臺北高等行政法院91年度訴字第2988號判決

裁判字號：臺北高等行政法院91年訴字第2988號判決

裁判日期：民國92年08月28日

裁判案由：都市計畫法

臺北高等行政法院判決九十一年度訴字第二九八八號
原告甲○○被告臺北市政府代表人乙○○市長）訴訟代理人丙○○
丁○○右當事人間因都市計畫法事件，原告不服內政部中華民國九十一年五月三十一日台內訴字第０九一０００二三五七號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左：
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實
一、事實概要：原告於台北市○○區○○○路○段○○○巷○弄○號四樓建築物都市計畫第三種工業區內，開設應召站，九十年十月十九日經臺北市政府警察局南港分局查獲媒介應召女子與男客從事性交易，經營性交易仲介業，經查報為「正俗專案」之執行對象，臺北市政府警察局乃以九十年十一月七日北市警行字第九０三二四四四一００號函請臺北市政府都市發展局依法卓處，被告認原告違規使用系爭建築物作為性交易仲介業場所，違反都市計畫法第三十六條、都市計畫法台北市施行細則第十條之一及台北市土地使用分區管制規則第三十六條規定，乃依都市計畫法第七十九條規定，以九十年十一月二十七日府都一字第九０一七七九四四００號函處原告新台幣（下同）二十萬元罰鍰，並勒令停止使用。原告不服，提起訴願，亦遭決定駁回，遂向本院提起行政訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明：
⒈訴願決定、原處分均撤銷。
⒉訴訟費用由被告負擔。
㈡被告聲明：
⒈駁回原告之訴。
⒉訴訟費用由原告負擔。
三、兩造爭點：本件被告所為處分是否適當？㈠原告主張之理由：
⒈按「行政機關作成限制或剝奪人民自由或權利之行政處分前，除已依第三十九
條規定，通知處分相對人陳述意見，或決定舉行聽證者外，應給予該處分相對人陳述意見之機會。但法規另有規定者，從其規定。」，為行政程序法第一百零二條所規定。又檢察機關及法院為調查原告是否確為負責人及是否提供系爭處所容留婦女為妨害風化行為，尚需開庭五、六次調查，顯見被告所屬警察局南港分局原移送之卷證資料，客觀上尚非足以明白而確認，然被告卻僅憑其所屬警察局南港分局陳報被告所屬警察局轉以九十年十一月七日北市警行字第九０三二四四四一００號查報函，即作成本件之原處分。被告於作成原處分前，既無行政程序法第一百零三條各款情事，是未給予原告陳述意見之機會即作成裁量，被告顯違行政程序法第一百零二條之規定。
⒉次按「行政行為，應依下列原則為之︰一、採取之方法應有助於目的之達成。
二、有多種同樣能達成目的之方法時，應選擇對人民權益損害最少者。三、採取之方法所造成之損害不得與欲達成目的之利益顯失均衡。」，復為行政程序法第七條所明文。又都市計畫法第七十九條所定之罰鍰為六萬元以上三十萬元以下，縱被告認原告確為系爭建築物之使用人，被告亦應斟酌原告使用時間之長短、使用系爭建築物所造成之損害程度及原告之身分、地位、經濟能力等，始不違自由裁量之立法意旨，亦不致造成濫用裁量之情事。原告於警訊時供稱，租賃系爭建築物僅一星期，且原告遭臨檢後，即未再出入系爭建築物，而被告竟課予二十萬元之重罰，被告所為罰鍰數額顯與欲達成目的之利益有失均衡，被告顯有濫用裁量之虞及違反比例原則。
⒊又按保障人權及法安定性為法治國原則之基本要求，而法安定性之要求亦衍生
一事不二罰、雙重處罰之禁止原則，亦即禁止國家對於人民之同一行為，以相同或類似之措施多次處罰。另行政犯與刑事犯之區別，傳統見解固以質之不同為區別，即行政犯係指違反行政法上之義務所給予之制裁；而刑事犯係指違反社會道德倫理評價。惟現今見解認二者並無質之區別，僅為量之區別，蓋行政上之義務極具複雜性，亦含有維護社會道德倫理之義務在內，且社會道德倫理之概念，並非一成不變，而具有流動性，不宜為區別之準據。是對於不法行為賦予刑法之評價抑或行政罰之評價，委由立法者依比例原則衡量，是當同一行為同時該當刑事罰及行政罰構成要件時，若單一制裁即可達到處罰之目的，應僅科處刑罰，而不應再另行科處行政罰，否則有違比例原則。本件原告縱使用系爭建築物媒介性交易屬實，該同一行為業經刑罰所制裁，若再受被告以都市計畫法第七十九條處以二十萬元罰鍰之行政罰制裁，顯已逾必要程度，有違比例原則及法安定性原則，是被告所為處分顯有違誤。
