裁判字號：臺北高等行政法院96年訴字第1685號判決
裁判日期：民國97年06月12日
裁判案由：優惠存款
臺北高等行政法院判決
96年度訴字第01685號原告甲○○被告 銓敘部 代表人乙○○代理部長）訴訟代理人 劉永惠
丙○○上列當事人間因優惠存款事件，原告不服公務人員保障暨培訓委員會中華民國96年3月6日96公審決字第0204號復審決定，提起行政訴訟。本院判決如下：
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實
一、事實概要：原告原係財政部臺北市國稅局松山分局稅務員，其退休案前經被告以民國（下同）93年7月7日部退二字第0932389577號函核定，自93年8月2日退休生效，嗣因被告推動公務人員退休所得合理化改革方案，經增訂退休公務人員公保養老給付金額優惠存款要點（下簡稱公保優存要點）第3點之1，並於95年1月17日以部退一字第09525855501號函下達中央暨地方各主管機關人事機構轉知所屬辦理，同時明定自95年2月16日起實施，被告爰據以95年7月20日部退管二字第0952677860號函（下稱原處分）計算原告公保養老給付優存期滿後得辦理續存之最高金額為新臺幣（下同）864,934元。原告不服，向公務人員保障暨培訓委員會提起復審遭駁回後，遂提起本件行政訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明：
⒈復審決定及原處分均撤銷。
⒉訴訟費用由被告負擔。
㈡被告聲明：
⒈駁回原告之訴。
⒉訴訟費用由原告負擔。
三、兩造之爭點：㈠原告主張：
⒈被告違反信賴保護原則、法律不溯及既往原則及安定等基本原則：
⑴84年7月退休新制施行前年資，因早期公務人員待遇微
薄，其公保給付之優惠存款有其時代背景，人民經過激烈競爭進入政府機關服務，追求安定生活。被告95年2月16日起實施公務人員退休合理化改革方案，對於已退休2年之弱勢退休族群開刀，無任何法律依據，被告片面改變公務人員之退休給付，影響當事人權益及退休生活。原告於93年8月2日退休，領取月退休金，原告養老給付優存金額原為1,324,600元，因被告推動公務人員退休所得合理化改革方案，通知原告公保養老給付優存期滿後得辦理續存最高金額為864,934元，減少459,
700元，每月減少優存利息計6,895元。且依被告網站退休所得試算結果，若選擇1/2、2/3、3/4之月退休金，其每月減少之優存利息分別為3,448元、4,597元、5,171元，換算優存利息續存金額分別減少為229,90
0元、306,400元、344,700元。原告已退休2年，無從選擇1/2、2/3、3/4之退休金給付。
⑵行政處分對於人民不利之部分，從不溯及既往。被告之
相同事物、相同處理之平等原則，只是相同職等同年資被扣減一樣多，為何高官領取之優惠存款較多，卻不必改革或改革較小，不無爭議。為何被告對於任黨職在國外留學10年，其年資可計入公務年資，並不溯及既往，標準不一致、使社會充滿不確定之因素，違反法律不溯及既往原則、信賴保護原則、安定等基本原則。又被告片面改革方案，其行政裁量權無限擴張，凡涉及人民基本權事項應以法律定之，被告有違法律保留原則。依被告之作法，優惠存款屬福利措施，被告隨時可修改變更，當事人不論何時均可能再被剝奪權利，如此社會永無安寧之日。
⒉被告改革方案計算內涵為本俸（年功俸）、技術或專業加
給金、主管職務加給及年終工作獎金等，中、低階層公務人員只有陽春型之本俸及技術或專業加給，同樣退休已不必上班，將主管職務加給列入計算基礎，明顯肥了高官，瘦了小吏。原告不反對改革，既要改革優惠存款，最簡單的道理即為領的越多就要改革的越多，豈有高官領的較多，卻不必改革或改革較少，完全無道理，選擇性改革措施，只改革中、低階者，當初輿論及公務人員均有反應，被告卻一意孤行，粗糙改革政策無法律依據及理由，卻有差別待遇。再者，被告修訂之退休公務人員公保養老給付金額優惠存款要點屬行政命令，並非法律。故依法自不得違反法律不溯及既往原則、信賴保護原則、安定原則及法律不得有差別待遇、公平、正義等基本法律原則。
