裁判字號：最高行政法院90年判字第1967號判決
裁判日期：民國90年10月26日
裁判案由：廣播電視法
最高行政法院判決九十年度判字第一九六七號
原告聯意製作股份有限公司代表人甲○○訴訟代理人 呂曼蓉 律師
吳梓生 律師 盧柏岑 律師被告行政院新聞局代表人 蘇正平 右當事人間因廣播電視法事件，原告不服行政院中華民國八十八年十二月二十三日台八十八訴字第四六二二四號再訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左：
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實緣原告為廣播電視節目供應事業，其所製播之有線電視「TVBS」頻道於民國八十七年十二月三日十八時三十分播出之「無線晚報」節目中，插播「民主進步黨－我們應該過得更好」、「新黨－財經掃雷檔案」、「中國國民黨－關鍵的時刻、最安心的選擇」、「中國國民黨－別讓暴力炸彈存在你我生活中」、「民主進步黨－高雄換新衫」等競選廣告，違反行為時廣播電視法第二十一條第二款及第二十九條之一規定。被告乃依同法第四十五條之二規定，以八十八年二月八日（八八）建廣五字第○二一六九號函處原告罰鍰三萬元折合新臺幣（以下同）九萬元。原告不服，提起一再訴願，遞遭決定駁回，遂提起行政訴訟。茲摘敍兩造訴辯意旨於次：
原告起訴意旨及補充理由略謂：一、原告非選舉罷免法第五十條之一第三項規範之對象：原告為廣播電視法第二條第十一款所定義之「廣播電視節目供應事業」，非同條第四款之「廣播電視業者」。選舉罷免法第五十條之一第三項規定：「除依第一項規定外，政黨、候選人或第三人不得自行於廣播、電視播送廣告，從事競選活動或為候選人宣傳。」依其文義所規範對象僅限於「自行」播送廣告之「政黨」、「候選人」或「第三人」。換言之，受託播出之廣播、電視業者，並不在規範之內。中央選舉委員會於八十八年四月十二日以（八八）中選法字第八三六一五號函釋，將廣播、電視業者，列入規範，更屬無據。且該解釋於原處分後作成，依「法律適用不溯及既往原則」，原告不應因上揭函釋而有選舉罷免法第五十條之一第三項規定之適用。二、系爭廣告是否為選舉罷免法第五十條之一第三項規範客體，被告須負舉證責任：選舉罷免法第五十條之一第三項所禁止者，僅限於「從事競選活動」或「為候選人宣傳」者。被告逕言系爭廣告為「競選廣告」，未加以說明或證明，難以令人信服。而訴願及再訴願決定另行提出「宣傳個人」及「政黨形象」之分類方式，與前揭選舉罷免法之規定並不一致，有超出法律規定範圍之嫌。三、系爭廣告「內容」並未「違反政府法令」：廣播電視法第二十一條規定：「廣播、電視節目『內容』，不得有左列情形之
一：．．．二、違背反共復國國策或政府法令。」本案依被告詮釋，原告所違反者為「不得於競選期間播出」之程序，並非系爭廣告之「內容」違反政府法令，自無按廣電法第二十九條之一之準用規定。四、被告以違反廣播電視法第二十一條第二款裁罰原告，違反法律明確性原則：廣播電視法第二十一條第二款規定：「廣播、電視節目內容不得違背政府法令。」以「違背政府法令」作為構成要件，違反法律明確性原則。五、原處分裁量基準混亂，有裁量濫用之違法：被告裁罰原告計二十六件，未依各案件之情節事實不同，一律科處原告最高額度罰鍰，有違比例原則。依司法院釋字第四二三號解釋意旨，司法機關應審查該裁量是否違背一般有效之評價原則。六、被告援引廣播電視法規範原告之理由前後矛盾，認事用法違誤：被告於訴願決定認依廣播電視法第二十九條之一所稱「有關管理事項」，應包括廣告管理，原告為電視節目供應業者，自應遵守同法第二十一條之禁止規定。然被告於行政訴訟答辯中，反以廣播電視法第三十二條規定廣告內容準用同法第二十一條，據以規範原告。廣播電視法第二十九條之一，就廣告管理事項僅明示準用第三十四條，顯見同法第三十二條非在準用之列。七、「廣播電視事業製播涉及競選活動之節目與廣告處理原則」違反法律保留原則：「廣播電視事業製播涉及競選活動之節目與廣告處理原則」非屬經法律授權之行政規則，又該處理規則限制廣電媒體之言論自由，對人民權益影響重大，有違反法律保留原則之嫌。八、選舉罷免法第五十條之一第三項之規定，違反憲法第十一條保障人民「言論自由」及「接近使用媒體權」：「言論自由」為憲法第十一條所保障，選舉罷免法第五十條之一第三項侵害政黨、候選人或第三人之「接近使用媒體權」，同時侵害廣電媒體接受播送競選廣告之廣電言論自由權。綜上，請判決撤銷一再訴願決定及原處分等語。
