裁判字號：最高行政法院100年判字第316號判決
裁判日期：民國100年03月10日
裁判案由：文化資產保存
最高行政法院判決
100年度判字第316號上訴人 林瑞霞 即桃山人文館被上訴人嘉義市政府代表人 黃敏惠 訴訟代理人 楊漢東 律師上列當事人間文化資產保存事件，上訴人對於中華民國98年7月23日高雄高等行政法院98年度訴字第163號判決，提起上訴，本院判決如下：
主文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理由
一、上訴人以民國97年5月15日97桃山字第002號函請被上訴人所屬文化局審查嘉義市郡役所（下稱系爭建物）為古蹟，經被上訴人所屬文化局以97年5月22日嘉市文資字第0970002108號函知上訴人有關系爭建物已於94年2月3日召開古蹟評鑑會議討論，並經決議「暫不予指定」在案。上訴人不服，遂以97年8月11日97桃山字第005號函復被上訴人所屬文化局，並以本次係歷史建築申請審查案，尚與前次之舊案決議為古蹟指定申請案無涉，爰請被上訴人所屬文化局視為新案處理，並重新啟動審查機制。被上訴人嗣於97年8月27日以府授文資字第0970201941號函重申94年2月3日嘉義市古蹟評鑑會議決議意旨，並函復上訴人有關系爭建物已於96年10月經市議會決議舊建築全數拆除，目前市政中心正辦理細部設計中，將不再申請登錄歷史建築作業。上訴人不服，提起訴願，經遭訴願決定不受理；提起行政訴訟，亦經駁回。上訴人仍不服，乃提起本件上訴。
二、上訴人起訴主張：本件被上訴人為系爭建物之所有人，並兼為系爭建物審議之主管機關，對其所管理及使用文化「公共」財，應掌握時機，依職權立即啟動相關登錄之審議機制，善盡行政之責任，並負起保護文化資產的義務。然卻於97年8月27日以府授文資第000000000號函除重申94年2月3日古蹟評鑑會議之決議外，並謂系爭建物已於96年10月以「經市議會決議全數拆除，以改建為市政中心」蓄意拆除。足見被上訴人在文化資產保存法上任事用法，顯有未善盡職責，並破壞行政法信賴保護重要原則。且具有保護文化資產義務之中央及地方機關一旦違反文化保存之目的，所造成之損害，不僅是公民權利受損，亦是公法上利益之損害，而非從個人遭受權利或私法上法律利益，或謂上訴人只為事實上之利害關係。現被上訴人以「經市議會決議全數拆除，以改建為市政中心」為由，駁回上訴人之申請，不僅造成人民財產上之損失，亦違反憲法、文化資產保存法及行政法規定，致上訴人除於公民權利受損，亦為公法上的利益受違法損害，為維護公益，基於公民權利，提起本件訴訟。保留系爭建物嘉義市郡役所，非專屬嘉義人的利益，無論是從文化資產是人類所共有的角度，或讓「公共」財分配更合理，皆屬公民訴訟，與公益訴訟，其公益性非僅從一人、一城市的利害關係出發，請求依行政法之比例原則，完整保留嘉義市郡役所，以保存並活化利用文化資產，為嘉義保留文化地標，為子孫留活的城市歷史等語，求為判決將訴願決定及原處分均撤銷，並命被上訴人應依上訴人申請，作成指定嘉義市郡役所為古蹟之行政處分。
三、被上訴人則以︰本件被上訴人是否應將系爭建物指定為古蹟，依文化資產保存法及其他相關法律規定，並無賦予建物所有人以外無直接利害關係之人民得為請求之權利，故本件上訴人應無以行政訴訟對被上訴人提出本件請求之權利。再者，本件上訴人請求之事項內容，業據被上訴人於94年2月3日召開系爭建物古蹟審查委員會，經委員會決議「暫不予指定」，嗣後因被上訴人之新巿政大樓興建案，系爭建物經嘉義巿議會決議全數拆除，另辦理巿政中心之細部設計。故本件系爭建物是否具保存價值並非如上訴人主張僅單方面由系爭建物本體衡量，尚應考量系爭建物之保存與所在位置之整體開發利用所造成之公共利益，孰輕孰重互相比較衡量，因本件系爭建物之完整性及其保存價值很小，故古蹟審查委員會始決議不予指定。今被上訴人之新巿政大樓北棟興建工程已進行中，若就保存系爭建物與興建新巿政大樓兩者之公共利益取捨，上訴人主張保留系爭建物，應無可採。