⒊公務人員退休所得合理化改革方案，主軸為支領月退休金
人員之每月退休所得，不得超過現職待遇計算之退休上限百分比，故所得替代率現職待遇之專業加給當然應以實際專業加給計算，其計算所得替代率才公平，亦符合比例原則。被告推動公務人員退休所得合理化，一再強調退休所得替代率自己跟自己比，考試院94年11月10日第10屆第15
8次院會通過公務人員退休所得合理化方案，採甲案，現職待遇之技術或專業加給按25種專業加給分別計算，考試院至今並無推翻或改變上開第158次院會決議。且公保優存要點第3點之1，支領月退休金人員之每月所得，不得超過依最後在職同等級人員現職待遇計算之退休所得上限百分比；退休所得上限百分比計算如下：（一）核定退休年資25年以下者，以85%為上限；核定退休年資超過25年者，每增1年，上限增加1%，最高增至95%。準此，公務人員退休所得合理化，現職待遇之專業加給當然以實際專業加給計算，所計算之所得替代率才公平，原告服務稅務機關33年餘，因稅務機關升遷管道困難，且職等亦較一般行政機關低，故請調至其他機關之情形非常普遍。原告退休時之實際專業加給為26,035元，被告卻以專業加給之平均23,520元計算，故核定原告之所得替代率偏低，剝奪原告權益，違反比例原則，並違反考試院之上開院會決議，於法不合。
⒋被告作法曾支領主管職務加給滿10日以上未滿36個月者，
依其核定之退休等級，按主管職務加給之定額之半數計算主管職務加給，原告於退休前10餘年來，股長如有公出、開會請假，由原告代理，一般代理股長未領主管加給，惟有實際代理事實，可由主管、同仁（人證）、公文書簽章（事證）及假單均可證明，為何不能列入計算？被告答辯無任何理由，僅稱依公保優存要點第3點之1第6項第2款規定…支領主管職務加給為要件，未支領主管職務加給，依上開規定即不得列入現職待遇計算內涵中之主管職務加給計算，原告明顯有代理事實，卻無法列入計算，顯不合理。又原告公務年資33年餘，被告僅按93%計算所得替代率，超過33年資部分之畸零月不能列入計算，被告答辯僅稱依公保優存要點第3點之1第1項第1款規定…滿6個月以上未滿1年之畸零年資，以1年計，為何未滿6個月之畸零年資不能列入計算，顯無道理。超過部分亦應按比例計算才公平，以免影響當事人權益。
⒌以上⒉至⒋點復審決定稱事涉主管機關政策形成空間，其
內涵非屬復審審理範疇，未予審究，與法不合，併予指明。綜上所述，復審決定及原處分顯然違法，應予撤銷。
㈡被告主張：
⒈公保優存要點第3點之1規定：「（第1項）支領月退休
金人員之每月退休所得，不得超過依最後在職同等級人員現職待遇計算之退休所得上限百分比；…（第2項）前項人員每月退休所得超過退休所得上限百分比者，在依公務人員退休法所支領退休給與不作變動之前提下，減少其養老給付得辦理優惠存款之金額，使不超過退休所得上限百分比。（第3項）依前項退休所得上限百分比規定計算之養老給付優惠存款金額高於依第2點、第3點規定所計算養老給付之金額者，應按後者較低金額辦理優惠存款。…（第6項）第一項所稱每月退休所得、最後在職同等級人員現職待遇…，其定義如下：（一）每月退休所得，指下列各目合計之金額：1.按退休生效時待遇標準計算之月退休金。2.公保養老給付每月優惠存款利息。3.按退休生效時本（年功）俸（薪）額及退休核定年資，依退休生效日當年度（如當年度尚未訂定，則依前一年度）軍公教人員年終工作獎金（慰問金）發給注意事項計算之全年年終慰問金1/12之金額。（二）最後在職同等級人員現職待遇，指下列各目合計之金額：1.按退休等級及最後在職待遇標準，依公務人員俸給法規規定計算每月實際支領本（年功）俸（薪）額，加計按各類人員適用之技術或專業加給及人數加權平均計算所得之各職等定額技術或專業加給。2.申請退休之公務人員就下列標準選擇對其較為有利者所計算之主管職務加給：（1）自最後在職之月起，往前推算36個月，依公務人員俸給法規規定支領主管職務加給之月平均數。但第1項第2款人員於該期間同時具有第1項第