被告答辯意旨略謂：一、「衛星廣播電視法」於八十八年二月三日經總統公布施行。依該法第四十四條規定，原告違規事實及原處分之裁罰，發生於衛星廣電法公布施行後六個月內，是原告仍屬廣播電視節目供應事業，有廣播電視法之適用。二、原告為廣播電視法第二十九條之一規定之廣播電視節目供應業者，其所播出者，不論節目或廣告，均應受廣播電視法第二十一條及第三十二條規定之限制。三、系爭廣告經中央選舉委員會認定已違反公職人員選舉罷免法第五十條之一第三項規定，此有該會八十七年十二月八日八十七中選法字第八一五六八號函及八十八年一月十九日八十八中選法字第八一九九七號函附再訴願決定卷可稽。原告於其所屬頻道播出系爭廣告，已違反廣播電視法第二十一條第二款及同法第二十九條之一規定，被告依同法第四十五條之二處以罰鍰九萬元，並無不當。四、電視、廣播業者受託播送競選廣告，應屬選舉罷免法第五十條之一第三項規範範圍，此原則為法條適用之結果。中央選舉委員會八十八年四月十三日八十八中選法字第八三六一五號函釋僅重申前述意旨，原處分並未違反法律不溯及既往原則。五、公職人員選舉罷免法第五十條之一第三項及中央選舉委員會函令中，所適用之對象均為「廣播、電視」，而非僅限於廣播電視法第二條第四款所稱之「廣播、電視事業」，是原告自有廣播電視法之適用。又公職人員選舉罷免法第五十條之一第三項之規定，乃為禁止候選人非法播送廣告以從事競選活動，故未依規定自行播送廣告者，依法律「舉輕以明重」原則，亦為法所不許。六、系爭廣告均屬「競選廣告」，依「廣播電視事業製播涉及競選活動之節目與廣告處理原則」規定，「競選廣告」在競選期間不可播送。原告如有疑義，未於事前請主管機關釋明，而後又漠視該處理原則之規範，俟原處分後又對該原則提出質疑以求免責，顯不足採。請判決駁回原告之訴等語。
理由按廣播電視節目供應事業之設立，應經新聞局許可，其節目內容及有關管理事項，準用廣播電視法第二十一條、第二十五條、第二十八條及第三十四條之規定，為行為時廣播電視法第二十九條之一所規定。廣播電視節目內容，不得違背反共復國國策或政府法令，復為同法第二十一條第二款規定。違反者，依同法第四十五條之二規定得處廣播電視節目供應事業三千元以上、三萬元以下罰鍰，並沒入其節目。又關於中央公職人員全國不分區及省長、直轄市長選舉，各主管選舉委員會應以公費，在全國性無線電視頻道，為候選人及其政黨舉辦二次以上電視政見發表會；政黨、候選人或第三人不得自行於廣播、電視播送廣告，從事競選活動或為候選人宣傳，復為公職人員選舉罷免法第五十條之一所規定。本件原告為廣播電視節目供應事業，其所製播之有線電視「TVBS」頻道於八十七年十二月三日十八時三十分播出之「無線晚報」節目中，插播「民主進步黨－我們應該過得更好」、「新黨－財經掃雷檔案」、「中國國民黨－關鍵的時刻、最安心的選擇」、「中國國民黨－別讓暴力炸彈存在你我生活中」、「民主進步黨－高雄換新衫」等競選廣告，違反行為時廣播電視法第二十一條第二款及第二十九條之一規定，被告乃依同法第四十五條之二規定，以八十八年二月八日（八八）建廣五字第○二一六九號函處原告罰鍰九萬元。原告不服，以公職人員選舉罷免法第五十條之一規定牴觸憲法第十一條規定，應為無效，系爭競選廣告並非其所製作，且於廣告時段播出，非其所得掌控，況該廣告內容非黨、候選人之介紹、推銷或宣傳，無違公職人員選舉罷免法第五十條之一規定云云。