裁判字號：最高行政法院94年判字第191號判決
裁判日期：民國94年02月03日
裁判案由：都市計畫法
最高行政法院判決
94年度判字第00191號上訴人乙○○被上訴人臺北市政府代表人甲○○上列當事人間因都市計畫法事件，上訴人對於中華民國92年8月28日臺北高等行政法院91年度訴字第2988號判決，提起上訴，本院判決如下：
主文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理由
一、上訴人於臺北市○○區○○○路○段○○○巷○弄○號4樓建築物都市計畫第3種工業區內開設應召站，於民國（下同）90年10月19日經臺北市政府警察局南港分局查獲媒介應召女子與男客從事性交易，經營性交易仲介業，經查報為「正俗專案」之執行對象，臺北市政府警察局乃以90年11月7日北市警行字第9032444100號函請被上訴人所屬都市發展局依法卓處，被上訴人認上訴人違規使用系爭建築物作為性交易仲介業場所，違反行為時都市計畫法第36條、都市計畫法臺北市施行細則第10條之1及台北市土地使用分區管制規則第36條規定，乃依行為時都市計畫法第79條規定，以90年11月27日府都1字第9017794400號函處上訴人新臺幣（下同）20萬元罰鍰，並勒令停止使用。上訴人不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起行政訴訟。
二、本件上訴人在原審起訴主張：㈠檢察機關及法院為調查上訴人是否確為負責人及是否提供系爭處所容留婦女為妨害風化行為，尚需開庭5、6次調查，顯見被上訴人所屬警察局南港分局原移送之卷證資料，客觀上尚非足以明白而確認，然被上訴人卻僅憑其所屬警察局南港分局陳報被上訴人所屬警察局轉以90年11月7日北市警行字第9032444100號查報函，即作成本件之原處分。被上訴人於作成原處分前，既無行政程序法第103條各款情事，是未給予上訴人陳述意見之機會即作成裁量，被上訴人顯違行政程序法第102條之規定。㈡都市計畫法第79條所定之罰鍰為6萬元以上30萬元以下，縱被上訴人認上訴人確為系爭建築物之使用人，被上訴人亦應斟酌上訴人使用時間之長短、使用系爭建築物所造成之損害程度及上訴人之身分、地位、經濟能力等，始不違自由裁量之立法意旨，亦不致造成濫用裁量之情事。上訴人於警訊時供稱，租賃系爭建築物僅一星期，且上訴人遭臨檢後，即未再出入系爭建築物，而被上訴人竟課予20萬元之重罰，被上訴人所為罰鍰數額顯與欲達成目的之利益有失均衡，被上訴人顯有濫用裁量之虞及違反比例原則。㈢又按保障人權及法安定性為法治國原則之基本要求，而法安定性之要求亦衍生一事不二罰、雙重處罰之禁止原則，亦即禁止國家對於人民之同一行為，以相同或類似之措施多次處罰。另行政犯與刑事犯之區別，傳統見解固以質之不同為區別，即行政犯係指違反行政法上之義務所給予之制裁；而刑事犯係指違反社會道德倫理評價。惟現今見解認二者並無質之區別，僅為量之區別，蓋行政上之義務極具複雜性，亦含有維護社會道德倫理之義務在內，且社會道德倫理之概念，並非一成不變，而具有流動性，不宜為區別之準據。是對於不法行為賦予刑法之評價抑或行政罰之評價，委由立法者依比例原則衡量，是當同一行為同時該當刑事罰及行政罰構成要件時，若單一制裁即可達到處罰之目的，應僅科處刑罰，而不應再另行科處行政罰，否則有違比例原則。本件上訴人縱使用系爭建築物媒介性交易屬實，該同一行為業經刑罰所制裁，若再受被上訴人以都市計畫法第79條處以20萬元罰鍰之行政罰制裁，顯已逾必要程度，有違比例原則及法安定性原則，是被上訴人所為處分顯有違誤，求為撤銷原處分及訴願決定之判決。
