裁判字號：臺北高等行政法院96年訴字第2302號判決
裁判日期：民國97年06月12日
裁判案由：優惠存款
臺北高等行政法院判決
96年度訴字第02302號原告甲○○被告臺北縣政府代表人乙○○縣長）住同訴訟代理人戊○○
丁○○丙○○上列當事人間因優惠存款事件，原告不服教育部中華民國96年5月4日台訴字第0000000000A號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實
一、事實概要：原告係臺北縣立自強國民中學退休教師，於民國（下同）94年2月1日退休，並領取公保養老給付金額新臺幣（下同）1,598,200元，全數存入臺灣銀行股份有限公司（下稱臺灣銀行）中和分公司。嗣因被告依教育部95年1月27日發布修正並自同年0月00日生效之「學校退休教職員公保養老給付金額優惠存款要點」（下稱公保優存要點）第3點之1規定，核算原告於前揭要點修正實施後公保養老給付得續存優惠存款金額為1,222,500元，原告原領取並存入臺灣銀行之公保養老給付總額為1,598,200元，高於依修正後公保優存要點得續存優惠存款之最高金額，被告爰以96年2月12日北府人三字第0960106502號函（下稱原處分）請原告於上開要點第3點之1實施後優惠存款期滿續存時，應按得續存優惠存款之最高金額辦理。原告不服，提起訴願，遭教育部訴願決定駁回後，遂向本院提起本件行政訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明：
1.訴願決定及原處分均撤銷。
2.被告應自96年2月18日起按月給付原告5,635元之優存利息及自3月19日起至清償日止按年息5%計算之利息。
㈡被告聲明：駁回原告之訴。
三、兩造之爭點：00年0月00日生效之公保優存要點第3點之1規定，有無原告所指之諸違法情事？㈠原告主張之理由：
1.公保養老給付優惠存款利息是退休給付之一，而非隨時可變更的「政策性的福利補助」，自然不生所謂社會公益等問題。
⑴被告或謂「本件被告因政府基於考量財政狀況、負擔能
力，及社會環境之變遷與分配之公平，所修正之公保優存要點，其適用之結果，尚難認原告有信賴保護或不溯及既往原則之適用。」然依據最高行政法院判決94年度判字第1332號判決理由六之內容指出，當初會有18%是因為「其支領之一次退休金係以其最後在職之月俸額及本人實物代金為基數之內涵，造成退休實質所得偏低」、「而退休公務人員公保養老給付優惠存款制度，亦係基於上述因素及軍保退伍給付已得辦理優惠存款之考量，由被上訴人於63年12月17日訂定「退休公務人員公保養老給付金額優惠存款要點」（下稱「優惠存款要點」）後開辦。」因此，18%是補償公教人員因基數內涵太低，造成公教人員退休所得偏低的措施，反觀公教人員退撫新制的基數內涵是本薪的2倍（45,665元×2），而公教人員可以享有18%的舊制退撫制度年資，基數內涵是本薪加本人實物代金（45,665元＋930元）。既然為政府因少給了退休給付，才會有公保養老給付的優惠存款，其即為原告應有之所得。
⑵ 銓敘部 亦在85年1月24日85台中特一字第1239226號函
中解釋新修正之「退休公務人員公保養老給付金額優惠存款要點」中養老給付辦理優惠存款標準規定之適用時，特別說明：「84年7月1日公務人員退撫新制實施前，係以本俸及實物代金作為退休金基數之內涵；退撫新制實施後，則以本俸加1倍作為退休金基數之內涵，較新制實施前標準提高甚多。故依退撫新制實施後之任職年資及公保年資，所核發之一次退休金及公保養老給付，自宜取消優惠存款之辦理」，已清楚明示因新制領的較多，所以「依退撫新制實施後之任職年資及公保年資，所核發之一次退休金及公保養老給付，自宜取消優惠存款之辦理」，亦即舊制因基數內涵被政府縮水而領的較少，所以才給一次退休金及公保養老給付辦理優惠存款。