訴經一再訴願決定，以原告所製播之「TVBS」頻道於八十七年十二月三日十八時三十分播出之「無線晚報」節目中插播系爭競選廣告，經中央選舉委員會認定違反公職人員選舉罷免法第五十條之一第三項規定，有該會八十七年十二月八日八十七中選法字第八一五六八號及八十八年一月十九日中選法字第八一九九七號函影本可稽，「TVBS」頻道既為原告所製作，對於該頻道播出之節目及廣告均應負審查監督之責任。又公職人員選舉罷免法第五十條之一第三項規定所稱自行播送競選廣告，係指同條第一項選舉委員會辦理政見發表會以外，自行播送之競選廣告而言，電視、廣播業者接受委託播送競選廣告，應屬該項規範範圍，業經中央選舉委員會八十八年四月十二日八十八中選法字第八三六一五號函釋有案，而公職人員選舉罷免法之主管機關為中央選舉委員會，系爭廣告內容既經認定違反公職人員選舉罷免法第五十條之一第三項規定，被告據以處分原告，並無不合。至憲法第十一條規定所保障之言論自由並非不受限制，如為防止妨礙他人自由、避免緊急危難、維持社會秩序或增進公共利益所必要者，依同法第二十三條規定，仍非不得以法律限制之，行政機關為使選舉活動中候選人及政黨得公平競爭，保障政黨得公平競爭，及政黨平等使用廣播電視，以維持社會秩序並增進公共利益，依法限制政黨及候選人不得以廣播電視為競選廣告之規定，尚難視為違憲。被告為使廣播電視事業瞭解有關競選廣告之規範，除藉媒體一再宣示主管機關之立場外，並於八十七年十月七日以（八七）建廣一字第一五九八○號函轉中央選舉委員會周知全國各廣播電視媒體，於競選活動期間及選舉投票當日勿播出競選廣告，為使業者有所遵循，更於八十七年十月二十日以（八七）建廣一字第一六五六七號函送「廣播電視事業製播涉及競選活動之節目與廣告處理原則」，該原則明定不問廣告主題係宣傳個人或政黨形象，其於非競選活動期間雖可播送，惟在競選活動期間均不得播送，原告漠視該處理原則之規範，於競選活動期間仍播系爭競選廣告，原處分依法核處，認事用法並無不當，遂駁回其一再訴願。原告仍不服提起行政訴訟，主張：系爭廣告「內容」並未違反廣播電視法第二十一條第二款規定，本案依被告詮釋，原告所違反者為「不得於競選期間播出」之程序，並非系爭廣告之「內容」違反政府法令，自無按廣電法第二十九條之一之準用規定。又被告裁罰原告計二十六件，未依各案件之情節事實不同，一律科處原告最高額度罰鍰，有違比例原則。另被告於訴願決定認依廣播電視法第二十九條之一所稱「有關管理事項」，應包括廣告管理，原告為電視節目供應業者，自應遵守同法第二十一條之禁止規定，然被告於行政訴訟答辯中，反以廣播電視法第三十二條規定廣告內容準用同法第二十一條，據以規範原告，顯有不合。再者，廣播電視法第二十九條之一，就廣告管理事項僅明示準用第三十四條，顯見同法第三十二條非在準用之列云云。經查：（一）原告為廣播電視法第二十九條之一規定之廣播電視節目供應業者，其所播出者，不論節目或廣告，均應受廣播電視法第二十一條及第三十二條規定之限制。系爭廣告內容「民主進步黨－我們應該過得更好」、「新黨－財經掃雷檔案」、「中國國民黨－關鍵的時刻、最安心的選擇」、「中國國民黨－別讓暴力炸彈存在你我生活中」、「民主進步黨－高雄換新衫」，顯係競選活動或為候選人宣傳之廣告，並經中央選舉委員會認定已違反公職人員選舉罷免法第五十條之一第三項規定，此有該會八十七年十二月八日八十七中選法字第八一五六八號函及八十八年一月十九日八十八中選法字第八一九九七號函附再訴願決定卷可稽。該會為選舉罷免之主管機關，其所為認定經核尚無不合，自得採為證據。是原告訴稱其所播廣告非選舉廣告云云，顯無可採。（二）按「第二十一條之規定，於廣告之內容準用之」，行為時廣播電視法第三十二條定有明文。同法第二十九條之一既規定廣播電視節目供應事業節目內容及有關管理事項準用第二十一條之規定，則廣播電視節目供應事業所播之廣告自不得違反同法第二十一條第二款之規定。原告主張同法第三十二條未在第二十九條之一準用之列乙節，因該法第三十二條已概括規定準用第二十一條規定，自勿庸再於第二十九條之一規定準用第三十二條，故原告上開主張尚有誤解。（三）廣播電視節目或廣告內容，不得違背反共復國國策或政府法令，為廣播電視法第二十一條第二款、第三十二條所規定。