1款、第2款年資者，應按各退休所得上限百分比及年資比例計算合計之；該合計數不再按退休所得上限百分比折算。（2）曾依公務人員俸給法規規定支領主管職務加給合計36個月以上，其退休職等為委任第五職等者，加計定額2,000元主管職務加給，每增加一職等增給500元，最高增至簡任第十四職等定額為6,500元。但支領主管職務加給合計滿10日以上未滿36個月者，按上開定額之半數加計。3.按最後在職待遇標準依退休生效日當年度（如當年度尚未訂定，則依前一年度）軍公教人員年終工作獎金（慰問金）發給注意事項計算之全年年終工作獎金1/12之金額。…（第7項）本點規定實施前已退休之公務人員，於本點規定實施後優惠存款期滿續存時，應依最後退休等級及最後服務機關核實證明最後在職時具有前項第2款之俸給項目；其中除技術或專業加給按前項第2款第1目後段之定額標準計算外，應按本點規定實施時待遇標準及當年度（如當年度尚未訂定，則依前1年度）軍公教人員年終工作獎金（慰問金）發給注意事項計算每月退休所得及最後在職同等級人員現職待遇。…（第8項）前項人員每月退休所得超過依第1項計算之退休所得上限百分比者，減少其養老給付得辦理優惠存款之金額，使不超過退休所得上限百分比…。」原告係於93年8月2日自財政部臺北市國稅局松山分局退休並支領月退休金之公務人員，故原處分依退休公務人員公保養老給付金額優惠存款要點第3點之1核算其公保養老給付優存期滿後得辦理續存之最高金額，於法並無違誤，合先敘明。
⒉原告指稱公務人員退休所得合理化改革方案違反法律不溯及既往原則及法律保留等節，茲說明如下：
⑴公務人員退休所得合理化改革方案並未違反法律不溯及原則：
①基於退休公務人員公保養老給付優惠存款具持續性、
週期性質，每1年或2年即須由退休人員辦理續存作業，對於受理優惠存款之金融機構（臺灣銀行股份有限公司）而言，凡符合養老給付優惠存款條件之已退休人員與未來退休人員，日後均屬優惠存款之存戶，亦將持續辦理續存作業，二者應屬相同事物。②復按平等原則係指國家權力對於相同之事件應為相同
之處理，不同之事件則應為不同之處理，故除有正當合理之事由外，不得為差別待遇。此外，司法院解釋對平等原則亦有作進一步之闡述，其中釋字第211號解釋謂：「憲法第7條所定之平等權，係為保障人民在法律上地位之實質平等，並不限制法律授權主管機關，斟酌具體案件事實上之差異及立法之目的，而為合理之不同處置。」是以，從反面推論可知，平等原則對於不具差異性質之案件或無其他特殊立法目的者，自應給與相同之處置－此觀之司法院釋字第455號解釋意旨（對於同服兵役之義務役軍人與志願役軍人，二者於服役期間應負之忠誠義務與所服勤務既無差別，則軍人依法所應享有服役年資計算之權益，不宜因其役別為義務役或志願役而有所不同）自屬甚明。
③綜上，基於相同事物，應為相同處理之平等原則，若
未來退休之人員向臺灣銀行股份有限公司辦理公保養老給付優惠存款時，必須適用修正後之公保優存要點規定，則已退休人員日後欲辦理優惠存款續存作業時，以二者既屬相同事物，自亦應一體適用修正後之退休公務人員公保養老給付金額優惠存款要點規定，當屬無疑。準此，已退休人員亦應適用修正後之公保優存要點規定，僅係依平等原則所為之一體適用，並非溯及既往。
⑵公務人員退休所得合理化改革方案並未違反法律保留原則：
①優惠存款制度為政策性福利措施、給付行政措施，得由被告依職權辦理：
A.考試院及被告依憲法增修條文第6條第1項、考試院組織法第6條及銓敘部組織法第1條規定，掌理公務人員之銓敘、保險、退休、撫卹，以及任免、考績、級俸、陞遷、褒獎之法制事項，因此考試院本得於固有權限範圍內，由院長、副院長、考試委員及相關部會首長組成之考試院會議作成決議，行使其權限。被告亦得於法定職掌事項範圍內，依考試院院會決議，就相關職掌事項進行制度之建立與改革，以健全我國人事制度。