2.若公保養老給付優惠存款利息是「政策性的福利補助」，則有關公保養老給付優惠存款金額，無論原告退休時所為之原核定或本件原處分，均為合法授與利益之行政處分，即應受行政程序法的拘束。
⑴依據鈞院95年度訴字第4497號判決書內容：「依此核定
通知，原告及辦理原告優惠存款之台灣銀行均受其拘束，僅得依此公函所核定105萬9,715元辦理優惠存款給予利息。」是此公函顯係行政機關就公法具體事件所為之決定，對外直接發生法律效果之單方行政行為，自屬行政處分。原告受領之公保養老給付得辦理優惠存款乃係基於被告之核定（不論係原告退休時所為之原核定，或本件原處分）。
⑵原告退休時之原核定應受信賴保護原則之保護。
或謂「任何法規皆非永久不能改變，法規未來可能修改或廢止」，然原告於94年2月1日退休時之原核定既為行政處分，而該處分不但沒有如行政程序法第93條之任何附款（一、期限。二、條件。三、負擔。四、保留行政處分之廢止權。五、保留負擔之事後附加或變更。），而且優惠存款金額記載在月退休金證書上，顯係優存利息為原告退休金之一部分，並可終身受領公保養老給付之優惠存款利息，並受信賴保護原則之保護。
⑶縱因特殊原因須廢止原告退休時之原行政處分，也應給與合理之補償。
原告退休時核定的公保優存金額為合法授與利益之行政處分，依行政程序法126條第1項規定：「原處分機關依第123條第4款、第5款規定廢止授予利益之合法行政處分者，對受益人因信賴該處分致遭受財產上之損失，應給予合理之補償。」因此被告應給與原告合理之補償。
3.原告2年存單到期，依法「期滿得續存」。或謂「新規定係直接適用於規定變更生效後繼續發生之事實。又對於已退休教育人員於方案實施前已領取之優惠存款利息，無庸繳回；且方案實施時，其原存單未到期者，仍得適用原規定，俟期滿換約時，始適用修正之規定，並未溯及於該要點變更生效日之前而為適用，僅往後生效一體適用，自無悖於法律不溯及既往之原則。」然依據「學校退休教職員公保養老給付金額優惠存款要點」第5條規定：「本要點未經規定事項，準用學校退休教職員一次退休金優惠存款辦法之規定辦理。」，而依學校退休教職員一次退休金優惠存款辦法第3條規定：「退休金之儲存，除期滿得續存外，其期限定為1年及2年兩種，利息按行政院核定比照受理存款機關1年期定期存款牌告利率加50%優惠利率計算，但最低不得低於年息18%。」其中強調「期滿得續存」，而非「俟期滿換約時」，亦即2年期滿時，原告是可以依原本金「續存」。至於利息若高於18%時，則可依據學校退休教職員一次退休金優惠存款辦法第
3條（已如前引）及第5條規定：「存款利率特予優惠，由財政部專案報請行政院核定之。」。
4.在職老師與已退休老師適用同樣之公保優存要點第3點之1規定，已違反平等原則。
原告於94年2月1日退休生效後，縱因未達屆齡退休之65歲，但已無法再回任教師，而在職的老師在公保優存要點修正後，還可以選擇要不要屆齡退休或提前退休，已退休與在職二者顯然不同，然二者卻適用相同內容之修正要點，此即明顯違反平等原則，司法院釋字485號解釋：「憲法第7條平等原則並非指絕對、機械之形式上平等，而係保障人民在法律上地位之實質平等，立法機關基於憲法之價值體系及立法目的，自得斟酌規範事物性質之差異而為合理之區別對待。」
5.原告無法預見公保優存要點的修正。或謂「受規範者並非毫無預見，而公保優存要點自施行以來歷經多次修正，原告與臺灣銀行間亦是每2年或1年簽定優存契約」，然其說法並不正確：
⑴在94年2月1日原告退休前，縱可自新聞媒體上得知對
於18%是否要變動，確有不同的意見，但 陳水扁 總統於92年教師節前，在陽明山中山樓宴請服務40年的資深優良教師時曾提及：「任內軍公教人員優惠存款利率制度不會取消。」銓敘部並謂：「陳總統26日提及軍公教人員優惠存款制度不會取消的談話，是考試、行政兩院已核定的既定政策。維持軍公教優惠存款制度不變，對保障退休人員及眷屬的生活與社會安定，確有相當助益。
