裁判字號：臺中高等行政法院91年訴字第652號判決
裁判日期：民國91年12月31日
裁判案由：都市計畫
臺中高等行政法院判決九十一年度訴字第六五二號
原告甲○○被告臺中市政府代表人乙○○訴訟代理人丙○○右當事人間因都市計畫事件，原告不服內政部中華民國九十一年七月三十一日台內訴字第○九一○○○二六九○號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左︰
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實
一、事實概要：被告機關為辦理「變更台中市都市計畫（新市政中心專用區）（部分交通用地為經貿展演用地）細部計畫」案，於民國九十年九月廿四日至九十年十月廿三日公開展覽卅天，並於九十年十月九日舉辦說明會。原告於九十年十月廿六日針對本案提出異議書，經納入人民陳情案提請台中市都委會第一八二次會、內政部都委會第五二二次會審議均未獲採納；原告復於九十年十一月十三日函請被告舉辦聽證會，經被告以九十年十一月廿七日九十府工都字第一六一六四一號函否准原告之請求，經原告提起訴願，為內政部以九十一年七月卅一日台內訴字第○九一○○○二六九○號訴願決定書予以駁回，而提起本件行政訴訟。
二、兩造聲明：
（一）、原告聲明求為判決：撤銷被告原處分及內政部之訴願決定。
（二）、被告聲明求為判決：駁回原告之訴。
三、兩造之爭點：
（一）、原告起訴意旨略以：
１、本件訴願人自民國九十年十二月二十一日向內政部訴願委員會提起訴願後，期間台中市政府於九十一年元月三十一日提出答辯書，再接獲內政部於同年四月九日發文「依法通知延長訴願決定之通知函。」；當時距訴願人提出訴願已逾三個月，至九十一年八月一日訴願人始收到內政部訴願會寄達之決定書，而該決定書之日期為九十一年六月十四日，但發文給原告訴願人之日期為一個半月後之同年七月三十一日。自訴願人提起訴願時之九十年十二月二十一日起算，至訴願決定書所押之九十一年六月十四日，已超過法定之最長期間五個月，依內政部訴願委員會九十一年四月九日延長訴願決定期間算，亦逾法定期間兩個月，內政部顯然違反訴願法第八十五條第一項及第八十條第一項前段之規定，換言之，訴願機關即應遵守之信賴保護原則。為求當事人兩造間能圓滿解決爭訟，原告特請求依行政訴訟法第二百十九條規定為和解。
２、被告就本專案變更之過程違反行政程序法第四條，即行政行為應受法律及一般法律原則之拘束。及同法第五十四條、第一○二條、第一○七條、第一六三條、第一六四條等之行政計畫變更，應舉辦聽證之規定，而侵害原告之陳述意見及提供建議之權。易言之，被告機關台中市政府未經聽證程序而逕予通過之本專案變更之細部計畫，乃屬行政程序法第一六三條及第一六四條行政計畫章所規範之典型行政計畫之一種，倘欲變更，必受本行政程序法之規範而須踐行所謂公開聽證之程序，方符所謂法律上之正當程序。反之，若無即屬違法；非可用所謂說明會之方式取代聽證，因為兩者之程序方式法律要件效果均不相同，被告機關於答辯狀上謂已辦「說明會」，即已完成相關法定程序恐係誤解新頒之行政程序法乃後法優於前法之法律原理。
３、被告就本件變更案之行政處分亦違反行政程序法第六條之平等原則，即行政行為，非有正當理由，不得為差別待遇。今特舉兩例以比較證明被告機關就本變更案之行政處分係屬違法。一、九十一年三月二十一日之台中市政府都市計畫委員會，完全開放讓委員充分討論，相關的民眾陳情人可到場維護權益（詳如剪報影本）；二、九十一年十一月十四日於台中市西屯區龍潭里活動中心所舉辦之變更台中市都市計畫主要計畫（不包括大坑風景區）第三次通盤檢討公開展覽前轉運站規劃構想說明會，換言之，該說明會因係在都市計畫變更前為之，因此已符合行政程序法上之聽證會或公聽會之性質，即未變更前先與人民事先溝通協調，如此方符保障民眾陳述意見及提供建議之權。如此兩相比較，則本爭訟之變更案，顯然與所舉兩實例有不公平差別待遇，而卻無正當之理由，因為渠等三件之都市計畫變更案，均係在行政程序法頒行實施後。
