裁判字號：臺北高等行政法院90年簡字第7821號判決
裁判日期：民國91年12月31日
裁判案由：兒童福利法
臺北高等行政法院簡易判決九十年度簡字第七八二一號
原告甲○○被告台北市政府代表人乙○○市長）訴訟代理人丙○○右當事人間因兒童福利法事件，原告不服內政部中華民國九十年七月二十五日台（九十）內訴字第九○○五三四九號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左：
主文訴願決定及原處分均撤銷。
訴訟費用由被告負擔。
事實
一、事實概要：原告係台北市甲○○婦產科診所醫師，於民國（下同）八十二年十一月二十一日為鄧姓產婦接生，未依兒童福利法第二條第二項規定，應於兒童出生後十日內將出生之相關資料通報戶政及衛生主管機關，遲至台中縣政府為兒童業務之需要，以八十九年九月二十七日八九府社工字第二六六七七五號函知該診所始通報衛生單位，被告以其違反兒童福利法第二條第二項規定為由，依同法第四十四條第一項規定及台北市政府處理兒童福利法事件統一裁罰基準，以九十年二月二日府社五字第九○○一一六○四○○號函裁處原告新台幣（下同）三萬元罰鍰。原告不服，指稱兒童福利法第二條第二項係於八十二年二月五日修正公布，有關該條項中「出生相關資料」至八十三年五月十一日修正發布同法施行細則第三條始有規範，其後台北市中山區衛生所於八十三年十月十一日北市中衛一字第四六七三號函轉達兒童福利法相關法規與「出生通報作業流程」供轄區公私立醫療院所遵循，違反行政法明確性原則；且被告處分標準係依據「台北市政府處理兒童福利法事件統一裁罰基準」，該規定是以逾期限之長短，而有不同處罰標準，惟母法並未明確授權可訂統一裁罰基準，且未就個案違規性質、動機、情節與目的作適當裁量，顯有牴觸比例原則及司法院釋字第四二三號解釋，其處罰應為無效云云，提起訴願，經遭駁回，遂向本院提起行政訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明求為判決：
⒈訴願決定及原處分均撤銷。
⒉訴訟費用由被告負擔。
㈡被告聲明求為判決：
原告之訴駁回，訴訟費用由原告負擔。
三、兩造之陳述：㈠原告主張之理由：
⒈違反法明確性原則：
⑴行政程序法第五條：「行政行為之內容應明確。」司法院釋字第四九一號亦
指出：「懲處處分之構成要件，法律以抽象概念表示者，其意義須非難以理解，且為一般受規範者所預見，並可經由司法審查加以確認，方符法律明確性原則。」。明確性原則為憲法法治國原則所導出，是依法行政原則之主要成分。因此涉及人民權利義務事項時，法律內容必須明確。司法院釋字第三四五號、三四六號、三九四號及四二六號等對於法律內容範圍應具體明確，均迭有解釋。
⑵八十二年二月五日修正公布兒童福利法第二條第二項規定：「兒童出生後十
日內，接生人應將出生之相關資料通報戶政及衛生主管機關備查。」該條構成要件「出生之相關資料」內容未具體規範，並不明確，原告難以遵循。至八十三年五月十一日，內政部依據兒童福利法第五十三條授權，完成兒童福利法施行細則，該細則第三條對於母法第二條構成要件始有明確規定為出生證明書或死產證明書。其後台北市中山區衛生所於八十三年十月十一日以北市中衛一字第四六七三號轉達兒童福利法相關規定與出生通報作業流程供轄區公私立醫療院有所遵循。
⑶原告於八十二年十一月二十一日為 鄧麗鳳 產婦接生，該名產婦產後因另有隱
