裁判字號：臺中高等行政法院91年訴字第685號判決
裁判日期：民國91年12月31日
裁判案由：水污染防治法
臺中高等行政法院判決九十一年度訴字第六八五號
原告皇益紡織股份有限公司代表人甲○○訴訟代理人 陳慶祥 律師複代理人己○○被告彰化縣政府代表人乙○○訴訟代理人丁○○
戊○○丙○○右當事人間因水污染防治法事件，原告不服行政院環境保護署中華民國九十一年八月七日環署訴字第○九一○○二九八○一號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如左︰
主文訴願決定及原處分均撤銷。
訴訟費用由被告負擔。
事實
一、事實概要：緣原告從事印染整理業，工廠排放廢（污）水，經行政院環境保護署（下稱環保署）督察大隊於民國（下同）九十年九月五日派員前往稽查，採樣、檢驗結果：懸浮固體一七五毫克／公升、生化需氧量一四三毫克／公升、化學需氧量四六七毫克／公升、水溫攝氏四十二．三度，均未符合放流水標準所定懸浮固體三○毫克／公升、生化需氧量三○毫克／公升、化學需氧量一○○毫克／公升、水溫攝氏三十八度以下之限值，乃移由被告據以裁處罰鍰新台幣（下同）六萬元，並限期於九十一年一月十八日前改善完成。原告於改善期限屆滿前之九十一年一月四日，檢具符合放流水標準之檢驗報告，向環保主管機關報請查驗。被告於同年月八日派員採水查驗，檢驗結果：生化需氧量三八．九毫克／公升、化學需氧量一一九毫克／公升，仍未符合放流水標準所定之限值。原告復於九十一年一月二十五日再送達符合放流水標準之檢驗報告，向環保主管機關報請查驗，經檢驗合格。被告乃認定原告未於改善期限前改善完成，依行為時水污染防治法第七條第一項及第三十八條規定，自九十一年一月十九日至同年月二十五日裁處按日連續處罰，每日各裁處六萬元罰鍰（編號Z000000000號至Z000000000號處分書，計七日，共四十二萬元）。原告不服，提起訴願，惟遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明求為判決：訴願決定及原處分均撤銷。
㈡被告聲明求為判決：駁回原告之訴。
三、兩造之陳述：㈠原告主張之理由：
⒈緣原告係從事印染整理業，工廠排放廢（污）水，經環保署督察大隊於九十年
九月五日派員前往稽查，採樣、檢驗結果：懸浮固體一七五毫克／公升、生化需氧量一四三毫克／公升、化學需氧量四六七毫克／公升、水溫攝氏四十二．三度，均未符合放流水標準所定懸浮固體三○毫克／公升、生化需氧量三○毫克／公升、化學需氧量一○○毫克／公升、水溫攝氏三十八度以下之限值，仍移由被告據以裁處罰鍰，並限期於九十一年一月十八日前改善完成。原告除依法繳清罰鍰外，並於改善期限屆滿前即九十一年一月四日檢具符合放流水標準之檢驗報告，向環保主管機關報請查驗。被告乃於同年月八日派員採水查驗，檢驗結果：生化需氧量三八．九毫克／公升、化學需氧量一一九毫克／公升，固仍未符合放流水標準所定之限值。惟已較稽查時改善甚多，但原告仍依規定又於九十一年一月二十五日再送達符合放流水標準之檢驗報告，向環保主管機關報請查驗。詎被告仍認定原告未於改善期限前改善完成，而依水污染防治法第七條第一項及第三十八條規定，自九十一年一月十九日至同年月二十五日裁處按日連續處罰，每日各六萬元，計七日，共四十二萬元，原告不服被告上開處分，乃依法向環保署提起訴願，惟仍遭訴願機關駁回訴願，實難令原告甘服。
⒉但按「事業違反水污染防治法，主管機關通知限期改善，即為給予其改善期限
，事業應於限期改善期內，積極辦理改善事項，以符合水污染防治法相關規定，並應於期限屆滿前，檢具証明文件向主管機關報請查驗，該報請查驗即已是送達主管機關。於期限內未能完成改善者，其違規行為較期限改善之違規行為更甚，才予以按日連續處罰。」環保署八十七年二月二十三日署水字第○○○七○七二號函釋在案。查原告放流水在改善期限前生化需氧量為一四三毫克／公升、化學需氧量四六七毫克／公升，惟在改善期限內，經報請環保主管機關查驗結果：生化需氧量三八．九毫克／公升、化學需氧量一一九毫克／公升，雖仍未符合放流水標準，惟已大幅改善，依上開環保署函釋，即不得「按日連續處罰」，被告竟仍據予處罰，已有違法不當。
⒊復按「行政機關對於按日連續處罰之數個（每日）違法事實，除法律明定視為