」其他如司法院釋字525號及行政程序法126條第1項等皆有強調。原告依法於94年2月1日退休，因有陳總統及銓敘部的談話，以及相關法律的規定，相信退休時依法核定的退休給與就是原告的退休所得，以後若有任何變動，原告即應受信賴保護原則之保護。
⑵尤其原告更無法預見教育部修正公保優存要點第3點之
1時，破壞以本薪為核心的退休制度，把主管加給與專業加給列為計算所得替代率的分母，否則當初任教職於退休前一定會努力去考校長，甚至校長請原告擔任組長或主任時，原告一定不會拒絕，今天也不會被扣除5,635元。
⑶法律一向都有信賴保護與不溯既往的原則，當一個法令
要變更時，為保障被影響者的權益，不但有信賴保護及不溯及既往外，更往往有緩衝期間，及各種配套措施，如銓敘部送往立法院有關退休將由「七五制」改為「八五制」的草案，在媒體的披露中處處可見。然而95年1月27日修訂的公保優存要點，不但沒有信賴保護及不溯及既往，更沒有緩衝期間，及配套措施，顯係被告故意隱匿、忽略此立法之原則，顯有失職之責。
⑷而為何2年續一次約，台中高等行政法院判決書也提到續約是為查證存款人是否尚在生存：
台中高等行政法院93年度簡字第122號判決即有解釋：
「……按退休公務人員一次退休金優惠存款辦法第3條規定：『退休金之儲存，除期滿得續存外，其期限定為
1年及2年2種，……最低不得低於年息18%』；第8條規定：『存款中途解約後，不得再行存入。』依其前開2條文之立法精神以觀，顯見退休金優惠存款於『期滿前』，如未有『解約』之意思表示者，若存款人尚在生存期內，當然可辦理續存，惟其定期1年或2年，不過使銀行方便查核存款人（因存款人均為退休之老人，隨時會亡故）是否尚生存而已，並不因未按時出面辦理續存手續，可得取銷其法定優惠之權益，殊甚明灼。」目前台灣國民平均壽命：男生74歲，女生77歲。設若55歲退休，幸運的話最多也不過多活約20年，則84年7月
1日修訂之退撫新制至今（97年）已歷經13年，再經過10年退休者也行將入土為安。該84年7月1日修訂之退撫新制應係精密計算再經過約20年後（104年），退休者即將逐一自然淘汰死亡，則此修訂制度不啻即為緩衝期或落日條款。
6.公保優存行之有年，早已取得原告之信賴。或謂公保優存「僅係『純屬願望、期待』，而未有表現其已生信賴之事實」，然公保優存的本金自開辦以來從未被變動過，而18%之利率自72年12月1日以來也未變動過，因此公保優存自然早已被原告所完全信賴。
7.實質的法治國是法律基本上須具備正義的內涵，何謂正義？以本案為例，若有人退休所得超過在職所得為社會大眾所不接受，則為不正義，但社會大眾也認為「肥高官瘦小吏」不對，認為不正義，因此許多先前的判例，應被學養豐富具有正義公理之法官所樂於採信，始足以彰顯法律之公平正義。
8.教育部修訂的公保優存要點第3點之1，破壞以本薪為核心的退休制度，把主管加給與專業加給列為計算所得替代率的分母，若行政單位認為以本薪為核心的退休制度已不合時宜，應予修改，要加入主管加給與專業加給方才合理，理應修訂退休相關法令，一體實施，豈有只修訂公保優存要點第3點之1，而造成一國兩制：只要是沒有兼具新舊制年資的退休人員，無論全部是舊制，或是全部是新制，是以本薪來計算、領取退休後的所得；兼具新舊制年資的退休人員，則是以本薪、主管加給、專業加給，計算、領取其退休後的所得。
9.公教人員依公務人員退休法規定計算退休金額度並未超過原薪，因為公保養老給付屬於保險制度，不是公教人員的薪水，公教人員在職時均依法繳交保費，並無退休所得高於在職所得之情形。
㈡被告主張之理由：
1.按95年1月27日修正發布並自00年0月00日生效之公保優存要點第3點之1規定：支（兼）領月退休金之退休教育人員，其公保養老給付每月優惠存款利息，加上按退休生效時待遇標準計算之月退休金，以及年終慰問金之1/12合計之每月退休所得，不得超過依最後在職同薪級人員現職待遇之上限百分比（下稱退休所得上限百分比），超過者，減少其養老給付得辦理優惠存款之金額。本件原告係94年2月1日退休生效並支領月退休金之教育人員，從而被告依據公保優存要點第3點之1規定，以原處分核算原告公保養老給付得辦理優惠存款最高總額，於法並無違誤，合先敘明。