情隨即出院，未如同正常家庭請原告為其出具出生證明供其申報戶口，所留之地址與電話原告皆查無此人。另八十二年修正前之兒童福利法，並未課以接生人有主動通報義務，而是被動應產婦或其家屬要求，向接生人請求開立出生證明，供其申報戶口。故原出生證明係由台北市醫師公會印製，規格為兩聯式，第一聯為證明聯，第二聯為存根聯。八十二年兒童福利法修正後及完成八十三年施行細則制定後，才由台北市衛生所統一制定為四聯單。
⑷系爭事實發生於法律規範尚不明確之前，僅能按舊法處理，被告逕依新法處
罰，違反法明確性原則。訴願決定機關未能查明實情，認為原告於八十三年五月十一日施行細則施行之後，原告依法即賦有通報義務，並應於八十三十月十一日北市中衛一字第四六七三號函規定之出生通報作業流程，補行通報，竟而延誤通報多年，被處以罰鍰，依法並無不合等語。此為訴願決定機關以後法令溯及追究前法行為，實有違法律安定性及「不溯及既往原則」，在法未明確規範前之行為，不能作為後來方明確規定法令之處罰對象，否則人民權利永遠居於不確定，與憲法保障基本人權規定有違；亦未能察明實務運作及原告非不為通報或延誤通報義務，而是欠缺詳細填寫資料（依據新規定之出生證明，第一至三欄其父、母詳細資料地址、身分證字號、年月日等，以前病歷較簡易未記載），亦無法聯絡產婦無法據而通報，否則即屬造假而違法，致無從通報，誠屬客觀不能，而非不為也。證之原告於法律明確規定之後均無違反規定可知一般。
⒉違反裁量瑕疵部分：
⑴裁量為行政機關行使職權時，得為之自由判斷。但行政裁量並非恣意行使，
仍不能違背比例原則，尤其裁量如基於法律之授權，更不能違反授權之目的與範圍，否則須受司法審查。行政裁量之分類有一般與個案裁量，視其情況而定，然行政機關為提升效率，減輕裁量之負擔及兼顧公平，經常由行政機關訂定統一裁量基準，供下級行政機關遵行。但此係針對典型案件所作之規範，且須法律有明確之授權方可，否則仍應視其個案情況做適當裁量，否則即屬「裁量怠惰」。司法院釋字第四二三號解釋指出「僅以當事人接到違規舉發通知書後之到案時間與到案與否，為設定裁決罰鍰下限之唯一準據，並非根據受處罰之違規事實情節，依立法目的所為之合理標準。縱其罰鍰之上限並未逾越法律明訂得裁罰之額度，與母法授權之目的未盡相符，且損及法律授權主管機關裁量權之行使。」而宣告交通工具排放污染物罰鍰標準屆滿六個月後失效。司法院釋字第五一一號則因道路交通管理處罰條例第九條已規定可按規定日期自動繳納最低罰鍰，並於九十二條明確規範允許授權交通部與內政部訂定統一裁罰標準，以其未逾越母法授權而宣告其統一裁罰標準合憲。故司法院釋字第四二三號與第五一一號兩者不同之結果，關鍵處在於母法是否有明確之授權。
⑵兒童福利法第第四十四條規定：「違反第二條第二項規定者，處新台幣一千
元以上，三萬元以下罰鍰。」第五十三條規定：「本法施行細則，由中央主管機關定之。」八十九年九月二十八日前「台北市政府處理兒童福利法事件統一裁罰基準」（下稱統一裁罰基準），其統一裁罰基準不論違反期限長短一律處以三千元罰鍰；八十九年九月二十八日該統一裁法基準修定為逾期十天以內一千元，逾期十一天至三十天一萬五千元，逾期一個月以上三萬元。⑶八十二年十一月二十一日該名產婦生產後即不告而別，失去聯絡，無法通報
