自非由被上訴人為之，而係依土地徵收條例第11條第1項之規定，由需用土地人即輔助參加人先與所有權人進行協議價購之程序。再查，輔助參加人辦理系爭工程，曾於101年10月15日及同年11月2日2次在高雄市橋頭區公所3樓會議室舉行公聽會，將系爭工程詳細施工平面圖、用地範圍、及其他相關資料張貼於會場，與系爭徵收土地之所有權人及利害關係人溝通意見，公聽會中系爭徵收土地之所有權人及利害關係人均已就系爭工程之施工方法、內容、用地之取得方式或替代方案、及補償價格等重要事項充分表達意見，並提出陳述意見書，嗣另於102年5月16日於相同地點與系爭徵收土地及土地改良物之所有權人舉行系爭工程用地取得協議會議，系爭徵收土地及土地改良物之所有權人亦均就土地之價格及若協議不成徵收之價格充分表達意見，並具體提出相關資料供輔助參加人審酌，輔助參加人於知悉權利人之相關意見後，亦提出綜合答覆具體表達其意見，並作成相關結論。輔助參加人於本件向被上訴人申請徵收前，確已先與所有權人就協議價購系爭土地為充分及實質之協議，惟未能達成協議且無法以其他方式取得，已合法踐行該程序應無疑義。且依土地徵收條例第30條之規定，被徵收之土地，應按照徵收當期之市價補償其地價，該項市價，由直轄市、縣（市）主管機關提交地價評議委員會評定之。是輔助參加人於徵收前之協議價購時，並無徵收補償價格可資參考，而觀諸輔助參加人所擬定之協議價購之價格，係以當年度高雄市政府評定之地價為準，均高於被上訴人不動產交易實價查詢服務網取得鄰近河川區土地之實際價格(見原審卷1，第375頁至第377頁)，應屬合理，縱嗣後徵收之實際價格高於該價格，亦難認為輔助參加人上述協議價購程序於法有違。況若認以和平方式協議價購取得土地之價格，應高於以強制方式徵收土地之價格，無異認為以違反人民意願之方式強制徵收土地即可以較低價格取得其土地，顯非事理之平。另查，本院102年度判字第371號判決、101年度判字第953號判決、94年度判字第1709號判決之事實，均與本件不同，自不得逕予援用。又依司法院釋字第326號解釋意旨，因地勢自然形成之河流，及因之而依水利法公告之原有「行水區」，雖在都市計畫使用區，仍非都市計畫法第42條第1項第1款所稱之河道。從而系爭土地使用分區雖為河川區○○○區○○道路使用，於未經主管機關設置為公共設施用地前，即非都市計畫法第42條第1項所定之公共設施用地甚明。（六）再按，依土地徵收條例第15條之規定，經中央主管機關遴聘（派）為審議徵收案件之委員，均為地政、環境影響評估、都市計畫、城鄉規劃等專業領域之專家學者、或相關業務之民間團體及相關機關代表，其等對於審酌相關土地徵收案件是否符合土地徵收條例第13條第2項之規定，自均甚為熟稔，若於會議前各委員審酌相關書面資料，並無發現任何疑義，於會議時自可速迅取得共識，若有不同意見，自須花費較多時間討論、溝通，才能形成共識。觀諸被上訴人土地徵收審議小組於102年9月25日所舉行之第39次會議，本件土地徵收案經委員討論後全部通過，僅記載審議結果係通過，並未詳細記載其理由，惟其餘仍有多案經委員討論後分別作成不同之決定，並均詳細附載其理由。揆諸上說明，其審議於法亦無不合，尚不得僅以其每件平均審議時間不長，即認其未經實質審議，應屬違法。（七）另查，輔助參加人其本件申請徵收案，係由相關專業人士組成委員會以合議方式加以審查，而其特性在於經由不同屬性之代表，根據不同之見解，獨立行使職權，共同作成決定，應認享有判斷餘地，在判斷餘地範圍內，行政法院應予尊重。再按，本件被上訴人土地徵收審議委員其應審查事項，依土地徵收條例第13條第2項之規定，其中有關徵收是否符合必要性及是否適當與合理、該計畫是否有助於土地適當且合理之利用等項，應包括輔助參加人擬具之排水整治規劃其引用之評估模式是否正確、所評估系爭範圍通水能力是否適當、其進行之整治方式是否違反相關專業法令之規定等事項，其上述專業上之認定，原則上應有判斷餘地，行政法院應予尊重。（八）上訴人係以「高雄新市鎮0000000區段徵收」為前提要件，尚非無條件無償提供土地供需地機關使用，則被上訴人若無法滿足其前提要件時，上訴人亦不同意系爭土地先行無償提供輔助參加人進行施工，即難認上訴人所主張之方式是被上訴人可達成其目的，且對上訴人損害較少之方式等情，敘述甚詳。本件上訴人對於高等行政法院判決上訴，雖以該判決違背法令為由，惟核其上訴理由，係就原審取捨證據、認定事實之職權行使，指摘其為不當，並就原審已論斷者，泛言未論斷，或就原審所為論斷，泛言其論斷矛盾，而非具體表明合於不適用法規、適用法規不當、或行政訴訟法第243條第2項所列各款之情形，難認對該判決之如何違背法令已有具體之指摘。依首開規定及說明，應認其上訴為不合法。
四、據上論結，本件上訴為不合法。依行政訴訟法第249條第1項前段、第104條、民事訴訟法第95條、第78條、第85條第1項前段，裁定如主文。
中華民國104年12月11日
最高行政法院第一庭
審判長法官鍾耀光
法官汪漢卿法官黃淑玲法官林樹埔法官鄭小康以上正本證明與原本無異中華民國104年12月11日
書記官黃淑櫻