2.以公保優存要點乃屬過渡性、暫時性之福利措施，其所需經費亦純係由政府以預算編列方式支應，其性質上當屬政策性福利措施、給付行政措施，須視政府財政負擔狀況，始得據以辦理。又給付行政措施，人民並不享有原始請求權，而僅具有衍（派）生請求權，換而言之，人民僅在國家給付未達為持生活最低標準（侵害到人性尊嚴）之情況下，方得請求給付，準此，優惠存款並非退休人員依法律所享有之權利或利益，亦非教育人員簽訂聘書之契約條款，僅係政府推行政策性福利措施所得之結果，亦無契約當事人片面修改契約之疑義，更因給付行政之性質，當事人並不享有原始請求權，而僅在未達最低給付時，方具派生請求權。
3.按憲法財產權所保障範圍比私法保障範圍狹隘，具有期待財產權獲得可能權並不受到憲法財產權保障，換而言之，憲法所保障之財產權係保障既有財產存續，並非保障可能取得財產的期待利益（ 董保城 、 法治斌 ，憲法新論2版，第257頁），是以，公保養老給付得辦理優惠存款並非當事人既得財產，而僅為期待利益，自非憲法財產權之規範射程範圍。
4.有關原告主張中央法規標準法第5條、第6條之相關規定乙節：
有關優惠存款制度之建制係政府早期為照護、維持退休人員之基本生活所建立之過渡性措施；另因優惠存款並無法律上依據，其所需經費亦純係由政府以預算編列方式支應，因此，其性質上當屬政策性福利措施、給付行政措施，須視政府財政負擔狀況，始得據以辦理。準此，優惠存款並非退休人員依法律所享有之權利或利益，更非屬憲法層次之財產權，僅係政府推行政策性福利措施所得之結果，有關該要點之修正自無牴觸損害憲法保障人民財產權，亦無違反中央法規標準法第5條、第6條有關法律保留之規定。
5.有關原告主張公保優存要點修正違反誠信原則、信賴保護原則乙節：
⑴按誠信原則係指每個人對其所為承諾之信守，而形成所
有人類關係所不可缺乏之信賴基礎，有關原告主張公保優存要點修正違反信賴保護原則，優惠存款具有高度不確定性，茍立法機關對相關預算不予通過也無任何違法之處，又按信賴保護原則，係指受國家權力依法支配之人民，如信賴公權力措施之存續而有所措施或舉措者，其信賴利益應受保護。又最高行政法院92年判字第449號判決及94年判字第362號判決亦明確指出：值得保護之信賴至少應具備3要件：①信賴基礎：行政機關必須有一個表示國家意思於外之外觀，或是一個事實行為存在，即須令人民有信賴之行政行為；②信賴表現：須人民因信賴該行政行為而為具體之信賴行為，致產生法律上之變動，而信賴基礎與信賴表現間有因果關係；③信賴值得保護：人民之信賴係基於善意。
⑵查最高行政法院93年度判字第78號判決指稱，優惠存款
係屬政策性福利措施，係屬給付行政一環，蓋優惠存款其超額利息亦由退休金支給機關編列預算支付，並非由保險費負擔，其所需經費既由退休金支給機關編列預算支應，而須經立法機關審查通過，已成為具形式意義之法律，準此，優惠存款具有高度不確定性，茍立法機關對相關預算不予通過也無任何違法之處，原告遽以此為信賴基礎，從而主張信賴保護，洵屬無理。
6.教育部修正上開要點係因情事變更，依行政程序法第147條第1項規定：「行政契約締結後，因有情事重大變更，非當時所得預料，而依原約定顯失公平者，當事人之一方得請求他方適當調整契約內容。如不能調整，得終止契約。」另查司法院釋字第525號略以，行政法規公布施行後，制定或發布法規之機關依法定程序予以修改或廢止時，應兼顧規範對象信賴利益之保護。如法規預先定有施行期間或因情事變遷而停止適用，不生信賴保護問題，並予敘明。按教育部訴願決定書略以，教育人員以其所具85年2月1日以前公保年資核發之養老給付依公保優存要點辦理優惠存款者，在該要點修正後，無論是已辦理退休教育人員或將來辦理退休教育人員，因仍須依該要點之相關規定辦理優惠存款（首次辦理或換約續存），均應受相同之規範。