三、被上訴人則以：㈠上訴人所使用之系爭建築物，位於都市計畫第3種工業區內，未經申請許可，即於90年10月19日查獲系爭建築物內媒介性交易，違規使用為性交易仲介業場所，案經被上訴人所屬警察局於90年11月7日以北市警行字第9032444100號函查報。按實地臨檢紀錄表並經關係人承認無訛後簽章所示：「．．．訊據男客蕭○○坦承：渠於90年10月19日16時30分許進入忠孝東路6段269巷1弄9號4樓，由乙○○開門接待，言明性交易代價為新臺幣3,500元正，另有房間費新臺幣500元正，共新臺幣4,000元正。．．．。訊據乙○○．．．向其姊高○○租用本處所，．．．租金新臺幣15,000元正，本月租金已付清，惟未簽訂賃契．．．」。㈡又上訴人所負責經營使用之系爭建築物，位於都市計畫第3種工業區內，該建物之使用組別及使用項目自應符合臺北市土地使用分區管制規則第36條之規定，然該條內並無允許或附條件允許作為性交易仲介業場所使用，今查獲上訴人於系爭建築物內查獲媒介性交易，已明屬違反臺北市土地使用分區管制規則規定。觀諸上訴人之違法情節既已明確，被上訴人援引都市計畫法第79條之規定，以90年11月27日府都1字第9017794400號函處上訴人20萬元罰鍰並勒令停止使用，並無違誤。㈢再者，法務部90年3月12日（90）法律字第007652號函解釋，對警察機關依法實施臨檢時，可否對於非主管業務之違法（規）事項製作調查筆錄及其效力部分略以：「．．．按警察人員於調查證據時，針對該違法（規）構成要件之重要事項已予以調查，並於調查證據時，依行政程序法第39條規定給予相對人陳述意見機會，載明調查筆錄中者，該法規之主管機關據該調查筆錄作成負擔性行政處分時，似符合同法第102條除外規定，無庸於作成處分前給予相對人陳述意見機會，以符程序經濟原則。」故被上訴人據其所屬警察局查報之臨檢筆錄及上訴人之訊問筆錄，作成負擔性行政處分，符合行政程序法第39條規定，並無違誤。㈣上訴人使用之系爭建築物違反都市計畫法第79條中：「違反本法或各級政府依本法所發布之命令者」規定，業如前述，依法自應適用該法規定予以處分，且為阻遏系爭建築物繼續供違規使用，暨貫徹都市計畫法規定並保護公共利益，端正社會風氣，被上訴人依都市計畫法第79條規定，於行政裁量範圍內，處上訴人20萬元罰鍰並勒令停止使用，核與比例原則相符，從而，原處分並無不合。㈤行政罰乃維持行政上之秩序，達成國家行政之目的，對違反行政上之義務者，所科之制裁，其為違反法規義務或行政秩序之行為，不具有倫理之非難性；而刑事犯則屬反道德及反倫理之行為，兩者有其本質上之不同，尤其在責任條件、既遂與未遂、主罰、從罰及時效等問題上特別明顯，刑事上之判決結果，當不必然拘束行政處分，是上訴人之訴應無理由等語，資為抗辯。