為客觀不能，嗣後經台中縣政府於八十九年九月二十七日以府社工字第二六六七七五號函請原告協助該名兒童之就學權益，原告基於責任與善意為其出具出生證明，卻遭受被告處以最高罰鍰。被告未能視其個案性質，以及行為時法律尚未明確規定，原告無法遵從逕處以最高罰鍰，有裁量怠惰情形。訴願決定機關認為被告之統一裁罰基準以逾期通報時間長短，作為裁量罰鍰額度之考量因素，尚難謂與兒童福利法第二條第二項之立法目的未符等語。訴願決定機關實未能細究司法院釋字四二三解釋之意旨，蓋兒童福利法第二條第二項立法目的在維護兒童權益固為事實，但同法第四十四條之罰則僅有上下限，且其差距高達三十倍，寓有主管機關視其情節為不同之處罰，母法既未明確授權主管機關有授權之範圍，其統一裁罰基準按期限長短為不同處罰，有逾越母法授權之範圍與目的，與司法院釋字四二三號解釋所指摘之事實相當，訴願決定機關未能體認被告有裁量怠惰情形，依違憲之統一裁罰基準，而為決定，其適法及用法實有可議。
⒊違反法律不溯及既往原則：
⑴行政法與民、刑法之適用相同，除非法律明定為溯及既往者外，以不溯及既
往為原則。司法院釋字第一四二號、行政法院（八十九年七月一日改制為最高行政法院）八十五年判字第二二七四號、五十八年判字第四五八號等著有判決。
⑵現行統一裁罰基準係於八十九年九月二十八日修定，按逾期期限長短處以不
同之罰鍰，修正前則係不論逾期期限長短，一律處以三千元罰鍰，本案發生日期為八十二年十一月二十一日，適用現行統一裁罰基準修正前之基準，依法律不溯及既往原則，亦不應按新法處罰，而應依行為日之統一裁罰基準處三千元罰鍰。否則人民權益遭受不確定之損害，有違法安定性原則與法律不溯及既往原則。
⒋綜上所述，被告及訴願決定機關有所違誤，請判決如原告訴之聲明云云。
㈡被告主張之理由：
⒈按「兒童出生後十日內，接生人應將出生之相關資料通報戶政及衛生機關備查
。」「違反第二條第二項規定者，處新台幣一千元以上三萬元以下罰鍰」為兒童福利法第二條第二項及第四十四條第一項所規定。又依「台北市政府處理兒童福利法事件統一裁罰基準」第二點第一項次規定：「出生通報延誤十日通報者處一千元；延誤十一日至三十日通報者處一萬五千元；延誤三十一日以上通報者處三萬元。」⒉兒童福利法第二條第二項規定，係以接生人為父母以外知悉兒童出生事實之重要當事人，故應課予法定積極責任以免兒童權益受損，甚或發生販嬰等情事。
有關兒童福利法第二條第二項所稱「出生相關資料」之範圍，依八十五年五月十一日修正時所增訂之兒童福利法施行細則第三條第一項規定，係指在醫院、診所或助產所接生者，係指出生證明書或死產證明書，非在醫院、診所或助產所接生者，係指出生調查證明書。另查內政部為執行上開出生通報規定，於八十三年九月十三日訂定「出生通報作業流程」，並以同日台（八三）內社字第八三四一二三號函各縣市政府，惟行政院衛生署於八十三年七月五日以衛署保字第八三○四○七二一號函要求各省（市）、縣（市）衛生局處，應速轉知並督導所及轄內各醫療院所（接生人），於內政部正式公告「出生通報作業流程」規定之前，依兒童福利法及其施行細則相關規定，將兒童之出生相關資料（出生證明書）通報至民政局及衛生局備查，俟內政部正式公告「出生通報作業流程」後，則依其公告規定辦理有關通報事宜。原告於八十二年十一月二十一日為鄧姓產婦接生，雖於兒童福利法八十二年二月五日修正實施後，同法施行細則八十三年五月十一日修正施行之前，當時對於兒童福利法第二條第二項所稱之「出生相關資料」之範圍故乏可資遵循之規定，然八十三年五月十一日修正發布之兒童福利法已予明確規定，且被告所屬衛生局亦於八十三年七月十三日（八三）北市衛一字第三九一一○號函知台北市各區衛生所，被告亦於八十三年九月二十七日（八三）府社五字第八三○六○五一○號函轉知所屬衛生局、民政局及台北市醫師公會，另台北市中山區衛生所八十三年十月十一日（八三）北市中衛一字第四六七三號函知原告，然原告仍未依法克盡通報之責，而辯稱事實發生時法律規範不明確前，僅能依舊法處理，認被告之處分違反法明確性原則、處分過往事實云云，又稱其未通報之理由係無從通報，非不為也，並於法律明確後均無違反規定，係為請求撤銷處分之飾詞。