B.依司法院釋字第443及614號解釋理由指出：關於層級化法律保留之意旨，給付行政措施因較不涉及人民生命、自由及財產權利之侵害，故其法律規範密度較低，在不涉及公共利益之重大事項時，如法律尚未及規定，允許以法規命令或行政規則訂定即可。因此政府有鑑於早期公務人員因待遇所得微薄，連帶影響退休所得偏低，為照顧其退休生活，爰基於文武衡平及考量當時之退休人數少、得儲存之養老給付金額低，政府需支付補貼之優惠存款差額利息總金額占國家整體資源之比重不高等因素之考量下，由被告於63年12月17日訂頒具有行政規則性質之公保優存要點，並報經考試院第5屆第82次會議准予備查後，據以實施。故被告（主管機關）適時修正退休公務人員公保養老給付金額優惠存款要點，推動合理退休所得之改革，依上開司法院釋字第443及614號解釋意旨，並無違反依法行政原則。
C.公保優存要點第1點規定：「退休公務人員公保養老給付金額辦理優惠存款，依本要點行之。」準此，公保養老給付得辦理優惠存款之法源依據係上開公保優存要點。倘如原告指稱公務人員退休所得合理化改革方案（公保優存要點第3點之1）未以法律定之，違反中央法規標準法第1項第2款及第6條而失其適法性，則依公保優存要點所施行之優存制度將失其附麗（自始即不應存在有公保養老給付優惠存款制度）。
②公保養老給付優惠存款制度之實施係被告依職權，於
63年12月17日訂頒公保優存要點後據以實施，於今改革方案之推行，亦當配合修正後公保優存要點之相關規定辦理，無所謂違反依法行政原則之疑義。綜上，優惠存款制度既為政策性福利措施，被告自得基於主管機關之地位，依權責審酌其實施情形，配合國家資源有效利用，為必要之檢討修正。換言之，改革方案之推行，與公保優存要點規定之修正，均係於法有據，並無違反法律保留之情事。
⒊原告指稱改革方案係「肥高官瘦小吏」一節，查本次改革方案，並無肥大官瘦小吏之情事。茲說明如次：
⑴本改革方案對於退休所得上限百分比，係分為2種：
簡任第十二職等以上主管人員及政務人員，退休所得不得超過現職待遇之75%-80%；其餘人員之退休所得上限則為85%-95%。是以，職等較高者，其退休所得上限已相對較低。
⑵依改革方案之規劃，未來部長級人員之每月退休所得，
最高將減少5千餘元，簡任第十二職等主管人員之每月退休所得，最高亦將減少7千餘元。是原告指稱改革方案係選擇性改革，高階主管人員不受改革方案影響等語，洵屬誤解。
⑶改革方案現職待遇之專業加給，係以25種專業加給表適
用總人數加權平均計算；由於25種專業加給表數額高低不同，以加權平均數計算後，各表適用人員均依其退休職等適用同一加權平均數，因此，不會產生現職專業加給高者退休所得扣較少，現職專業加給低者退休所得扣較多之不合理現象。
⒋原告不服改革方案中，現職待遇內涵之專業加給以加權平
均數計算一節。改革方案中有關現職待遇之專業加給，採各專業加給表加權平均數計算之理由如次：
⑴較為公平合理：如前所述，由於目前公務人員專業加給
共計有25種，數額高低不同，差距甚大，如以在職時所領專業加給數額高低，計算退休所得上限，對於適用較低專業加給之人員，或於退休前調任支領較低專業加給職務之人員，較欠缺合理性。因此，以加權平均方式計算，同一職等人員均適用同一加權平均數，較為公平合理，且較能反映實質整體所得。
⑵改革方案中，現職待遇之專業加給，係以25種專業加給
表適用總人數加權平均計算；由於25種專業加給表數額高低不同（玆以薦任第九職等人員為例，依專業加給表支薪之金額為25,010元；依專業加給表（29）支薪之金額則高達74,140元，二者相差49,130元），以加權平均數計算後，各表適用人員均依其退休職等適用同一加權平均數（亦即退休等級為薦任第九職等人員之專業加給均為27,130元），故可避免現職專業加給高者退休所得扣較少，現職專業加給低者退休所得扣較多之不合理現象。
⑶綜上，專業加給採各表加權平均數計算，係為考量整體
實質公平原則而設計，且優惠存款制度既屬政策性福利措施，被告自得本於權責，審酌整體衡平、政府財政狀況等因素，適度限縮其適用對象、範圍及其額度，並無不當侵害退休人員權益之情形。
⒌原告稱其代理股長而未領主管職務加給，為何不能列入現
職待遇計算內涵中主管職務加給計算？又稱其公務年資33年餘，畸零月數應按比例計算等節，玆說明如下：