４、被告就本專案變更案，係違反行政程序法第八條信賴利益保護原則，即行政行為，應以誠實信用之方法為之，並應保護人民正當合理之信賴。就該細部計畫變更案，其中原交通用地即轉運站之面積約為四點五三五公頃，而變更為經貿演用者約為三公頃，另一點五三五公頃部分，仍維持為原來之交通用地，除已顯然違反都市計畫整體規劃之立法精神外，尚有違反原告等在地民眾地主之信賴利益，亦就是說，當初依都市計畫法之規劃設計，認為該街廓緊鄰台中港路及高速公路交流道，宜規劃為交通轉運站，且係經由市地重劃方式，由參與重劃之地主按比例提供土地而取得該交通轉運站，確在民眾相信都市計畫之難以變更性下，變更為經貿展演用地，嚴重侵害原告等信賴台中市政府都市計畫之利益。爾後於變更時，又因其街廓上尚有十八戶之私有保留戶未解決，致無法如同被告機關於台中市議會允諾欲整體規劃解決，如此可謂多次侵害人民之信賴利益。
５、本案爭點之一為：原處分機關台中市政府就本件第七期市地重劃區內之交通用地轉運站，係屬市地重劃後之抵費，須經由標售、標租等方式開發，於都市計畫分區使用上為新市政中心專用區之交通用地，今由交通用地轉運站變更為經展演用地之都市計畫變更，為典型之行政計畫，須遵守行政程序法第一百六十四條之規定，於行政程序確定過程須依法定程序舉辦「聽證」。即該區域之變更並非僅有台中市政府工務局都市計畫科單一行政機關可單獨為之，尚涉及地政機關重劃單位之准否，也就是說須經過據有民意基礎之「市地重劃委員會」之研議通過方可得為變更，且變更後之招標、招租亦須經過市地重劃法之相關規定才可，易言之，就該案都市計畫變更案，除符合行政程序法第一百六十四條第一項前二種要件，即有關一定地區土地之特定利用或重大公共設施之設置，及涉及多數不同利益之人外，其第三要件亦符合即多數不同行政機關權限者，因此確定其計畫之裁決，應經公開及聽證程序，並得有集中事權之效果。
６、本案爭點之二為：變更都市計畫案之程序事項，應適用行政程序法之規定。相關理由及佐證見內政部訴願委員會之訴願委員 蔡秀卿 之不同意見書，原告完全贊同蔡委員之見解並為本件之理由：（１）行政程序法之性質為全部行政行為之「最低限度之程序保障標準」，即凡法律另有規定未達行政程序法之標準則不適用之。（２）行政程序法第一百六十四條之程序保障程度較其他都市計畫法規為優厚進步，即有關「公開展覽」、「說明會」、「意見提出」之程序保障程度，均不如「聽證」。（３）本件變更都市計畫案之程序事項，應優先適用行政程序法第一百六十四條，而非適用都市計畫法規及行政程序法第一百零七條。（４）本件變更都市計畫案應舉行聽證，而未舉行者，屬程序之重大瑕疵。
７、另依司法院大法官會議釋字第一百五十六號解釋，認本件系爭專案變更係行政處分也是行政計畫，但被告違反公開、公平原則等語。
（二）、被告答辯意旨略以：
１、依行政程序法第一百零二條規定：「行政機關作成限制或剝奪人民自由或權利之行政處分前，除已依第三十九條規定，通知處分相對人陳述意見，或決定舉行聽證者外，應給予該處分相對人陳述意見之機會。但法規另有規定者，從其規定」；同法第一百零七條規定：「行政機關遇有下列各款情形之一者，舉行聽證：一、法規明文規定應舉行聽證者。二、行政機關認為有舉行聽證之必要者」。
２、依都市計畫法第十九條規定，都市計畫擬定後，送該管政府都市計畫委員會審議前，應公開展覽三十天，任何公民或團體得於公開展覽期間內，以書面載明姓名或名稱及地址，向該管政府提出意見，由該管政府都市計畫委員會予以參考審議；另都市計畫法台灣省施行細則第五條規定，公開展覽期間應舉辦說明會；此外，依各級都市計畫委員會組織規程第十條規定，都市計畫委員會開會時，得允許與案情有關之公民或團體代表列席說明。是以，有關公民或團體於都市計畫擬定變更過程中陳述意見之途徑與方式，上開都市計畫法規中業已另有規定，應從其規定辦理。另查現行都市計畫相關法規並未明文規定應舉行聽證會，且依照上開規定業已給予相關公民或團體於都市計畫擬定或變更過程中充分表達陳述意見之機會，應無須再依行政程序法規定舉辦聽證會。