有違法事實存在者外，均應依職權調查証據，並憑証據逐一認定，不能僅僅憑其中一次（日）之違法事實，作為處罰其他數個（數日）違法事實之基礎。次按「事業．．．排放廢（污）水於地面水體者，應符合放流水標準」、「事業．．．排放廢（污）水，違反第七條第一項．．．規定者，處新台幣六萬元以上六十萬元以下罰鍰，並通知限期改善，屆期仍未完成改善者，按日連續處罰．．．。」為水污染防治法第七條第一項及第三十八條所明定。又「本法第三十八條．．．所稱按日連續處罰，其起算日依左列規定：一、．．．二、於改善期限屆滿前，檢具符合放流水標準或其他規定之証明文件，向主管機關報請查驗．．．主管機關於改善期限屆滿後進行查驗，認其未完成改善者，自查驗日起算。」、「事業於本法第三十八條．．．按日連續處罰中，經完成改善，並檢具符合放流水標準或其他規定之証明文件送達主管機關之翌日起，暫停開具處分書。」、「經主管機關查驗結果未符合規定者，自前項暫停開具處分書日起，再行開具處分書，繼續按日連續處罰．．．。」為同法施行細則第六十四條第二款、第六十五條第一項、第二項所明定。上開規定所稱「屆期仍未完成改善者，按日連續處罰」，係以受處分人未完成改善為按日連續處罰之前提要件。受處分人如未於水污染防治法第三十八條所為通知改善之期限屆滿前，檢具符合放流水標準或其他規定之証明文件，向主管機關報請查驗者，依同法第五十四條規定，視為未完成改善，主管機關固得據以按日連續處罰。至於處分人於改善期限屆滿前，已檢具符合放流水標準或其他規定之証明文件，向主管機關報請查驗，而經主管機關檢驗結果仍未符合放流水標準者，法律既未明文規定視為未完成改善，主管機關仍應逐日採樣檢驗，須未符合標準始得按日連續處罰，至完成改善之日止。而水污染防治法施行細則第六十四條第二款為按日連續處罰起算日之規定；同細則第六十五條第一項、第二項，係暫停開具處分書，繼續按日連續處罰及停止按日連續處罰之規定，並未明定主管機關於執行按日連續處罰之規定時，可免除依職權調查証據，未經逐一採樣檢驗，即可自上開規定之起算日起推定受處分人仍有違法事實存在，而可據以按日連續處罰。」最高行政法院九十年度判字第二四四八號著有判決。查原告排放廢水曾經環保署督察大隊於九十年九月五日派員稽查採樣檢驗分析，結果未符合放流水標準，案由被告據以裁罰六萬元罰鍰，並以九十年十月二十二日九○彰府環三字第一七二一七二號函通知原告應於九十一年一月十八日前改善完成。原告乃於九十一年一月四日檢具符合放流水標準之檢驗報告，報請查驗，經被告於九十一年一月八日派員複查，採樣檢驗結果，仍未符合放流水標準，乃認定原告未完成改善，而自九十一年一月十九日起，至九十一年一月二十五日原告第二次報請查驗日止，執行按日連續處罰，每日各處六萬元罰鍰（七日共處四十二萬元），固非無見。惟查，被告於九十一年一月八日派員複查，採樣檢驗結果仍未符合放流水標準，認定原告未完成改善，依法固應執行按日連續處罰，然揆諸首揭說明，法條既明定為按「日」，自須証明處罰之日確有違法事實存在，始得作為裁罰之基礎。被告以九十一年一月八日採驗未符合放流水標準之事實，迨九十一年一月二十五日原告第二次報請查驗，即據以推定原告自改善期限屆滿後（即九十一年一月十九日）至九十一年一月二十五日第二次報請查驗日止，均未符合放流水標準，其認定事實顯有未憑証據之違法，從而原處分已有可議，經訴願決定仍未予糾正，均有違誤，故本件原告之訴，即有理由，狀請鈞院鑒核，賜將訴願決定及原處分均撤銷，以符法治，實為法便。
㈡被告答辯之理由：
⒈原告前因排放廢（污）水於地面水體，經環保署督察大隊於九十年九月五日派
員前往稽查、採樣，檢驗結果未符合放流水標準，被告所屬環境保護局依水污染防治法第七條第一項及第三十八條之規定裁處六萬元整，並限期於九十一年十八日前改善完成。原告於改善期限屆滿前九十一年一月四日檢具符合放流水標準之檢驗報告，向被告所屬環境保護局報請查驗（同年月八日派員採水查驗），查驗結果仍未符合放流水標準（已較前次稽查時改善甚多），惟原告又於九十一年一月二十五日再送符合放流水標準之檢驗報告時，已是改善期限屆滿後，故被告所屬環境保護局依水污染防治法第五十四條規定：「事業未於．．．所為通知改善之期限屆滿前，檢具放流水標準或其他相關規定之證明文件，向主管機關報請查驗者，視為未完成改善。」且依同法第三十八條規定：「事業或污水下水道．．．屆期仍未完成改善者，按日連續處罰。」又依水污染防治法第六十四條第一項第二款規定：「於改善限期屆滿前檢具符合放流水標準或其他規定之證明文件，向主管機關報請查驗，經主管機關於改善期限屆滿前進行查驗，認其未完成改善者，自改善期限屆滿之翌日起算．．．。」故被告所屬環境保護局自改善期限屆滿翌日至再次報請查驗日（九十一年一月十九日至同年月二十五日共計七日）處按日連續處罰，並無不當。
⒉按原告所述：「行政機關對於按日連續處罰之各數（每日）違法事實，除法律