⑴原告主張其代理股長雖未領主管職務加給，亦應列入現職待遇計算內涵中主管職務加給計算一節；說明如下：
①公保優存要點第3點之1第6項第2款規定：「最後在職同等級人員現職待遇，指下列各目合計之金額：
…2.申請退休之公務人員就下列標準選擇對其較有利者所計算之主管職務加給：（1）自最後在職之月起，往前推算36個月，依公務人員俸給法規規定支領主管職務加給之月平均數。…（2）曾依公務人員俸給法規規定支領主管職務加給合計36個月以上，其退休職等為委任第五職等者，加計定額2,000元主管職務加給，每增加一職等增給500元，最高增至簡任第十四職等定額為6,500元。但支領主管職務加給合計滿10日以上未滿36個月者，按上開定額之半數加計。」準此，退休公務人員得辦理優惠存款之公保養老給付最高金額，依上開規定必須以「依公務人員俸給法」相關規定支領主管職務加給為要件。
②原告雖稱其於退休前10餘年來，有實際代理主管之事
實，惟並未支領主管職務加給，依上開規定即不得列入現職待遇計算內涵中之主管職務加給計算。⑵原告主張其公務年資33年餘，畸零月數應按比例計算一
節，依退休公務人員公保養老給付金額優惠存款要點第
3點之1第1項第1款規定：「核定退休年資25年以下者，以85%為上限；核定退休年資超過25年者，每增1年，上限增加1%，最高增至95%。滿6個月以上未滿1年之畸零年資，以1年計。」原告新制施行前後退休年資分別經核定為24年及9年2個月，合計33年2個月，是被告依上開規定，以原處分計算其每月退休所得，不得超過最後在職同等級人員現職待遇計算之退休所得上限百分比為93%，並核算原告於優存期滿後得辦理續存之最高金額為864,934元，於法並無違誤。
理由
一、原告起訴時，被告代表人為 朱武獻 ，嗣於訴訟中變更為乙○○，茲據新任代表人具狀聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。
二、按公保優存要點第3點之1規定：「（第1項）支領月退休金人員之每月退休所得，不得超過依最後在職同等級人員現職待遇計算之退休所得上限百分比；退休所得上限百分比計算如下：核定退休年資25年以下者，以百分之85為上限；核定退休年資超過25年者，每增1年，上限增加百分之1，最高增至百分之95。滿6個月以上未滿1年之畸零年資，以1年計。（第2項）前項人員每月退休所得超過退休所得上限百分比者，在依學校教職員退休條例所支領退休給與不作變動之前提下，減少其養老給付得辦理優惠存款之金額，使不超過退休所得上限百分比。…（第7項）本點規定實施前已退休之公務人員，於本點規定實施後優惠存款期滿續存時，應依最後退休等級及最後服務機關核實證明最後在職時具有前項第2款之俸給項目；其中除技術或專業加給按前項第2款第1目後段之定額標準計算外，應按本點規定實施時待遇標準及當年度（如當年度尚未訂定，則依前一年度）軍公教人員年終工作獎金（慰問金）發給注意事項計算每月退休所得及最後在職同等級人員現職待遇。…（第8項）前項人員每月退休所得超過依第1項計算之退休所得上限百分比者，減少其養老給付得辦理優惠存款之金額，使不超過退休所得上限百分比；…」。
三、原告原係財政部臺北市國稅局松山分局稅務員，其退休案前經被告以93年7月7日部退二字第0932389577號函核定，自93年8月2日退休生效，嗣因被告推動改革方案，經增訂公保優存要點第3點之1，並於95年1月17日以部退一字第09525855501號函下達中央暨地方各主管機關人事機構轉知所屬辦理，同時明定自95年2月16日起實施，被告爰據以原處分計算原告公保養老給付優存期滿後得辦理續存之最高金額為864,934元，有公務人員退休金證書及原處分附原處分卷足稽，為可確定之事實。