又系爭建物除一樓大廳之羅馬柱外，其他部分與一般舊有辦公房舍或學校廢棄舊教室沒兩樣，根本不具保存價值，若強行保留徒有破壞附近之都巿景觀，阻礙都巿發展，對附近居民相當不公平。至於未來改建之巿政大樓，被上訴人仍會保留一樓大廳之羅馬柱，兼顧保存文化資產之目的。除此之外，本件並無將其他一大片破舊辦公室以古蹟之美名保存之必要，是上訴人並無提起本件訴訟之法律依據，且在被上訴人取捨是否保存系爭建物之實質過程，被上訴人並未有侵害公益之違法等語，資為抗辯，求為判決駁回上訴人之訴。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：本件上訴人並非系爭建物之所有人，則其申請就系爭建物申請登錄為歷史建築，揆諸文化資產保存法第12條、第15條第3項規定，自無請求權至明。核其申請，僅屬文化資產保存法第12條之列冊追蹤程序，以促使被上訴人發動歷史建築登錄審查程序，至被上訴人是否重新啟動古蹟指定審查程序或最終審議結果為何，均屬被上訴人之職權，上訴人並無權利或法律上利益受有損害之情形，是其提起本件行政訴訟，難謂有理由。上訴人主張依新保護規範理論，其應有請求權云云，並不可採。上訴人另主張本件係提起公益訴訟云云，經查，上訴人固係就無關自己權利及法律上利益之事項提起本件行政訴訟，惟文化資產保存法並無明文規定付與人民得就無關自已權利及法律上利益之事項，得提起行政訴訟，故上訴人此之主張，亦不可採。又被上訴人為系爭建物之所有權人兼審議之主管機關，按文化資產保存法第14條第4項及第15條第3項規定，自有審議決定系爭建物是否指定或登錄為古蹟或歷史建築之權限，其否准上訴人之申請，經上訴人向監察院陳情，嗣經監察院函轉行政院文化建設委員會（下稱文建會），該會所屬文化資產總管理處籌備處乃於97年7月9日邀集專家學者辦理系爭建物現場會勘訪視後，認系爭建物為具文化資產，遂函文被上訴人建請在不妨礙被上訴人北棟大樓興建前提下，依文化資產保存法相關規定，以利文化資產保存與地方建設發展共存共榮，惟被上訴人仍稱依原決議進行拆除，是文建會依「暫定古蹟條件及程序辦法」第5條規定，代行暫定古蹟程序，則被上訴人即應依相關規定進行審查，上訴人縱得提起本件訴訟，亦欠缺權利保護要件。是原處分否准上訴人之申請，核無違誤；訴願決定予以訴願不受理，亦無不合；上訴人訴請撤銷，並求為判決被上訴人應依上訴人申請，作成指定嘉義市郡役所為古蹟之行政處分，為無理由，應予駁回，並說明上訴人申請訊問證人 林志成 建築師，原審法院認無必要等由，乃判決駁回上訴人在原審之訴。
五、上訴人上訴意旨及補充理由除復執與起訴主張相同之論證外，另略以：原判決一方面肯定上訴人固係就無關自己權利或利益之事項提起本件行政訴訟，其為保留文化資產所為之努力與付出，值堪嘉許，然卻又拘泥於文化資產保存法及行政訴訟法第9條但書規定，以文化資產保存法未有特別規定，而排除文化資產非公益訴訟，判決上訴人敗訴，顯係違反憲法第16條之訴訟權。又上訴人依行政訴訟法第252條規定請求法院裁定停止訴訟程序，並聲請大法官解釋，關於行政訴訟法第9條但書及文化資產保存法欠缺公益訴訟之特別規定之立法不作為是否違憲，以落實憲法第16條人民訴訟權之保障，惟卻未被記載於判決書中，亦未說明理由。其次，行政訴訟法第9條但書顯與同法本文鼓勵公益之立法意旨不一致，嚴重限縮人民公益訴訟之權利，況母法並未禁止人民在受不利益的情況下，不可提起行政訴訟。是前條但書之規定不僅有違立法原理，更因母法遭受行政及立法雙重怠惰，導致侵害人民之訴訟權利。再者，文建會依法將系爭建物暫定為古蹟，顯然肯定上訴人之公益行為。上訴人一再依文化資產保存法、行政程序法、公務員服務法及憲法等公法上主張權利，原判決卻以文化資產保存法第12條、第15條第3項規定判決上訴人不具公法上權利，亦未受行政處分法律上之不利益云云，罔顧文化資產保存法第1條及行政訴訟法第1條之立法目的，亦未依行政訴訟法第9條本文及第133條規定調查證據，顯有判決理由不備及理由矛盾之違背法令。另上訴人請求原審法院請鑑定人提出鑑定意見，原審法院僅以無必要，卻未載明理由，亦未於判決理由中指摘，顯屬判決理由不備。