四、原審判決駁回上訴人之訴，其理由略以：㈠按「工業區為促進工業發展而劃定，其土地及建築物，以供工業使用為主；具有危險性及公害之工廠，應特別指定工業區建築之。」、「都市計畫範圍內土地或建築物之使用，或從事建造、採取土石、變更地形，違反本法或各級政府依本法所發布之命令者，處其土地或建築物所有權人、使用人或管理人新臺幣6萬元以上30萬元以下罰鍰，並勒令拆除、改建、停止使用或恢復原狀。不拆除、改建、停止使用或恢復原狀者，得按次處罰，並停止供水、供電、封閉、強制拆除或採取其他恢復原狀之措施，其費用由土地或建築物所有權人、使用人或管理人負擔。前項罰鍰，經限期繳納逾期不繳納者，移送法院強制執行。．．．」都市計畫法第36條、第79條第1項分別定有明文。又按「前條各使用分區使用限制如左：．．．工業區：以供工業使用為主，並以供工廠所需之辦公室、員工單身宿舍、餐廳、福利、育樂及醫療等設備使用為輔。供工業使用及工廠所需之設備，於建廠時，應連同建廠計畫提出申請，並應經主管機關之許可，增建時亦同。」、「在第3種工業區內得為左列規定之使用：允許使用㈠第9組：社區通訊設施。．．．㈨第54組：公害較重之工業。附條件允許使用㈠第3組：寄宿住宅。．．．第47組：容易妨害衛生之設施甲組之廢棄物處理場（廠）」，復分別為都市計畫法臺北市施行細則第10條之1、臺北市土地使用分區管制規則第36條所規定。㈡本件上訴人在臺北市○○區○○○路○段○○○巷○弄○號4樓經營應召站，嗣於90年10月19日經台北市政府警察局南港分局查獲其從事媒介應召女子與男客從事性交易等情，有臺北市政府警察局南港分局刑事案件移送書、台北市政府警察局南港分局玉成派出所臨檢現場紀錄、偵訊（調查）筆錄等影本附於原處分卷可稽，復為上訴人所是認，自堪認為實在。經查系爭建物位於都市計畫第3種工業區內，有使用分區圖、建物登記謄本等在卷可佐，依台北市土地使用分區管制規則第36條規定，第3種工業區並無可供性交易仲介業之使用組別，殆無疑義，故上訴人所經營之應召站確有違規使用系爭建築物作為性交易仲介場所，堪以認定，則被上訴人據以處罰，即非無憑。上訴人雖主張其僅營業7日，系爭處分處罰過重等語。惟查系爭處分仍係在都市計畫法第79條第1項規定之範圍內，本係被上訴人行政裁量之範疇，況被上訴人為貫徹都市計畫法之規定及端正社會風氣暨維護公共利益，就系爭性交易類似案件會議決議定有罰鍰額度，此觀臺北市政府都市發展局「正俗專案」執行會議結論即知，被上訴人依該會議所定罰鍰額度予以處罰，並無不當，上訴人所稱無解於其行政違章之成立。從而被上訴人以上訴人於都市計畫第3種工業區內之系爭建物從事性交易仲介業，而予以裁處罰鍰並勒令停止使用，揆諸首揭法條規定，並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合，上訴人徒執前詞，訴請撤銷，為無理由，應予駁回。
五、本件上訴人之上訴意旨略謂：㈠上訴人之行為業已處罰完畢：按違反行政上法規之行為，與違反刑事上法規之行為，就行為之本質而言，並無區別，均為違法第行為，當同一行為同時該當刑事罰及行政罰構成要件時，若單一制裁即可達到處罰之目的，應僅科處刑罰，而不應再另行科處行政罰，否則即有使人民就同一行為受兩次處罰之危險。本件上訴人縱使用系爭建築物媒介性交易屬實，該同一行為業經刑罰所制裁，該刑事判決認定之違法內容，已包括本件違反都市計畫法第79條之部分，被上訴人已不得就同一行為，再為處分，是原處分顯已逾必要程度，且違一事不二罰之法理，被上訴人所為處分顯有違誤。㈡原審判決未適用行政程序法第7條及行政訴訟法第201條規定，顯有不適用法規之違誤：原處分不分不同之違法事實，及不辨其不同之情節，依「治平專案」結論處罰上訴人20萬元，自不符合法律授權裁量之旨意，其裁量權之行使，即出於恣意而屬裁量怠惰，所為處分即屬違法。