裁判字號：最高行政法院87年判字第1640號判決
裁判日期：民國87年08月14日
裁判案由：空氣污染防制法
行政法院判決八十七年度判字第一六四○號
原告山圓建設股份有限公司代表人甲○○被告臺北縣政府右當事人間因空氣污染防制法事件，原告不服行政院環境保護署中華民國八十七年三月十八日八七環署訴字第○四五二五號再訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左︰
主文再訴願決定、訴願決定及原處分均撤銷。
事實緣台北縣環境保護局稽查人員於八十六年七月三十一日十八時三十分於台北縣板橋市○○路○段○○○號旁之營建工地內發現該工地上放置廢棄物遭露天燃燒致產生明顯粒狀污染物散布於空氣中，移由被告對該營建工地之所有人即原告裁處罰鍰新台幣二十萬元，原告不服，循序提起訴願、再訴願，均遭決定駁回，遂提起行政訴訟，茲摘敍兩造訴辯意旨如次：
原告起訴意旨略以︰一、按空氣污染防制法第十九條第一款訂明：「在各級防制區內，不得有左列行為：從事燃燒、融化、煉製、研磨、鑄造、輸送或其他操作，產生明顯之粒狀污染物，散布於空氣或他人財物。」顯見其構成要件須具有「從事燃燒」之行為始足當之，倘非具有上項違規行為之人，自與上揭法條所定處罰之構成要件不合，應非告發處罰之對象，此參照行政院環境保護署⒈⒖環署空字第五五九九五號函釋所示「一、查空氣污染防制法第十九條規定係屬行為罰，其告發處罰對象為行為人，故業者如能提出雙方轉包之合約書或其他證明文件足資證明係承包商所為，自可據以將處罰對象改為受託之承包商。」之意旨即明，本件被告徒憑燃燒地點位於原告所有之工地上，既未予查明原告是否具有上項違規行為之存在，即率予裁罰之處分，其認事用法詢有違誤。二、又按「事實之認定，應憑證據，為訴訟事件所適用之共通原則。行政罰之處罰，雖不以故意為要件，然其違法事實之認定，要不能僅憑片面之臆測，為裁判之基礎。」（行政院六十二年判字第四○二號判例）查被告無非係僅憑燃燒地點位於原告所有工地上，即妄加臆測原告具有「從事」燃燒廢棄物污染空氣之違規行為存在，其處與上揭判例意旨已有不合，應有違法，訴願及再訴願決定未予撤銷原處分，進而謂「．．．在防制區內若有燃燒行為致產生明顯粒狀污染物散布於空氣中，對於具有可歸責之對象，即應受罰，首揭法條並不以「行為人」為限。本件再訴願人未善盡管理責任，．．．遭人就地露天燃燒產生明顯粒狀污染物，散布於空氣中，構成空氣污染行為．．．。」等語，亦有違誤；按空氣污染防制法第三十九條之處罰規定內容觀之，除罰鍰之外，情節重大者，尚得命其停工或停業，必要時並得撤銷許可證或勒令歇業等處分，足見其處罰之性質乃屬行政秩序罰，而及人民財產權、工作權、營業權、生存權等權利之限制及剝奪，是倘非屬法律規定構成要件之行為即不得加以處罰之，此參照司法院大法官會議釋字第三一三號解釋所示「對人民違反行政法上義務之行為科處罰鍰，及人民權利之限制，其處罰之構成要件及數額，應由法律定之。若法律就其構成要件，授權以命令為補充規定者，授權之內容及範圍應具體明確，然後據以發布命令，始符憲法第二十三條以法律限制人民權利」之意旨即明，故而無論基於上揭解釋意旨或公法上「依法行政」及刑法上「罪刑法定主義」之法則，行政機關均不得恣意擴張或曲解處罰之構成要件，否則非僅違反上揭解釋意旨及法則且亦與憲法第十五條「人民之生存權、工作權及財產權，應予保障」之規定相悖，其處分應屬無效。準此，按上揭空氣污染防制法第十九條第一款規定「從事燃燒．．．」為其處罰之構成要件，則有無「從事」該項「燃燒」行為之存在，為判斷認定是否具有上項違規行為之前提要件，倘並無「從事燃燒．．．」之行為即無援用上揭法條處罰之餘地，且上揭法條並無規定燃燒場所之「所有人」或「管理人」亦為連帶處罰之對象，則行政機關自不得未予查明違規行為人，即徒憑場地所有人遽予裁罰；否則行政機關進行稽查工作祇須草率先行處罰場地「所有人」或「管理人」即可，如此豈非將其稽查職責變相轉嫁予場地所有人負擔，以命其代為追查實際違規行為人乎﹖或由場地「所有人」代替實際違規行為人受罰，而置該違規行為人消遙法外，肆無忌憚乎﹖是再訴願決定所持上開法律見解顯與立法意旨相違背，不言可喻。從而亦可見原處分適用法規顯有錯誤，且就其所指原告違法事實亦未盡舉證之責，自不得率斷原告具有任何違法事實之存在甚明。