明文規定視為有違法事實存在者外，均應依職權調查，並憑證據逐一認定，不能僅憑其中一次（日）之違法事實，作為處罰其他數個（數日）違法事實之基礎。」惟被告所屬環境保護局乃依環保署九十一年七月十六日環署水字第○九一○○四五四五○號函釋示：「水污染防治法之按日連續處罰係屬行政執行罰，旨在督促違反者儘速完成改善，並不需逐日查驗，並依職權調查證據確有違法之事實作為處分之依據」。
⒊綜上所述，原告違反事證明確，其所主張應為卸責之詞，謹請維持原處分，將其行政訴訟駁回，以維法紀。
理由
一、本件被告以原告從事印染整理業，工廠排放廢（污）水，經環保署督察大隊於九十年九月五日派員前往稽查，採樣、檢驗結果：懸浮固體一七五毫克／公升、生化需氧量一四三毫克／公升、化學需氧量四六七毫克／公升、水溫攝氏四十二．
三度，均未符合放流水標準所定懸浮固體三○毫克／公升、生化需氧量三○毫克／公升、化學需氧量一○○毫克／公升、水溫攝氏三十八度以下之限值，乃移由被告據以裁處罰鍰六萬元，並限期於九十一年一月十八日前改善完成。原告於九十一年一月四日檢具符合放流水標準之檢驗報告，向環保主管機關報請查驗。被告於同年月八日派員採水查驗，檢驗結果：生化需氧量三八．九毫克／公升、化學需氧量一一九毫克／公升，仍未符合放流水標準所定之限值。原告復於九十一年一月二十五日再送達符合放流水標準之檢驗報告，向環保主管機關報請查驗。
被告乃認定原告未於改善期限前改善完成，依行為時水污染防治法第七條第一項及第三十八條規定，自九十一年一月十九日至同年月二十五日裁處按日連續處罰，每日各裁處六萬元罰鍰（編號Z000000000號至Z000000000號處分書，計七日，共四十二萬元），固非無見。
二、經查按日連續處罰之制度本質，性質上係屬行政執行罰（行政院環境保護署八十九年十月廿三日（８９）環署水字第００六二六四五號函亦同此認定），而行政執行罰之目的乃在督促義務人「將來」義務之履行，並非對「過去」行為之處罰，故於義務人已申報完成改善，並經檢驗合格後，主管機關即已失去督促將來改善的意義，其再為處罰已無法令之授權目的（授權主管機關處執行罰以督促義務人履行義務）之情事存在，自不得再就改善前義務人之違法行為予以處罰。本件原告於九十一年一月四日檢具符合放流水標準之檢驗報告，向被告報請查驗。被告於同年月八日派員採樣查驗，檢驗結果：生化需氧量三八．九毫克／公升、化學需氧量一一九毫克／公升，仍未符合放流水標準所定之限值。原告復於九十一年一月二十五日再送達符合放流水標準之檢驗報告，向被告報請查驗。嗣被告於九十一年一月三十一日派員至原告現場採樣檢驗合格，已據被告訴訟代理人丁○○於九十一年十一月二十八日本院行準備程序中及被告訴訟代理人戊○○、丙○○於九十一年十二月二十四日言詞辯論期日分別自承在案，並有彰化縣環境保護局檢驗報告一件（報告編號二三六五）附卷可稽。準此，因原告於限期改善完成日前未完成改善，則被告若要按日連續處罰，應於九十一年一月二十五日第二次報請查驗日前為之，否則即已失去行政執行罰乃在督促義務人將來義務履行之目的。原告既已於九十一年一月二十五日報請被告查驗並已查驗合格，依上開說明，被告自不得於改善完成後再就改善前原告之違章行為予以處罰。是被告於原告改善完成後之九十一年二月二十六日，始行使職權，以九十一年二月二十六日府授環三字第○九一○○三三四四二○號函予以處分，回溯執行九十一年一月十九日起至九十一年一月二十五日止之按日連續處罰，即有權力濫用之違法（最高行政法院八十九年度判字第二五七三、三四一五號判決參照）。原處分既有上開違誤，訴願決定未予糾正，亦有疏失。原告起訴據以指摘，為有理由，自應由本院將原處分及訴願決定均予以撤銷，以昭折服。至於兩造其餘之主張，與本件判決結果無影響，自無再一一加以審究之必要，併此敘明。
三、據上論結，本件原告之訴有理由，依行政訴訟法第一百九十五條第一項前段、第九十八條第三項前段，判決如主文。
中華民國九十一年十二月三十一日
臺中高等行政法院第二庭
審判長法官沈水元
法官王德麟法官林秋華右正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於判決送達後二十日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後二十日內向本院提出上訴理由書（須依對造人數附具繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
提起上訴應預繳送達用雙掛號郵票拾份（每份三十四元)。
中華民國九十一年十二月三十一日
法院書記官杜秀君