㈡被告答辯之理由：
⒈查「工業區為促進工業發展而劃定，其土地及建築物，以供工業使用為主；具
有危險性及公害之工廠，應特別指定工業區建築之。」、「都市計畫範圍內土地或建築物之使用，．．．，違反本法或各級政府依本法所發布之命令者，處其土地或建築物所有權人、使用人或管理人新台幣六萬元以上三十萬元以下罰鍰，並勒令拆除、改建、停止使用或恢復原狀。．．．」，分別為都市計畫法第三十六條及第七十九條所規定。又「前條各使用分區使用限制如左：．．．
三、工業區：以供工業使用為主，並以供工廠所需之辦公室、員工單身宿舍、餐廳、福利、育樂及醫療等設備使用為輔。供工業使用及工廠所需之設備，於建廠時，應連同建廠計畫提出申請，並應經主管機關之許可，增建時亦同。」，復為都市計畫法台北市施行細則第十條之一所明文。另「在第三種工業區內得為左列規定之使用：一、允許使用（一）第九組：社區通訊設施。．．．（九）第五十四組：公害較重之工業。二、附條件允許使用（一）第三組：寄宿住宅。．．．（十三）第四十七組：容易妨害衛生之設施甲組之廢棄物處理場（廠）」，亦為台北市土地使用分區管制規則第三十六條所明定。
⒉次查原告所使用之系爭建築物，位於都市計畫第三種工業區內，未經申請許可
，即於九十年十月十九日查獲系爭建築物內媒介性交易，違規使用為性交易仲介業場所，案經被告所屬警察局於九十年十一月七日以北市警行字第九０三二四四四一００號函查報。按實地臨檢紀錄表並經關係人承認無訛後簽章所示：「．．．訊據男客蕭００坦承：渠於九十年十月十九日十六時三十分許進入忠孝東路六段二六九巷一弄九號四樓，由甲○○開門接待，言明性交易代價為新臺幣參仟伍佰元正，另有房間費新臺幣伍佰元正，共新臺幣肆仟元正。．．．。訊據甲○○．．．向其姊高００租用本處所，．．．租金新臺幣壹萬伍仟元正，本月租金已付清，惟未簽訂賃契．．．」。
⒊又查原告所負責經營使用之系爭建築物，位於都市計畫第三種工業區內，該建
物之使用組別及使用項目自應符合台北市土地使用分區管制規則第三十六條之規定，然該條內並無允許或附條件允許作為性交易仲介業場所使用，今查獲原告於系爭建築物內查獲媒介性交易，已明屬違反台北市土地使用分區管制規則規定。觀諸原告之違法情節既已明確，被告援引都市計畫法第七十九條之規定，於九十年十一月二十七日府都一字第九０一七七九四四００號函處原告二十萬元罰鍰並勒令停止使用，並無違誤。
⒋再查法務部九十年三月十二日（九十）法律字第００七六五二號函解釋，對警
察機關依法實施臨檢時，可否對於非主管業務之違法（規）事項製作調查筆錄及其效力部分略以：「．．．按警察人員於調查證據時，針對該違法（規）構成要件之重要事項已予以調查，並於調查證據時，依行政程序法第三十九條規定給予相對人陳述意見機會，載明調查筆錄中者，該法規之主管機關據該調查筆錄作成負擔性行政處分時，似符合同法第一百零二條除外規定，無庸於作成處分前給予相對人陳述意見機會，以符程序經濟原則。」，故被告據其所屬警察局查報之臨檢筆錄及原告之訊問筆錄，作成負擔性行政處分，符合行政程序法第三十九條規定，並無違誤。
⒌另查行政機關對人民不履行行政法上義務時，進一步以強制力迫其履行義務或
督促使其與履行義務同一狀態時，所採取之實力強制方式與程度，均應符合比例原則，於能實現義務之方法中選擇對義務人侵害最小之方法實施之，不得逾必要之程度。故原告使用之系爭建築物違反都市計畫法第七十九條中：「違反本法或各級政府依本法所發布之命令者」規定，業如前述，依法自應適用該法規定予以處分，且為阻遏系爭建築物繼續供違規使用，暨貫徹都市計畫法規定並保護公共利益，端正社會風氣，被告依都市計畫法第七十九條規定，於行政裁量範圍內，處原告二十萬元罰鍰並勒令停止使用，核與比例原則相符，從而，原處分並無不合。