３、另行政程序法第一百六十四條第一項所定應經公開及聽證程序之「行政計畫」，應同時符合之要件有三，包括：（一）有關一定地區之特定土地利用或重大公共建設之設置、（二）涉及多數不同利益之人、（三）涉及多數不同行政機關之權限。是以，有關行政機關提出之行政計畫若無法同時具備上開三項要件者，並無前開條文規定之適用。本案都市計畫雖符合上開要件（一）（二）規定，惟並不符合要件（三）之規定，應非屬該條文所定「行政計畫」之範疇，並無上開條文之適用。
４、另原告備位聲明所謂和解，與訴訟標的－舉辦聽證會並不相關；該聲明未經訴願程序，亦不得為行政訴訟之標的。
５、綜合以上所述原告顯然對法令有所誤解，本府所為處分並無不當，本案請予駁回。
理由
一、按「本法所稱行政計畫，係指行政機關為將來一定期限內達成特定之目的或實現一定之構想，事前就達成該目的或實現該構想有關之方法、步驟或措施等所為之設計與規劃。」、「行政計畫有關一定地區土地之特定利用或重大公共設施之設置，涉及多數不同利益之人及多數不同行政機關權限者，確定其計畫之裁決，應經公開及聽證程序，並得有集中事權之效果。前項行政計畫之擬訂、確定、修訂及廢棄之程序，由行政院另定之。」固分別為行政程序法第一百六十三條、第一百六十四條所規定，然依同法第三條第一項規定：「行政機關為行政行為時，除法律另有規定外，應依本法規定為之。」可知行政程序法僅具普通法之地位，如具體之行政行為，法律已另定有其規範時，即應依該特別規定，作為行政行為之准據，而無行政程序法相關規定之適用。
二、又按都市計畫法第十九條第一項規定：「主要計畫擬定後，送該管政府都市計畫委員會審議前，應於各該直轄市、縣（市)(局）政府及鄉、鎮、縣轄市公所公開展覽三十天及舉行說明會，並應將公開展覽及說明會之日期及地點登報周知；任何公民或團體得於公開展覽期間內，以書面載明姓名或名稱及地址，向該管政府提出意見，由該管政府都市計畫委員會予以參考審議，連同審議結果及主要計畫一併報請內政部核定之。」，而依都市計畫法第八十五條規定訂定之行為時都市計畫法臺灣省施行細則第五條之規定：「縣（市）政府應於本法第十九條規定之公開展覽期間內舉辦說明會，於公開展覽期滿三十日內召開都市計畫委員會審議，並於審議完竣後四十五日內將審議結果、計畫書圖及有關文件一併報內政部核定。鄉（鎮、市）公所擬定之都市計畫案件報核期限，亦同。」，依此等規定，足認都市計畫法對於都市計畫之擬定，已有程序上之規定，揆諸前開行政程序法第三條第一項之規定，行政機關有關此部分之行政行為，自無行政程序法適用之餘地。原告前開此部分有關應優先適用行政程序法規定之主張，尚與上開行政程序法第三條第一項規定之意旨不符，自難採取。
三、本件原告以被告機關辦理「變更台中市都市計畫（新市政中心專用區）（部分交通用地為經貿展演用地）細部計畫」案，於九十年九月廿四日至九十年十月廿三日公開展覽卅天，並於九十年十月九日舉辦說明會，而未辦理公聽會，認上開「變更台中市都市計畫（新市政中心專用區）（部分交通用地為經貿展演用地）細部計畫」案係屬行政程序法所指之行政計畫，而於九十年十一月十三日函請被告舉辦聽證會，經被告以九十年十一月廿七日九十府工都字第一六一六四一號函否准原告之請求，經原告提起訴願，為內政部以九十一年七月卅一日台內訴字第○九一○○○二六九○號訴願決定書予以駁回，而提起本件行政訴訟，請求撤銷被告此一否准之處分及內政部之訴願決定。
四、查本件被告機關所為「變更台中市都市計畫（新市政中心專用區）（部分交通用地為經貿展演用地）細部計畫」案，與行政程序法第一百六十三條所指行政計畫之要件，經核固屬相符，然依首揭說明，本件被告作成「變更台中市都市計畫（新市政中心專用區）（部分交通用地為經貿展演用地）細部計畫」案，都市計畫法既已有其辦理之程序規定，自無適用行政程序法有關行政計畫之相關程序規定之必要。而被告機關辦理該案，既已依都市計畫法第十九條第一項所規定之程序，及行為時都市計畫法臺灣省施行細則第五條之規定舉辦說明會，且現行都市計畫法及相關法規並未規定應舉行聽證會，是被告機關於辦理「變更台中市都市計畫（新市政中心專用區）（部分交通用地為經貿展演用地）細部計畫」案，未依行政程序法第一百六十四條之規定辦理聽證會，與法尚難認為有違。