本退休所得合理化之興革措施，係基於現時之社會經濟狀況、財政收支情形及社會公平，調整政府日後之給付範圍，此一給付，並未影響已辦理退休人員既已取得之優惠存款孳息，換言之，新規定係直接適用於規定變更生效後繼續發生之事實。又對於已退休教育人員於方案實施前已領取之優惠存款利息，無庸繳回；且方案實施時，其原存單未到期者，仍得適用原規定，俟期滿換約時，始適用修正之規定，並未溯及於該要點變更生效日之前而為適用，僅往後生效一體適用，未生法規範效力真正溯及既往，原則上不應容許之問題。至於公保優存要點前揭變更是否影響「人民依該修正前之法律……所生之合理信賴」，應權衡人民信賴該法規範不予變動之信賴利益與國家因應社會、經濟與其財政狀態等公益之輕重，而為決定。按修正公保優存要點之公益理由，已如前述，係為修正退休後所得反高於現職所得之不合理情況，且僅於此一合理之公益考量範圍內調整「得續存優惠存款之最高金額」。應認前揭修正不致影響「人民依該修正前之法律……所生之合理信賴」。原告指陳「公保優存要點有違依法行政原則、誠信原則、信賴保護原則、不溯及既往原則等法理，政府片面修改契約致有違誤」乙節，尚不足採。
7.優惠存款乃為顧及公教人員退休後生活所為之優惠措施，因所為之給付行政必須視財政狀況為適度調整，此一規定乃考量當時特殊之時代背景，並非適用於所有人民，故不宜以法律定之，且優惠存款自實施以來均以「學校退休教職員公保養老給付優惠存款要點」訂之。此為原告所明知，如依原告所言，公保養老給付優惠存款事項須以法律定之，則歷年依前開要點所發放之優惠存款利息豈非均須收回。
8.上開修正雖適用於施行前已退休之教職人員，惟因退休所得享有優惠存款之事實尚在存續中，而修正僅係就原告將來之優惠存款金額有所影響，此為法令之「不真正溯及既往」原則。此一原則係指法令公布施行後，對前已開始迄未完結之事實，向將來發生效力，亦即新法將法律效果的發生，連結到其公布施行前既存之事實，換言之，此一修正並未回溯至其生效日期前已完結之事實，因對於先前已確定之法律關係或已完結之事實並無影響，故無違反法律不溯及既往原則之疑慮。
理由
一、原告起訴主張：原告係94年2月1日退休之教師，領取公保養老給付1,598,200元，全數存入臺灣銀行，詎被告依95年
2月16日始生效之公保優存要點第3點之1規定，核定原告得續存優惠存款金額僅為1,222,500元，顯有違法，致原告受有利息損害，為此訴請如聲明所示。
二、被告則以：公保優存要點增訂第3點之1發布施行（95年2月16日）以後，退休之人員向臺灣銀行辦理養老給付優惠存款本應適用修正後之公保優存要點規定；而已退休人員於其原與臺灣銀行辦理之優惠存款契約期滿辦理續存時，自亦應本於平等原則一體適用修正後之公保優存要點規定，並非溯及既往；又優惠存款制度係政府早期為照護、維持退休人員之基本生活而於學校教職員待遇未能普遍提高或年金制度未建立前，所建立之過渡性措施，又因優惠存款並無明確法律基礎，且公保優存要點係被告為規範學校教職員辦理公保養老給付優惠存款事項，訂頒之相關業務處理方式之一般抽象性規定，屬業務處理性行政規則（核屬給付行政措施），被告基於主管機關立場，自得本於職權審酌國家財政、社會環境、經濟情形之變遷，適時修正要點規定。於今政府在考量上開公保養老給付優存制度實施30餘年之情事變遷後，基於合理分配社會資源、合理保障學校教職員退休生活權益及國家財政與經濟發展狀況等理念，修正公保優存要點（增訂第
3點之1），據此推動改革方案，自符合司法院釋字第443號解釋意旨，於法並無不合等語置辯，求為判決駁回原告之訴。
三、本件兩造不爭如事實概要欄所述之事實，並有原處分及學校教職員月退休金證書在訴願卷可按，堪認為真實。
四、是本件之爭執，在於00年0月00日生效之公保優存要點第3點之1規定，有無原告所指之諸違法情事？
五、經查：㈠按95年1月27日修正發布並自00年0月00日生效之公保優存