三、又查原告所有前開工地迄今尚未使用仍為空地，且周邊亦設有圍籬，已難謂未盡管理之責，至於他人乘迱侵入原即難以防範，且時值房地產及各行業市場蕭條，經營維艱，節縮人事管銷費用以資因應，乃各行業均有之共識，在此經營維艱之下，原告在未營造使用之前，實難額外負擔派員終日看守以防他人侵入放置廢棄物或燃燒廢棄物之人事費用，倘因而偶發他人侵入發生違規行為，即率認原告應負過失之責，亦未免過於嚴苛，強人所難，且被告於八十六年七月三十一日下午六時三十分發現前述違規情節後，原告遲至八十六年八月二十日始接獲處分通知，已難就現場遺跡追查該違規之行為人，訴願決定未予詳究即率斷原告既未能舉出實際違規行為人，自不能免責等語，亦有違誠信原則。嗣經原告積極追查而獲悉該違規行為人即勇記工程有限公司，並經該公司出具切結書坦承違規行為。可資證明原告確無原處分所指違規行為之存在，其處分確有違誤，按〞行政官署，對其已為之行政行為發覺有違誤之處，而自動更正或撤銷者，並非法所不許。〞行政法院四十四年判字第四○號著有判例，惟被告竟罔顧原告權益，仍固執己見，未予撤銷原處分，被告之行政行為殊有違乎依法行政原則甚明。請撤銷原處分及一再訴願決定等語。
被告答辯意旨略以︰一、按空氣污染防制法第十九條第一項第一款規定：「在各防制區內，不得有左列行為．．．一、從事燃燒、融化、煉製、研磨、鑄造、輸送或其他操作，產生明顯粒狀污染物，散佈於空氣或他人財物。」及同法第三十九條第一項規定：「違反第十九條各款情形之一者．．．其違反者為工商廠場，處新台幣拾萬元以上壹佰萬元以下罰款」。二、原告位於本縣板橋市○○路○段「摩天帝國」工地，因露天燃燒廢棄物致造成空氣污染之行為，因有污染空氣之事實，本府依法處分並無違誤。請駁回原告之訴等語。
理由按「在各級防制區內，不得有從事燃燒、融化、煉製、研磨、鑄造、輸送或其他操作，致產生明顯之粒狀污染物，散布於空氣或他人財物行為。」「違反第十九條各款情形之一者，處新台幣五千元以上十萬元以下罰鍰；其違反者為工商廠、場，處新台幣十萬元以上一百萬元以下罰鍰。依前項處罰者，並通知限期改善，屆期仍未完成改善者，按日連續處罰；情節重大者，得命其停止作為或污染源之操作，或命停工或停業，必要時，並得撤銷其操作許可證或勒令歇業。」分別為空氣污染防制法第十九條第一款、第三十九條所明定。故上揭法條之處罰對象為具有「從事」上開違規行為之人，亦即以有「從事」燃燒．．．等行為為上項違規行為之構成要件。此由上開處罰規定內容除罰鍰外，並通知限期改善，情節重大者，尚得命其停工或停業，必要時並得撤銷許可證或勒令歇業等處分，益見該條之處罰性質為行為罰。且行政院環境保護署八十二年一月十五日環署空字第五五九九五號亦函釋：「查空氣污染防制法第十九條規定係屬行為罰，其告發處罰對象為行為人，故業者如能提出雙方轉包之合約書或其他證明文件足資證明係承包商所為，自可據以將處罰對象改為受託之承包商。」足見空氣污染防制法第三十九條第一項係處罰從事燃燒等行為人，至於燃燒場所之所有人如無從事燃燒等污染行為，並非當然處罰之對象。本件台北縣環境保護局稽查人員於八十六年七月三十一日十八時三十分於台北縣板橋市○○路○段○○○號旁原告營建之摩天帝國建築工地內發現有露天燃燒廢棄物，致產生明顯粒狀污染物散布於空氣中，乃移由被告裁處罰鍰新台幣二十萬元。惟原告堅決否認有於系爭工地內燃燒廢棄物之行為，並稱事後已查出實際行為人為勇記工程有限公司等語。查被告係依稽查紀錄及現場拍攝照片二張對原告為處分，惟該稽查紀錄僅載：「營建工地內露天燃燒。」並未載明係原告所為，另照片二張亦僅有現場燃燒之情形，看不出何人所為，被告據以處罰，即有可議。訴願及再訴願決定以原告就所屬營建工地內於法負有管理之責，既有露天燃燒，即不能諉為不知，對其將用於建築之「摩天帝國」之工地，確實存有疏於管理之責，應負行政上罰鍰責任等由，駁回原告之訴願及再訴願，違反首揭法條以有從事燃燒等行為為處罰之構成要件，亦有違誤。原告執以指摘，非無理由，應將原處分及一再訴願決定均予撤銷，由被告查明實際違規行為人後，另為處理，以符法制。
據上論結，本件原告之訴為有理由，爰依行政訴訟法第二十六條前段，判決如主文。中華民國八十七年八月十四日
行政法院第三庭
審判長評事 曾隆興
評事 趙永康 評事 高啟燦 評事 蔡進田 評事 鄭淑貞 右正本證明與原本無異
法院書記官阮桂芬中華民國八十七年八月十七日