⒊被告對於違反出生通報案件，為避免對於相同事件恣意為不同裁罰，並基於行
政程序法對行政行為公開、公平之法旨，和公平行使裁量權，訂定裁量基準，以八十九年九月二十八日府社五字第八九○八八四○一○○號函頒「台北市政府處理兒童福利法事件統一裁罰基準」並自八十九年十月一日實施，其中有關違反出生通報之處分係依兒童福利法第二條第二項規範之原意，在於保障兒童未來就學就醫等權益，乃課予接生人應於十日內通報出生相關資料之義務，故被告以其通報時間長短作為裁量之考量因素，符合兒童福利法第二條第二項之立法目的，自無不當。
⒋兒童福利法係八十二年二月五日修正公布，原告於八十二年十一月二十一日為
鄧姓產婦接生，未依法定應作為義務於十日內主動通報戶政及衛生主管機關，影響兒童權益在前，至八十九年九月二十七日台中縣政府為協助現居所轄無戶籍兒童申登戶籍時通知原告檢送本案鄧姓產婦當初所產兒童相關資料，而原告仍怠於法定義務而未及時通報，遲至八十九年十二月始檢附鄧姓產婦所產兒童出生證明通報衛生單位轉知被告，被告爰以原告違反兒童福利法第二條第二項出生通報之法定作為義務，且依延誤期間之久及原告怠於執行之作為，依法處原告三萬元罰鍰。本案訟爭行為構成於兒童福利法修正後，且該法所謂「出生相關資料」並非抽象難以理解，原告當不能以後來部頒統一格式指摘法訂「出生相關資料」為抽象概念，何論原告經催告後遲延二個月餘才依法通報，故訟爭處分並無原告論述違反法明確性或不溯及既往原則。
⒌兒童福利法第二條第二項有關接生人應將出生之相關資料通報戶政及衛生機關
備查之規定，係自該法公布施行日（八十二年二月五日）起第三日開始適用，訟爭事實發生於000年00月000日，原告自應依規定通報，縱原告所稱於八十三年經函轉得知屬實，原告亦應儘速補通報，惟原告未為此圖，是其事後知情又不通報，且延遲通報多年，實已違反兒童福利法之規定，並影響兒童權益甚鉅，故被告依兒童福利法暨「台北市政府處理兒童福利法事件統一裁罰基準」，依法開立處分書處最高三萬元罰鍰，應無不洽。
⒍被告自兒童福利法八十二年二月五日修正公布施行至八十三年九月十三日內政部發布出生通報作業流程之前，並無書面之出生通報資料可供參考。
⒎查兒童福利法所規範之出生通報義務係八十二年五月二日公布，第三日起發生
效力，對於出生通報之規定亦無明文規定應由中央主管機關訂定出生通報作業流程後才開始實施。作業流程訂定應係流程、書面格式等處理方式，並不能以尚無作業流程為由，冀求免除通報義務。
⒏綜上所述，原告之訴為無理由，請判決駁回原告之訴等語。
理由
一、本件被告對原告處罰鍰三萬元，依其處分書說明欄所載，係指原告於八十二年十一月二十一日為產婦鄧麗鳳接生，依兒童福利法第二條第二項規定，應於八十二年十二月一日前將相關資料通報戶政及衛生主管機關備查，原告竟迄處罰日止仍未辦理通報云云為論據，此有被告九十年二月二日府社五字第○○一一六○四○○號函附卷可稽，並為兩造所不爭。