要點第3點之1規定：「（第1項）支領月退休金人員之每月退休所得，不得超過依最後在職同薪級人員現職待遇計算之退休所得上限百分比；退休所得上限百分比計算如下：（一）核定退休年資25年以下者，以85%為上限；核定退休年資超過25年者，每增1年，上限增加1%，最高增至95%。滿
6個月以上未滿1年之畸零年資，以1年計。但教師或校長服務滿35年，並有擔任教職30年之資歷，且辦理退休時往前逆算連續任教師或校長5年以上，成績優異者，自第36年起，每年增加0.5%，以增至97.5%為限。……。（第2項）前項人員每月退休所得超過退休所得上限百分比者，在依學校教職員退休條例所支領退休給與不作變動之前提下，減少其養老給付得辦理優惠存款之金額，使不超過退休所得上限百分比。（第3項）依前項退休所得上限百分比規定計算之養老給付優惠存款金額高於依第2點、第3點規定所計算養老給付之金額者，應按後者較低金額辦理優惠存款。（第4項）兼領月退休金之退休教育人員，其依第2點、第3點規定計算之金額，乘以依兼領一次退休金比例所得之養老給付，仍得辦理優惠存款。其兼領月退休金比例計算之養老給付，依前3項規定之退休所得上限百分比，再按兼領月退休金比例折算後之金額，亦得辦理優惠存款。（第5項）第1項第
2款支領相當公務人員簡任第12職等及第13職等主管職務加給之人員依本點規定計算之每月實際得領退休所得低於具有中華民國85年2月1日學校教職員退休條例修正施行前、後核定年資及其他條件相同支領相當公務人員簡任第11職等主管職務加給之人員者，其差額得調整養老給付優惠存款金額所增之每月利息以補足之。（第6項）第1項所稱每月退休所得及最後在職同薪級人員現職待遇，其定義如下：（一）每月退休所得，指下列各目合計之金額：1.按退休生效時待遇標準計算之月退休金。2.公保養老給付每月優惠存款利息。3.按退休生效時本（年功）薪額及退休核定年資，依退休生效日當年度（如當年度尚未訂定，則依前一年度）軍公教人員年終工作獎金（慰問金）發給注意事項計算之全年年終慰問金1/12之金額。（二）最後在職同薪級人員現職待遇，指下列各目合計之金額：1.按核敘薪級及最後在職待遇標準及相關規定計算每月實際支領本（年功）薪額、學術研究費。2.中小學教師依擔任導師1年折算點數1點、組長1年折算點數1.5點、主任1年折算點數2點之標準，合計點數達20點以上者，主管職務加給以新臺幣2千元計列；滿1點以上未達20點者，以新臺幣1千元計列，但點數合計達20點以上，且曾任組長及主任職務點數合計達10點以上者，國中小以新臺幣3千元計列，高中職以新臺幣4千元計列；點數合計1點以上未達20點，且曾任組長及主任職務點數合計達10點以上者，國中小以新臺幣1千5百元計列，高中職以新台幣2千元計列。……。（第7項）本點規定施行前已退休之教育人員，於本點規定施行後優惠存款期滿續存時，應依最後退休薪級及最後服務機關學校核實證明最後在職時具有前項第2款之待遇項目，按本點規定施行時待遇標準及當年度（如當年度尚未訂定，則依前1年度）軍公教人員年終工作獎金（慰問金）發給注意事項計算每月退休所得及最後在職同薪級人員現職待遇。但已退休之教育人員認為以本點規定施行時待遇標準依前項第2款第3目計算主管職務加給較為有利，且可提出證明並經最後服務機關學校切實審核者，得以該較為有利標準計算之。（第8項）前項人員每月退休所得超過依第1項計算之退休所得上限百分比者，減少其養老給付得辦理優惠存款之金額，使不超過退休所得上限百分比；兼領月退休金者，並依第4項規定計算之。但原儲存之金額較低者，以原儲存之金額為限。（第9項）本點規定施行前及施行後退休之教育人員，已依前8項規定核定之得辦理優惠存款之養老給付金額，不再變動。
㈡按退休公務人員退休金優惠存款制度之建立，係立法院法制