被上訴人所謂之臺北市政府都市發展局「正俗專案」執行會議結論，充其量僅係被上訴人內部之事務處理標準，本不具任何法律上之拘束力，被上訴人於作成原處分時，仍應依行政程序法第7條作出最適合於行政目的之要求，且不逾越必要範圍，尚須與所欲達成之行政目的間保持一定比例之罰鍰行政處分，而非不論個案情節之輕重，一律處以20萬元之罰鍰。被上訴人作成原處分時，僅據臺北市政府都市發展局「正俗專案」執行會議結論之會議決議，未適用行政程序法第7條之規定，斟酌個案之各別案情，例如上訴人主觀故意與意圖、教育程度、經濟能力，與上訴人對於系爭房屋違規使用期間之長短、獲利與否等等，即對上訴人作出20萬元之處分，其處分與欲達成之利益間顯有失均衡，而有權力濫用之嫌，原審判決未適用有關比例原則之相關規定與法理，及行政訴訟法第201條規定，顯有未當，應予廢棄。㈢都市計畫法之立法目的，並非保護善良風俗：都市計畫法所著重者，是土地合理之規劃、開發與利用，並非導正社會風俗。台北市政府都市發展局「正俗專案」執行會議結論，將「善良風俗」無限上綱，凌駕於都市計畫法立法目的之上，以無關於都市計畫規畫之「保護善良風俗」為由，加重對上訴人之處罰，顯已違反行政程序法第10條規定「行政機關行使裁量權，不得逾越法定之裁量範圍，並應符合法規授權之目的」之規定，原審判決未適用行政程序法第10條之規定，撤銷原處分，亦有違誤。㈣原審判決顯有理由不備之違誤：「性產業」「性交易」於我國尚屬非法，而被上訴人亦廢止「台北市公娼管理辦法」，且「性交易」依刑法等相關法律，為違法行為之一種，是以被上訴人依都市計畫法授權制定之土地使用分區管制規則，當然不會將仍屬非法之「性產業」或「性交易仲介業」等列為一種行業別，然被上訴人一方面否認「性產業」「性交易仲介業」為一種行業，另一方面又認為上訴人從事之「性產業」或「性交易仲介業」，不在土地使用分區管制之正面表列裡而加處以罰款，在邏輯上即有矛盾，簡言之，被上訴人必須先承認「性產業」是一種產業後，始能對於上訴人在系爭房屋從事「性產業」而違反土地分區使用管制規則加以處罰，原審判決對於為何被上訴人可以對自己都不承認應該存在之行業，以該行業違反土地使用分區管制而加以處罰加以說明，原審判決顯有理由不備之違誤。㈤原審判決未適用行政程序法第102條規定，顯有違法：被上訴人於作成原處分前，完全未予上訴人陳述意見之機會，對於上訴人之身世、背景、違反都市計畫法之原因、違規使用之期間等行使裁量權之事實，全然不知，則被上訴人不論各別案情之差異，一律以所謂之「治平專案」（本院按應係指「正俗專案」）結論，處罰上訴人20萬元，顯已違背行政程序法第102條規定，而構成得撤銷之原因等語，請求廢棄原判決，並撤銷原處分及訴願決定等語。
六、本院查：㈠本件上訴人於台北市○○區○○○路○段○○○巷○弄○號4樓建
築物都市計畫第3種工業區內開設應召站，媒介應召女子與男客從事性交易，經被上訴人所屬南港警察分局於90年10月19日查獲時，即於現場訊問上訴人，據供稱係向其姊 高美惠 租用本處所為營業場所，租金新臺幣15,000元正，本月租金已付清，惟未簽訂租賃契約，本日已媒合兩件性交易等語，經執行取締之警員載明於臨檢現場紀錄表，並經上訴人簽名按捺指印可稽；又被上訴人所屬南港警察分局警察於同日在玉成派出所復就查獲場所何人所有，何人承租，用途為何，何時開始供媒介、容留應召女子與男客從事性交易使用及其交易之情節等事項，逐一訊問上訴人，予以答辯之機會，並詢問其有無補充，揆其問答內容已涵蓋行為時都市計畫法第79條第1項規定處罰之構成要件，此有偵訊筆錄附原處分卷可稽，爾後被上訴人始依據其所屬南港警察分局90年11月7日北市警行字第9032444100號查報函予以裁罰，上訴人主張被上訴人於作成原處分前，未依行政程序法第102條規定，給予上訴人陳述意見之機會云云，容有誤會。