⒍又行政罰乃維持行政上之秩序，達成國家行政之目的，對違反行政上之義務者
，所科之制裁，其為違反法規義務或行政秩序之行為，不具有倫理之非難性；而刑事犯則屬反道德及反倫理之行為，兩者有其本質上之不同，尤其在責任條件、既遂與未遂、主罰、從罰及時效等問題上特別明顯，刑事上之判決結果，當不必然拘束行政處分，是原告之訴應無理由。
理由
一、按「工業區為促進工業發展而劃定，其土地及建築物，以供工業使用為主；具有危險性及公害之工廠，應特別指定工業區建築之。」、「都市計畫範圍內土地或建築物之使用，或從事建造、採取土石、變更地形，違反本法或各級政府依本法所發布之命令者，處其土地或建築物所有權人、使用人或管理人新臺幣六萬元以上三十萬元以下罰鍰，並勒令拆除、改建、停止使用或恢復原狀。不拆除、改建、停止使用或恢復原狀者，得按次處罰，並停止供水、供電、封閉、強制拆除或採取其他恢復原狀之措施，其費用由土地或建築物所有權人、使用人或管理人負擔。前項罰鍰，經限期繳納逾期不繳納者，移送法院強制執行。‧‧‧」，都市計畫法第三十六條、第七十九條第一項分別定有明文。又按「前條各使用分區使用限制如左：．．．三、工業區：以供工業使用為主，並以供工廠所需之辦公室、員工單身宿舍、餐廳、福利、育樂及醫療等設備使用為輔。供工業使用及工廠所需之設備，於建廠時，應連同建廠計畫提出申請，並應經主管機關之許可，增建時亦同。」、「在第三種工業區內得為左列規定之使用：一、允許使用（一）第九組：社區通訊設施。．．．（九）第五十四組：公害較重之工業。二、附條件允許使用（一）第三組：寄宿住宅。．．．（十三）第四十七組：容易妨害衛生之設施甲組之廢棄物處理場（廠）」，復分別為都市計畫法台北市施行細則第十條之一、台北市土地使用分區管制規則第三十六條所規定。
二、本件原告在台北市○○區○○○路○段○○○巷○弄○號四樓經營應召站，嗣於九十年十月十九日經台北市政府警察局南港分局查獲其從事媒介應召女子與男客從事性交易等情，有台北市政府警察局南港分局刑事案件移送書、台北市政府警察局南港分局玉成派出所臨檢現場紀錄、偵訊（調查）筆錄等影本附於原處分卷可稽，復為原告所是認，自堪認為實在。經查系爭建物位於都市計畫第三種工業區內，有使用分區圖、建物登記謄本等在卷可佐，依台北市土地使用分區管制規則第三十六條規定，第三種工業區並無可供性交易仲介業之使用組別，殆無疑義，故原告所經營之應召站確有違規使用系爭建築物作為性交易仲介場所，堪以認定，則被告據以處罰，即非無憑。原告雖主張其僅營業七日，系爭處分處罰過重等語。惟查系爭處分仍係在都市計畫法第七十九條第一項規定之範圍內，本係被告行政裁量之範疇，況被告為貫徹都市計畫法之規定及端正社會風氣暨維護公共利益，就系爭性交易類似案件會議決議定有罰鍰額度，此觀台北市政府都市發展局「正俗專案」執行會議結論即知，被告依該會議所定罰鍰額度予以處罰，並無不當，原告所稱無解於其行政違章之成立。從而被告以原告於都市計畫第三種工業區內之系爭建物從事性交易仲介業，而予以裁處罰鍰並勒令停止使用，揆諸首揭法條規定，並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合，原告徒執前詞，訴請撤銷，為無理由，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第九十八條第三項前段，判決如主文。
中華民國九十二年八月二十八日
臺北高等行政法院第四庭
審判長法官鄭忠仁
法官楊莉莉法官林育如右為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後二十日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中華民國九十二年八月二十九日
書記官林如冰