委員會於48年7月15日審議公務人員退休法修正草案時，基於早期公務人員每月待遇所得微薄，且其支領之一次退休金係以其最後在職之月俸額及本人實物代金為基數之內涵，造成退休實質所得偏低，為照顧退休人員生活，乃決議由銓敘部邀請有關機關研商。銓敘部爰與財政部於49年11月2日會銜訂定發布「退休公務人員退休金優惠存款辦法」（現已修正為「退休公務人員一次退休金優惠存款辦法」）；而退休公教人員公保養老給付優惠存款制度，亦係基於上述因素及軍保退伍給付已得辦理優惠存款之考量，由銓敘部於63年12月17日訂定「退休公務人員公保養老給付金額優惠存款要點」，另行政院64年2月3日以台64財字第989號令訂定發布本件公保優存要點6點後開辦。按「何種事項應以法律直接規範或委由命令予以規定，與所謂規範密度有關，應視規範對象、內容或法益本身及其所受限制之輕重而容許合理之差異：諸如剝奪人民生命或限制人民身體自由者，必須遵守罪刑法定主義，以制定法律之方式為之；涉及人民其他自由權利之限制者，亦應由法律加以規定，如以法律授權主管機關發布命令為補充規定時，其授權應符合具體明確之原則；若僅屬與執行法律之細節性、技術性次要事項，則得由主管機關發布命令為必要之規範，雖因而對人民產生不便或輕微影響，尚非憲法所不許。又關於給付行政措施，其受法律規範之密度，自較限制人民權益者寬鬆，倘涉及公共利益之重大事項者，應有法律或法律授權之命令為依據之必要，乃屬當然。」司法院釋字第443號解釋理由可資參照；依上揭釋字第443號解釋理由之層級化法律保留原則體系，就關於給付行政措施，應屬低密度法律保留，是以給付行政措施應對何一群體、何種事項為給付，給付之種類，項目為何，應由行政機關基於其行政之積極性、公益性，酌量當時之社會經濟狀況，財政收支情形，除非涉及公共利益之重大事項，應有法律或法律授權之命令為依據之必要外，自應有行政機關整體性考量之自由形成空間；優惠存款制度之形成及沿革已如前述，實乃一項政策性之補助措施，於審酌政府財力負擔及各類公務人員待遇類型等因素，考量整體公益衡平原則，並兼顧退休公務人員之實質權益保障，在政府補助性支出之資源有限情況下，主管機關自得本其權責就適用之對象與範圍，為必要及限定性之分配，以期有限之資源發揮最大之效益。教育部早期為照顧現職所得及退休所得偏低之教育人員，在會商財政部等有關機關同意後，訂定發布公保優存要點，此係屬給付行政措施，且僅適用於特定族群，依上說明，其受法律規範之密度，應較限制人民權益者寬鬆，故無以法律或法律授權之命令為依據之必要。惟經十餘年後，教育部考慮社會經濟狀況、財政收支情形與整體公益衡平原則，審酌得適用之對象、範圍及辦理優惠存款之額度，依權限修正該要點，以符合正當性與公平性，自無違反法律保留原則。原告主張公保養老給付之優惠存款是退休給付之一，依上開之理由，顯有誤解，不足採信。
㈢按教育人員以其所具85年2月1日以前公保年資核發之養老
給付依公保優存要點辦理優惠存款者，在該要點修正後，無論是已辦理退休教育人員或將來辦理退休教育人員，因仍須依該要點之相關規定辦理優惠存款（首次辦理或換約續存），均應受相同之規範。本退休所得合理化之興革措施，係基於現時之社會經濟狀況、財政收支情形及社會公平，調整政府日後之給付範圍，此一給付，並未影響已辦理退休人員既已取得之優惠存款孳息，換言之，新規定係直接適用於規定變更生效後繼續發生之事實。又對於已退休教育人員於方案實施前已領取之優惠存款利息，無庸繳回；且方案實施時，其原存單未到期者，仍得適用原規定，俟期滿換約時，始適用修正之規定，並未溯及於該要點變更生效日之前而為適用，僅往後生效一體適用，自無悖於法律不溯及既往之原則，也不發生補償之事由。原告主張本件溯及既往侵及原告權益，亦難成立。
㈣復按未來退休之學校教職員向臺灣銀行辦理養老給付優惠存
款時，必須適用修正後之公保優存要點規定，則已退休人員日後欲辦理優惠存款續存作業時，以二者既屬相同事物，自亦應一體適用修正後之公保優存要點規定，並非溯及既往。