㈡行為時都市計畫法第79條第1項規定之處罰目的、處罰要件
、處罰之性質與種類、行為之本質，均與刑法第231條第2項規定「以犯意圖使男女與他人為性交或猥褻之行為，而引誘、容留或媒介以營利為常業者」不同，必須採用不同之處罰方法或手段，方能達到各自立法之目的，不生重複處罰之問題。上訴人主張其既已受刑法追訴處罰（本院按：上訴人係於91年4月11日遭台灣士林地方法院以91年度訴字第76號判決「共同意圖使女子與他人為性交之行為，而媒介以營利為常業，處有期徒刑1年2月」），即不應另處以本件行政罰云云，亦不足採。
㈢按都市計畫法第1條既載明本法制定目的為「改善居民生活
環境，並促進市鄉有計畫之均衡發展」。而色情行業之存在難免傷風敗俗，有礙居住安寧，故限制色情行業之存在空間，使其遠離居民正常之生活環境，自為都市計畫法立法目的所涵蓋。查上訴人於都市計畫第3種工業區內開設應召站，除違反都市計畫分區使用之限制外，亦有害善良風俗，被上訴人依據行為時都市計畫法第79條第1項規定裁罰時，考量到端正社會風氣、保護公共利益，尚難謂有違法規授權之目的。
㈣都市計畫法第79條第1項規定之罰鍰範圍為「新臺幣6萬元以
上30萬元以下」，被上訴人處以20萬元罰鍰，並未逾越法定之裁量範圍。且斟酌上訴人利用承租之建築物，以經營應召站為常業，不但違反都市計畫分區使用之限制，而且危害公序良俗，違規情節非輕，被上訴人處以20萬元罰鍰，屬中度罰，亦難謂過重而有違比例原則。又行政機關為協助所屬公務員統一行使裁量權，而訂頒裁量基準，本為法律所許可（行政程序法第159條參照），故所謂被上訴人「正俗專案」會議結論，既基於保護公共利益，端正社會風氣之目的，針對色情行業之危害共通性，規定第一階段裁處罰鍰之額度為20萬元，即係預先行使裁量權而訂頒裁量基準，自難謂有裁量怠惰之情事。至於勒令上訴人停止使用，係指停止違規使用，此乃法定羈束處分，自不生裁量問題。
㈤末查被上訴人廢止「台北市公娼管理辦法」，且「性交易」
依刑法等相關法律，為違法行為之一種等情，與上訴人實際從事「性產業」或「性交易仲介業」，乃兩件事，上訴人既然利用承租之建築物，以經營應召站為業，即已違反土地使用分區管制規則，被上訴人依行為時都市計畫法第79條第1項規定予以裁罰，於法即無不合。上訴意旨主張被上訴人必須先承認「性產業」是一種產業後，始能對於上訴人在系爭房屋從事「性產業」而違反土地分區使用管制規則加以處罰云云，容有誤會。
㈥綜上所述，原處分於法既無不合，訴願決定及原審判決遞予
維持，自無違誤。原審對於上訴意旨指摘各節雖有未於判決中逐一加以論斷者，惟尚不影響於判決之結果，與所謂判決不備理由之違法情形不相當。上訴論旨，指摘原判決違誤，求予廢棄，難認有理由，應予駁回。
據上論結，本件上訴為無理由，爰依行政訴訟法第255條第1項、第98條第3項前段，判決如主文。
中華民國94年2月3日
第五庭審判長法官趙永康
法官鄭淑貞法官黃淑玲法官侯東昇法官林文舟以上正本證明與原本無異中華民國94年2月4日
書記官彭秀玲