四、經查，原告係於93年8月2日自財政部臺北市國稅局松山分局退休且支領月退休金之公務人員，並於同日依當時公保優存要點規定，以其按退撫新制施行前年資核給之公保養老給付金額1,324,600元存入臺灣銀行股份有限公司忠孝分公司，至95年8月2日期滿。次查原告經被告核定退休年資為33年2個月，經被告依據公保優存要點第3點之1第1項第1款、第6項第1款第1目及第2款第3目、第7項及第8項規定，核計其退休所得上限為93%，其每月退休所得之最高金額為64,569元，扣除月退休金47,187元及1/12之年終慰問金4,408元，其每月得領取之優惠存款利息為12,974元，再以優惠利率年息18%計算，原告得辦理優惠存款最高金額為864,934元。因原告原得優惠存款金額高於得續存優惠存款之最高金額，被告遂以原處分通知原告於上開公保優存要點修正施行後，續存時應按該得續存優惠存款最高金額864,93
4元辦理，核與公保優存要點第3點之1規定，並無不合。原告及辦理原告優惠存款之臺灣銀行股份有限公司忠孝分公司均受其拘束，僅得依原處分所核定864,934元辦理優惠存款給予利息。
五、按退休公務人員退休金優惠存款制度之建立，係立法院法制委員會於48年7月15日審議公務人員退休法修正草案時，基於早期公務人員每月待遇所得微薄，且其支領之一次退休金係以其最後在職之月俸額及本人實物代金為基數之內涵，造成退休實質所得偏低，為照顧退休人員生活，乃決議由被告邀請有關機關研商。被告爰與財政部於49年11月2日會銜訂定發布「退休公務人員退休金優惠存款辦法」（按：現已修正為「退休公務人員一次退休金優惠存款辦法」）；而退休公務人員公保養老給付優惠存款制度，亦係基於上述因素及軍保退伍給付已得辦理優惠存款之考量，由被告於63年12月17日訂定「退休公務人員公保養老給付金額優惠存款要點」。按「何種事項應以法律直接規範或委由命令予以規定，與所謂規範密度有關，應視規範對象、內容或法益本身及其所受限制之輕重而容許合理之差異：諸如剝奪人民生命或限制人民身體自由者，必須遵守罪刑法定主義，以制定法律之方式為之；涉及人民其他自由權利之限制者，亦應由法律加以規定，如以法律授權主管機關發布命令為補充規定時，其授權應符合具體明確之原則；若僅屬與執行法律之細節性、技術性次要事項，則得由主管機關發布命令為必要之規範，雖因而對人民產生不便或輕微影響，尚非憲法所不許。又關於給付行政措施，其受法律規範之密度，自較限制人民權益者寬鬆，倘涉及公共利益之重大事項者，應有法律或法律授權之命令為依據之必要，乃屬當然。」司法院釋字第443號解釋理由可資參照；依上揭釋字第443號解釋理由之層級化法律保留原則體系，就關於給付行政措施，應屬低密度法律保留，是以給付行政措施應對何一群體、何種事項為給付，給付之種類，項目為何，應由行政機關基於其行政之積極性、公益性，酌量當時之社會經濟狀況，財政收支情形，除非涉及公共利益之重大事項，應有法律或法律授權之命令為依據之必要外，自應有行政機關整體性考量之自由形成空間；優惠存款制度之形成及沿革已如前述，實乃一項政策性之補助措施，於審酌政府財力負擔及各類公務人員待遇類型等因素，考量整體公益衡平原則，並兼顧退休公務人員之實質權益保障，在政府補助性支出之資源有限情況下，主管機關自得本其權責就適用之對象與範圍，為必要及限定性之分配，以期有限之資源發揮最大之效益。被告早期為照顧現職所得及退休所得偏低之公務人員，訂定發布公保優存要點，此係屬給付行政措施，且僅適用於特定群體，依上說明，其受法律規範之密度，應較限制人民權益者寬鬆。惟經十餘年後，被告考慮社會經濟狀況、財政收支情形與整體公益衡平原則，審酌得適用之對象、範圍及辦理優惠存款之額度，依權限修正該要點，以符合正當性與公平性，自無違反法律保留原則。