且退休所得合理化之措施，係基於現時之社會經濟狀況、財政收支情形及社會公平，調整政府日後之給付範圍，此一給付，並未影響已辦理退休人員既已取得之優惠存款孳息，換言之，新規定係直接適用於規定變更生效後繼續發生之事實。又對於已退休人員於方案實施前已領取之優惠存款利息，無庸繳回；且方案實施時，其原存單未到期者，仍得適用原規定，俟期滿換約時，始適用修正之規定，並未溯及於該要點變更生效日之前而為適用，僅往後生效一體適用，自無悖於法律不溯及既往之原則，也不發生補償之事由。原告主張本件溯及既往侵及原告權益，亦難成立。
㈤再按「信賴保護原則攸關憲法上人民權利之保障，公權力行
使涉及人民信賴利益而有保護之必要者，不限於授益行政處分之撤銷或廢止（行政程序法第119條、第120條及第126條參照），即行政法規之廢止或變更亦有其適用。行政法規公布施行後，制定或發布法規之機關依法定程序予以修改或廢止時，應兼顧規範對象信賴利益之保護。除法規預先定有施行期間或因情事變遷而停止適用，不生信賴保護問題外，其因公益之必要廢止法規或修改內容致人民客觀上具體表現其因信賴而生之實體法上利益受損害，應採取合理之補救措施，或訂定過渡期間之條款，俾減輕損害，方符憲法保障人民權利之意旨。至經廢止或變更之法規有重大明顯違反上位規範情形，或法規（如解釋性、裁量性之行政規則）係因主張權益受害者以不正當方法或提供不正確資料而發布者，其信賴即不值得保護；又純屬願望、期待而未有表現其已生信賴之事實者，則欠缺信賴要件，不在保護範圍。…」司法院釋字第525號解釋甚明。是以，行政法規之廢止或變更，亦有信賴保護原則之適用，亦即法規之廢止變更應兼顧規範對象信賴利益之保護。又信賴保護之構成要件須符合（1）、信賴基礎：即行政機關表現在外具有法效性之決策；（2）、信賴表現：即人民基於上述之法效性決策宣示所形成之信賴，實際開始規劃其生活或財產之變動，並付諸實施，此等表現在外之實施行為乃屬「信賴表現」；（3）、信賴在客觀上值得保護等要件；原告主張長期以來信賴包含優惠存款在內之退撫制度，在公保優存要點第3點之1修正後，使原告客觀上具體表現其因信賴而生之實體法上利益受損害云云；惟按釋字第280號解釋揭櫫「……優惠存款每月所生利息，如不能維持退休人員之基本生活（例如低於編制內委任一職等一級公務員月俸額），其優惠存款自不應一律停止」，準此，在保障一定生活條件之前提下，優惠存款應可取消或減少金額。釋字第485號解釋亦指明「鑒於國家資源有限，有關社會政策之立法，必須考量國家之經濟及財政狀況…亦應力求與受益人之基本生活需求相當，不得超過達成目的所需必要限度…」，從而可知社會福利措施（即使是經「立法」之法律保留），也以「（維持）基本生活相當（所需）為限」。又任何法規皆非永久不能改變，法規未來可能修改或廢止，受規範者並非毫無預見，而公保優存要點自施行以來歷經多次修正，原告與臺灣銀行股份有限公司公館分公司間亦是每兩年或一年簽定優存契約，原告謂因上揭優惠存款要點之修正，致受有優惠存款利息差額之損失云云，尚難謂係屬基於法效性決策宣示所形成之信賴，而實際開始規劃其生活或財產之變動，並付諸實施之「信賴表現」行為，容僅係「純屬願望、期待」，而未有表現其已生信賴之事實，核與信賴保護原則之適用要件未合。
六、綜上所述，原告之主張，均無可採，被告以原處分減少原告得續存優惠存款之最高額度，並無違誤，訴願決定予維持，亦無不合，原告訴之聲明第1項訴請撤銷，為無理由，應予駁回。至原告訴之聲明第2項訴請被告按月給付優惠存款之差額及利息部分，係以訴之聲明第1項撤銷訴訟有理由為據，惟撤銷訴訟既為無理由，此部分之訴亦失所附麗，為無理由，併予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中華民國97年6月12日
臺北高等行政法院第五庭
審判長法官張瓊文
法官蕭忠仁法官王碧芳上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中華民國97年6月16日
書記官徐子嵐