五、另按司法院大法官會議釋字第一五六號解釋之解釋文為：「主管機關變更都市計畫，係公法上之單方行政行為，如直接限制一定區域內人民之權利、利益或增加其負擔，即具有行政處分之性質，其因而致特定人或可得確定之多數人之權益遭受不當或違法之損害者，自應許其提起訴願或行政訴訟以資救濟，本院釋字第一四八號解釋應予補充釋明。」，係就變更都市計畫如直接限制一定區域內人民之權利、利益或增加其負擔時，因該變更都市計畫受有不當或違法之損害者，是否許其提起訴願或行政訴訟以資救濟作成之解釋，與本件起訴之事實無涉。
六、原告又主張被告就本件變更案之行政處分亦違反行政程序法第六條之平等原則，認被告為行政行為，有違反行政訴訟法第四條規定，未依一般法律原則之違法，並舉九十一年三月二十一日之台中市政府都市計畫委員會，完全開放讓委員充分討論，相關的民眾陳情人可到場維護權益；及九十一年十一月十四日於台中市西屯區龍潭里活動中心所舉辦之變更台中市都市計畫主要計畫（不包括大坑風景區）第三次通般檢討公開展覽前轉運站規劃構想說明會，作為被告機關處理「變更台中市都市計畫（新市政中心專用區）（部分交通用地為經貿展演用地）細部計畫」案，有違平等原則之證明。然查原告所舉前開二事實，原告並未指出在該等二事件之處理過程中，有舉辦公聽會，自不足以作為被告台中市政府在處理相同事物時在無正當理由下，而為差別待遇之情事。原告自不得據此主張被告機關處理本件「變更台中市都市計畫（新市政中心專用區）（部分交通用地為經貿展演用地）細部計畫」案有未依「平等原則」處理之違法。
七、再者，本件兩造爭訟之標的，為被告辦理「變更台中市都市計畫（新市政中心專用區）（部分交通用地為經貿展演用地）細部計畫」案，原告請求被告應辦理聽證會，為被告所否准，原告乃對此否准之行政處分，提起本件撤銷訴訟，主張該行政處分違法。是本件之爭訟點僅為被告辦理上開「變更台中市都市計畫（新市政中心專用區）（部分交通用地為經貿展演用地）細部計畫」案，被告機關未依原告之請求舉辦聽證會，是否違法而已。從而，因上開「變更台中市都市計畫（新市政中心專用區）（部分交通用地為經貿展演用地）細部計畫」案之實質內容，並非本件原處分之內容所及，故該變更細部計畫內容，是否造成有違法情事，自非本件所得審究。是本件原告主張被告就本專案變更案，係違反行政程序法第八條信賴利益保護原則，即行政行為，應以誠實信用之方法為之，並應保護人民正當合理之信賴等，有關上開變更細部計畫之實質內容有違法之主張，與本件訴訟之標的無涉，原告自難據以作為主張原處分及訴願決定違法之論據。此外，本件原告其餘之主張，經核，均難認為原告有利之認定依據，亦附此敘明。
八、綜上所述，原處分否准原告辦理聽證之請求，於法尚難認有違誤，訴願決定予以維持，亦無不合。本件應認原告之起訴為無理由，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第一百九十五條第一項後段、第九十八條第三項前段，判決如主文。
中華民國九十一年十二月三十一日
臺中高等行政法院第四庭
審判長法官沈應南
法官黃淑玲法官許武峰右正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於判決送達後二十日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後二十日內向本院提出上訴理由書（須附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須依對造人數附具繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
提起上訴應預繳送達用雙掛號郵票拾份(每份三十四元)。
中華民國九十一年十二月三十一日
法院書記官廖倩慧