六、又按公務人員退休所得合理化改革方案設計之中心概念，在於運用所得替代率之概念，讓同一位公務人員在職期間之待遇與退休所得能有合理的區別。被告考量如採以最後在職1年期間待遇月平均數計算，則可能造成部分人員於臨退前積極爭取調任主管職務之流弊；再則顧及公務人員於在職期間，可能在主管職務與非主管職務之間調動，或調任專業加給較高之職務，故徵詢各單位意見後，採以最後3年期間待遇月平均數（即加計36個月主管職務加給），作為現職待遇之計算標準，此應屬政策考量，尚無涉職權之濫用。公保優存要點第3點之1之第6項之㈡⒈⒉⑴規定：「最後在職同等級人員現職待遇，指下列各目合計之金額：1.按退休等級及最後在職待遇標準，依公務人員俸給法規規定計算每月實際支領本（年功）俸（薪）額，加計按各類人員適用之技術或專業加給及人數加權平均計算所得之各職等定額技術或專業加給。2.申請退休之公務人員就下列標準選擇對其較為有利者所計算之主管職務加給：（1）自最後在職之月起，往前推算36個月，依公務人員俸給法規規定支領主管職務加給之月平均數。但第1項第2款人員於該期間同時具有第1項第
1款、第2款年資者，應按各退休所得上限百分比及年資比例計算合計之；該合計數不再按退休所得上限百分比折算。」被告亦已考量如於退休前36個月內雖未擔任主管職務，惟曾經擔任主管職務的人員，為彰顯其在職期間曾有貢獻，另於公保優存要點第3點之1第6項之㈡⒉⑵規定：「曾依公務人員俸給法規規定支領主管職務加給…，每增加一職等增給500元，最高增至簡任第十四職等定額為6,500元。但支領主管職務加給合計滿10日以上未滿36個月者，按上開定額之半數加給」。改革方案現職待遇之專業加給，係以25種專業加給表適用總人數加權平均計算；由於25種專業加給表數額高低不同（玆以薦任第九職等人員為例，依專業加給表⑴支薪之金額為25,010元；依專業加給表（29）支薪之金額則高達74,140元，二者相差49,130元），以加權平均數計算後，各表適用人員均依其退休職等適用同一加權平均數（亦即退休等級為薦任第九職等人員之專業加給均為27,130元），因此，不致產生現職專業加給高者退休所得扣較少，現職專業加給低者退休所得扣較多之不合理現象。專業加給採各表加權平均數計算，係為考量整體實質公平原則而設計，且優惠存款制度既屬政策性福利措施，被告自得本於權責，審酌整體衡平、政府財政狀況等因素，適度限縮其適用對象、範圍及其額度，並無不當侵害退休人員權益之情形。原告不服改革方案中，現職待遇內涵之專業加給以加權平均數計算，主張為差別待遇，且違反比例原則云云，並非可採。又查公務人員退休所得合理化改革方案（公保優存要點第3點之1第1項）之規劃，簡任第十二職等以上主管人員及政務人員，退休所得不得超過現職待遇之75%-80%；其餘人員之退休所得上限則為85%-95%。是以，職等較高者，其退休所得上限已相對較低，且未來部長級人員之每月退休所得，最高將減少五千餘元，簡任第十二職等主管人員之每月退休所得，最高亦將減少7千餘元。是原告主張改革方案係選擇性改革，高階主管人員不受改革方案影響云云，洵有誤解，亦非可採。
七、原告復主張：其代理股長而未領主管職務加給，被告未列入現職待遇計算內涵中主管職務加給計算，其公務年資33年餘，畸零月數被告亦未按比例計算云云。查公保優存要點第3點之1第6項第2款規定：「最後在職同等級人員現職待遇，指下列各目合計之金額：…2.申請退休之公務人員就下列標準選擇對其較有利者所計算之主管職務加給：（1）自最後在職之月起，往前推算36個月，依公務人員俸給法規規定支領主管職務加給之月平均數。…（2）曾依公務人員俸給法規規定支領主管職務加給合計36個月以上，其退休職等為委任第五職等者，加計定額2,000元主管職務加給，每增加一職等增給500元，最高增至簡任第十四職等定額為6,500元。但支領主管職務加給合計滿10日以上未滿36個月者，按上開定額之半數加計。」準此，退休公務人員得辦理優惠存款之公保養老給付最高金額，依上開規定必須以「依公務人員俸給法」相關規定支領主管職務加給為要件。原告以其於退休前10餘年來，有實際代理主管之事實，惟並未支領主管職務加給，依上開規定即不得列入現職待遇計算內涵中之主管職務加給計算。原告新制施行前後退休年資分別經核定為24年及9年2個月，合計33年2個月，是被告依公保優存要點第3點之1第1項規定，以原處分核算其每月退休所得，不得超過最後在職同等級人員現職待遇計算之退休所得上限百分比為93%，並核算原告於優存期滿後得辦理續存之最高金額為864,934元，無違上開規定。