又關於中央公職人員全國不分區及省長、直轄市長選舉，各主管選舉委員會應以公費，在全國性無線電視頻道，為候選人及其政黨舉辦二次以上電視政見發表會，政黨、候選人或第三人不得自行於廣播、電視播送廣告，從事競選活動或為候選人宣傳，復為公職人員選舉罷免法第五十條之一所規定。按競選廣告不得於廣播、電視播送，既為公職人員選舉罷免法第五十條之一所禁止，則欲在電視或廣播播送之競選廣告內容自屬違反政府法令之廣告內容，姑不論公職人員選舉罷免法第五十條之一適用之對象是否包括媒體或節目製作者，播出者如有故意或過失，即應認違反廣播電視法第二十一條第二款之規定，而應依同法第四十五條之二規定加以處罰，蓋廣播電視法第二十一條第二款之規定係處罰其播出廣告內容，並非因原告係違反公職人員選舉罷免法第五十條之一之行為人而始為處罰。本件原告為廣播電視節目供應事業，明知其所製播廣告係違反法令之選舉廣告內容，竟於其所屬頻道播出，已違反廣播電視法第二十一條第二款之規定，其訴稱其非公職人員選舉罷免法第五十條之一規範對象云云，與其應負違反廣播電視法第二十一條第二款之違章責任無涉，故該主張亦無可採。又廣播電視法第二十一條第二款規定廣播電視節目或廣告內容，不得違背反共復國國策或政府法令，所稱「不得違背政府法令」係指法律或有效之行政命令所規範之事項不得違背，該規定仍屬可得確定其規範範圍，故廣播電視法第二十一條第二款規定尚無違背法律明確性之問題。（四）至憲法第十一條規定所保障之言論自由並非完全不受限制，如為防止妨礙他人自由、避免緊急危難、維持社會秩序或增進公共利益所必要者，依同法第二十三條規定，仍非不得以法律限制之，行政機關為使選舉活動中候選人及政黨得公平競爭，保障政黨得公平競爭，及政黨平等使用廣播電視，以維持社會秩序並增進公共利益，依法限制政黨及候選人不得以廣播電視為競選廣告之規定，尚難視為違憲。被告為使廣播電視事業瞭解有關競選廣告之規範，除藉媒體一再宣示主管機關之立場外，並於八十七年十月七日以（八七）建廣一字第一五九八○號函轉中央選舉委員會周知全國各廣播電視媒體，於競選活動期間及選舉投票當日勿播出競選廣告，為使業者有所遵循，被告更於八十七年十月二十日以
（八七）建廣一字第一六五六七號函送「廣播電視事業製播涉及競選活動之節目與廣告處理原則」，該原則明定不問廣告主題係宣傳個人或政黨形象，其於非競選活動期間雖可播送，惟在競選活動期間均不得播送。原告雖主張此原則限制人民言論自由原則違反法律保留原則云云，惟該原則經核尚未逾越廣播電視法第二十一條第二款及公職人員選舉罷免法第五十條之一規定意旨，且與憲法第十一條亦無違，尚難認有違法律保留原則，原告所訴自無可採。原告並不否認收到被告函轉中央選舉委員會函所重申之不得為競選廣告意旨，並漠視該處理原則之規範，於競選活動期間仍播出系爭競選廣告，其違章行為顯出於故意行為，情節非輕，原處分依法核處原告最高之罰鍰，並無不妥。原告主張被告裁罰原告計二十六件，未依各案件之情節事實不同，一律科處原告最高額度罰鍰，有違比例原則云云。查本件以外之案件，係屬另案，不在本案審酌範圍，不得作為被告本件處罰裁量有無違反比例原則之依據。本件原告置法令於不顧仍故意違章，情節非輕，業經被告答辯理由詳述在案，被告核處原告最高罰鍰，對於目的之達成，足認有必要，尚難謂有違比例原則。至本院另案相類似案件之判決雖與本案判決結果有異，惟其理由所表示之見解，尚非當然拘束本件，本院仍得就個案本於確信之見解而為裁判，併此指明。綜上，原告所訴核無可採，被告所為科罰處分，暨一再訴願決定遞予維持，俱無不合，原告起訴意旨聲明撤銷，非有理由，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法施行法第二條、行政訴訟法第九十八條第三項前段，判決如主文。
中華民國九十年十月二十六日
最高行政法院第一庭
審判長法官黃綠星
法官吳錦龍法官蔡進田法官黃璽君法官廖宏明右正本證明與原本無異
法院書記官彭秀玲中華民國九十年十月二十九日