二、按兒童福利法第二條第二項規定：「兒童出生後十日內，接生人應將出生之相關資料通報戶政及衛生主管機關備查。」係該法於八十二年二月五日修正時所增修之規定，惟內政部於上開條文增修後，延至八十三年九月十三日始訂定「出生通報作業流程」，並以同日台（八三）內社字第八三四一二三號分函被告，而行政院衛生署亦於八十三年七月五日始以衛署保字第八三○四○七二一號函要求各省（市）、縣（市）衛生局處，速轉知並督導所及轄內各醫療院所（接生人），於內政部正式公告「出生通報作業流程」規定之前，依兒童福利法及其施行細則相關規定，將兒童之出生相關資料（出生證明書）通報至當地政府（民政局及衛生局）備查，俟內政部正式公告「出生通報作業流程」後，依其公告規定辦理有關通報事宜。審理中被告亦自承，自八十二年五月二日修正公布施行兒童福利法，至八十三年九月十三日，內政部發布出生通報作業流程之前，並無出生通報之資料可供參考等語，此有被告九十一年八月七日提出之行政訴訟補充狀附卷可稽，足徵兒童福利法第二條第二項雖增訂：「兒童出生後十日內，接生人應將出生之相關資料通報戶政及衛生主管機關備查。」惟因內政部並未配套發布出生通報作業流程，行政院衛生署亦未通知如何辦理，以致全台北市開業醫師均無相關資料可資據以申報其接生之出生證明。按「行政行為，非有正理由，不得為差別待遇。」行政程序法第六條定有明文。查兒童福利法第二條第二項增修後，內政部延至八十三年九月十三日始訂定「出生通報作業流程」，行政院衛生署亦於八十三年七月五日始以衛署保字第八三○四○七二一號函要求各省（市）、縣（市）衛生局處，速轉知並督導所及轄內各醫療院所（接生人），於內政部正式公告「出生通報作業流程」規定之前，依兒童福利法及其施行細則相關規定，將兒童之出生相關資料（出生證明書）通報至當地政府（民政局及衛生局）備查，俟內政部正式公告「出生通報作業流程」後，則依其公告規定辦理有關通報事宜。以致在內政部公告「出生通報作業流程」規定之前，全國醫院診所均無從依照兒童福利法第二條第二項增修條文，於接生後十日內將出生之相關資料通報戶政及衛生主管機關備查等情，有內政部上開公告及行政院衛生署上開函件附卷可稽，則在行政院衛生署於八十三年七月五日通函各醫療院所接生人內政部正式公告「出生通報作業流程」規定之前，依兒童福利法及其施行細則相關規定，將兒童之出生相關資料（出生證明書）通報至當地政府（民政局及衛生局）備查前之期間，原告未通報戶政及衛生主管機關備查，顯係因係因內政部及行政院衛生署均尚未公告通報相關事項，俾資婦產科醫師遵循所致，故在上開期間內，全國亦無任何醫師接生已有通報之案例，就該段期間，被告亦予處罰原告，於法尚有未合，訴願決定予以維持，亦非妥適，原告訴請撤銷，為有理由，應予准許。
據上論結，本件原告之訴為有理由，爰依行政訴訟法第二百三十六條、第一百九十五條第一項後段、第九十八條第三項前段，判決如主文。
中華民國九十一年十二月三十一日
臺北高等行政法院第七庭
法官林金本右為正本係照原本作成。
本件以訴訟事件所涉及之法律見解具有原則性者為限，始得於本判決送達後二十日內向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如已於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補具上訴理由（均按他造人數附繕本），且經最高行政法院許可後方得上訴。
中華民國九十一年十二月三十一日
書記官簡信滇