八、復按未來退休之公務人員向臺灣銀行股份有限公司辦理養老給付優惠存款時，必須適用修正後之公保優存要點規定，則已退休人員日後欲辦理優惠存款續存作業時，以二者既屬相同事物，自亦應一體適用修正後之公保優存要點規定，並非溯及既往。且退休所得合理化之措施，係基於現時之社會經濟狀況、財政收支情形及社會公平，調整政府日後之給付範圍，此一給付，並未影響已辦理退休人員既已取得之優惠存款孳息，換言之，新規定係直接適用於規定變更生效後繼續發生之事實。又對於已退休公務人員於方案實施前已領取之優惠存款利息，無庸繳回；且方案實施時，其原存單未到期者，仍得適用原規定，俟期滿換約時，始適用修正之規定，並未溯及於該要點變更生效日之前而為適用，僅往後生效一體適用，自無悖於法律不溯及既往之原則，也不發生補償之事由。原告主張本件溯及既往侵及原告權益，亦難成立。
九、再按「信賴保護原則攸關憲法上人民權利之保障，公權力行使涉及人民信賴利益而有保護之必要者，不限於授益行政處分之撤銷或廢止（行政程序法第119條、第120條及第126條參照），即行政法規之廢止或變更亦有其適用。行政法規公布施行後，制定或發布法規之機關依法定程序予以修改或廢止時，應兼顧規範對象信賴利益之保護。除法規預先定有施行期間或因情事變遷而停止適用，不生信賴保護問題外，其因公益之必要廢止法規或修改內容致人民客觀上具體表現其因信賴而生之實體法上利益受損害，應採取合理之補救措施，或訂定過渡期間之條款，俾減輕損害，方符憲法保障人民權利之意旨。至經廢止或變更之法規有重大明顯違反上位規範情形，或法規（如解釋性、裁量性之行政規則）係因主張權益受害者以不正當方法或提供不正確資料而發布者，其信賴即不值得保護；又純屬願望、期待而未有表現其已生信賴之事實者，則欠缺信賴要件，不在保護範圍。…」，司法院釋字第525號解釋甚明。是以，行政法規之廢止或變更，亦有信賴保護原則之適用，亦即法規之廢止變更應兼顧規範對象信賴利益之保護。又信賴保護之構成要件須符合⑴信賴基礎：即行政機關表現在外具有法效性之決策；⑵信賴表現：即人民基於上述之法效性決策宣示所形成之信賴，實際開始規劃其生活或財產之變動，並付諸實施，此等表現在外之實施行為乃屬「信賴表現」；⑶信賴在客觀上值得保護等要件。原告主張長期以來信賴包含優惠存款在內之退撫制度，在公保優存要點第3點之1修正後，使原告客觀上具體表現其因信賴而生之實體法上利益受損害云云；惟按司法院釋字
280號解釋揭櫫「…優惠存款每月所生利息，如不能維持退休人員之基本生活（例如低於編制內委任一職等一級公務員月俸額），其優惠存款自不應一律停止」，準此，在保障一定生活條件之前提下，優惠存款應可取消或減少金額。司法院釋字第485號解釋亦指明「鑒於國家資源有限，有關社會政策之立法，必須考量國家之經濟及財政狀況…亦應力求與受益人之基本生活需求相當，不得超過達成目的所需必要限度…」，從而可知社會福利措施（即使是經「立法」之法律保留），也以「（維持）基本生活相當（所需）為限」。又任何法規皆非永久不能改變，法規未來可能修改或廢止，受規範者並非毫無預見，而公保優存要點自施行以來歷經多次修正，原告與臺灣銀行股份有限公司間亦是每兩年或一年簽訂優存契約，原告謂因上揭優惠存款要點之修正，致受有優惠存款利息差額之損失，違反信賴保護原則云云，尚難謂係屬基於法效性決策宣示所形成之信賴，而實際開始規劃其生活或財產之變動，並付諸實施之「信賴表現」行為，容僅係「純屬願望、期待」，而未有表現其已生信賴之事實，核與信賴保護原則之適用要件未合。原告此部分主張，亦非可採。
十、綜上所述，被告以原處分減少原告得續存優惠存款之最高額度，並無違誤，復審決定遞予維持，亦無不合，原告訴請撤銷，為無理由，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中華民國97年6月12日
臺北高等行政法院第五庭
審判長法官張瓊文
法官王碧芳法官胡方新上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中華民國97年6月12日
書記官黃玉鈴