又非處分相對人起訴主張其所受侵害者，若可藉由「新保護規範理論」判斷為其權利或法律上利益受損害，可認為具有訴訟權能，而得透過行政訴訟請求救濟。另系爭建物經文建會所屬古蹟歷史建築審議委員會兩度審議通過暫定古蹟，見證其具文化資產之價值，然被上訴人召開古蹟歷史建築審議委員會，既未公告相關訊息，於事前召開公聽會時，更未邀請關係人與會做必要之陳述，顯有行政程序法上之瑕疵，系爭建物既不被指定為古蹟，本院應依行政訴訟法第298條第4項為必要之調查。又被上訴人所召開「古蹟歷史建築審議委員會」若4名市府委員就審查系爭建築是否為市定古蹟，即應自行迴避，若應迴避而未迴避，或該所屬機關未依職權命其迴避，會議自屬違法，而其所做成之行政處分應屬無效等語。
六、本院查：
㈠、按「主管機關應普查或接受個人、團體提報具古蹟、歷史建築、聚落價值建造物之內容及範圍，並依法定程序審查後，列冊追蹤。」「建造物所有人得向主管機關申請登錄歷史建築，主管機關受理該項申請，應依法定程序審查之。」文化資產保存法第12條、第15條第3項定有明文。依上開文化資產保存法第15條第3項規定，僅建造物所有人得向主管機關申請登錄歷史建物，如非建造物所有人提出歷史建物之登錄，則屬文化資產保存法第12條所規定，「接受個人、團體提報具歷史建築價值建造物之內容及範圍」，主管機關應依法定程序審查後，列冊追蹤之情形。上開非建造物所有人之個人或團體之提報僅係促請主管機關發動審查程序，該提報人並非當然取得公法上之權利。
㈡、本件上訴人並非系爭建物之所有人為原審所確定之事實，依上說明，其就系爭建物申請登錄為歷史建築，性質僅屬文化資產保存法第12條所定促使被上訴人發動歷史建築登錄審查程序，至被上訴人是否啟動古蹟指定審查程序或最終審議結果為何，均屬被上訴人之職權，上訴人並無權利或法律上利益受有損害之情形，上訴人就該古蹟指定審查程序或最終審議結果並不存有公法上權利或法律上利益，亦無與被上訴人存在繼續性之公法上法律關係。且文化資產保存法亦無特別規定，人民就無關自己權利及法律上利益之事項，得提起行政訴訟(行政訴訟法第9條參照)。因此，原審以上訴人並非系爭建物之所有人，不得就系爭建物申請登錄為歷史建築提起行政訴訟，已說明其得心證之理由(原判決第10頁第2行以下參照)，經核於法並無違誤。上訴意旨仍主張其就系爭建物具有公法上權利等等，無非係就原審已為主張而不採理由再為爭執，係屬法律見解歧異問題，難謂原判決有何違背法令之情形。況系爭建物已於99年11月30日拆除完畢，有被上訴人之陳報狀及所附照片為憑，本件上訴人上訴聲明主張廢棄原判決，撤銷訴願決定及原處分，並依上訴人之申請作成指定嘉義市郡役所為古蹟之行政處分，亦已無訴訟之必要。上訴人聲請停止訴訟程序，聲請司法院大法官解釋自無必要(上訴人聲請依行政訴訟法第298條第1項、第2項定暫時狀態之處分部分，依行政訴訟法第300條，係由管轄本案之高等法院管轄，而上訴人因與被上訴人間聲請假處分事件，經原審99年6月8日99年度全字第7號裁定駁回上訴人之聲請，並經本院99年8月19日99年度裁字第1789號裁定駁回抗告在案)。至於上訴人所指就其聲請鑑定部分，原審未於理由說明，理由不備，於法有違部分。經查，本件上訴人並非系爭建物之所有人，不得就系爭建物申請登錄為歷史建築提起行政訴訟，已如前述。原判決雖未就上訴人聲請鑑定、履勘、停止訴訟程序及其他之主張不可採之理由加以說明，但尚不影響其判斷結論。基於同一法律理由，上訴人主張被上訴人所屬古蹟歷史建築審查委員會組織不合法部分，亦不能據此為有利上訴人之判斷。至於原判決一方面肯定上訴人為保留文化資產所作之努力與付出，但亦說明依文化資產保存法並無明文賦予人民就無關自己權利及法律上利益之事項，得提起行政訴訟，並無判決理由矛盾之情形，應予敘明。
七、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中華民國100年3月10日
最高行政法院第五庭
審判長法官吳明鴻
法官林茂權法官侯東昇法官黃秋鴻法官陳國成以上正本證明與原本無異中華民國100年3月10日
書記官王史民