裁判字號：最高行政法院96年判字第1057號判決
裁判日期：民國96年06月15日
裁判案由：勞保
最高行政法院判決
96年度判字第01057號上訴人臺北市政府代表人甲○○訴訟代理人 李念祖 律師
劉昌坪 律師 黃翰威 律師被上訴人勞工保險局代表人乙○○上列當事人間因勞保事件，上訴人對於中華民國95年12月13日臺北高等行政法院94年度訴字第3788號判決，提起上訴，本院判決如下：
主文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理由
一、本件被上訴人以上訴人依法應負擔民國94年3月份各類被保險人勞工保險費暨就業保險費補助款(下稱勞保費補助款)，共計新台幣(下同)360,752,333元，乃於94年4月27日分別以保承新字第09460180870號、第00000000000號、第00000000000號、第00000000000號及第00000000000號函(下稱原處分)請上訴人依規定撥付。上訴人不服，提起訴願，經遭駁回，遂提起行政訴訟。
二、上訴人起訴主張略謂：依據勞工保險條例(下稱勞保條例)第15條、地方制度法第15條及司法院釋字第550號解釋意旨，上訴人應負擔之勞保費補助款，應以設籍於上訴人行政轄區內之居民為限，此與最高行政法院94年度判字第1546號有關全民健康保險補助款事件之判決主文意旨相同，且本件所涉爭議與該案相同，故原處分竟以「投保單位營業登記所在地」作為計算基準，命上訴人負擔其行政轄區外居民之勞保費補助款，明顯有違上述法律、司法院解釋及最高行政法院判決意旨；又原處分以「投保單位營業登記所在地」作為計算上訴人負擔勞保費補助款之基準，並無法律上依據。為此，訴請將訴願決定及原處分關於要求上訴人負擔行政轄區外居民勞保費補助款部分均撤銷。
被上訴人則略以：與本件爭點、兩造皆同之勞保費補助款事件，原審法院前已有93年度訴字第888號判決將上訴人之訴駁回，且經最高行政法院95年度判字第1839號判決駁回其上訴確定在案，可供參考。上訴人依據司法院釋字第550號解釋主張伊應負擔之勞保費補助款僅限於伊行政轄區內之居民，實無理由，蓋該號解釋亦僅言及「各地方自治團體有……照顧其行政區域內『居民』生活之義務」「與『居民』生活關係更為密切之地方自治團體自亦應共同負擔」，而未表示各地方自治團體照顧之對象以「設籍於上訴人行政轄區內之居民為限」，亦未針對「居民」一詞給予明確定義，況所謂「居民」、「居住」等權利義務認定之範疇，並不以「設籍」為唯一之認定基準，此有司法院釋字第542、415號解釋意旨可參，上訴人徒以「設籍」為其補助範圍之主張，殊乏依據，更與司法院釋字第550號解釋之闡釋內容未合。另上訴人一再援引地方制度法第15條之規定，主張「居民」係以設有戶籍民眾為限，惟從地方制度法第16條及第17條所規定地方自治團體居民之權利義務內容來看，居民必須設籍之概念與上揭權利義務之規定，兩者之間並無必然之對應關係可言，亦即居民與地方自治團體間之權利義務關係，並不必然須以設籍為其要件。本件原處分以投保單位所在地，據以計算地方政府應負擔之勞保費補助款，具正當性與合法性，蓋：社會保險是為解決工業社會勞工所面對的社會風險而衍生出來的現代社會保障體制，其與勞動之連結遠超過與國籍、戶籍之連結，因此若存有地方政府應予補助保險費之制度，則所稱地方政府，應為該勞工工作所在地之地方政府；而基於損益同歸的法理，只要勞工所屬的企業在此行政區域，亦可認定為轄區內的勞工；因而，現行之計算基準選擇與各地方政府關係最為密切的標準，即以企業所在地作為地方政府應負擔勞保費補助款之認定依據，應該是可接受的手段，即應推定為合法、合憲。且被上訴人係依憲法第155條之法定義務，依勞保條例之制度規劃(勞保條例第6條第1項、第10條、第11條、第15至17條、第72條，及行政院勞工委員會92年7月15日勞保一字第0920040144號函規範內容參照)，即係以投保單位為計算基礎，計算上訴人應比例負擔之勞保費補助款等語，資為抗辯。
三、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，略以：㈠兩造爭點厥為：被上訴人得否以投保單位所在地在臺北市之勞工為上訴人應補助之對象，而計算上訴人應負擔系爭勞工保險費及就業保險費補助款？㈡上訴人雖主張依勞保條例第15條、地方制度法第15條及司法院釋字第550號解釋，由其負擔之系爭保險費補助款，應以設籍於上訴人行政轄區內之居民為限云云，惟查：⒈司法院釋字第550號解釋尚不得引為支持上訴人主張之依據。司法院釋字第550號解釋係就上訴人聲請釋憲所主張「非屬地方自治事項之全民健康保險法第27條相關條文之規定，侵害地方自治團體之自主財政權，違反憲法保障地方自治之精神」等事項作成之解釋，與勞保費補助款或上訴人應補助之投保對象範圍是否以「設籍於上訴人行政轄區內之居民為限」之爭點無涉。該號解釋雖認「各地方自治團體有照顧其行政區域內居民生活之義務」、「與居民生活關係更為密切之地方自治團體自亦應共同負擔」，然並未表示各地方自治團體照顧或共同負擔之對象以「設籍於上訴人行政轄區內之居民」為限。何況該號解釋係認為保險費補助比例之規定，應在「制定過程中」給予地方政府充分參與之機會，故行政主管機關於「草擬此類法律」時，應與地方協商，以利地方政府就法案實施所需財源事前妥為規劃，避免片面決策可能造成之不合理情形，其解釋意旨在於法律「制訂過程中之參與」或法案「草擬過程中之協商」。然本件係行政機關「依法行政過程」中所發生之法律解釋問題，兩者在處理事項及程序均有事物本質上之差異性存在，自不得援引該解釋作為有利上訴人之依據。⒉地方制度法第15條規定不能導出「司法院釋字第550號解釋所稱居民，應以設籍為限」之結論。按地方制度法第15條規定：「中華民國國民，設籍在直轄市、縣(市)、鄉(鎮、市)地方自治區域內者，為直轄市民、縣(市)民、鄉(鎮、市)民。」，其所稱設籍在直轄市者，為「直轄市民」，而非「直轄居民」，尚不能依此認定司法院釋字第550號解釋所稱「居民」應以設籍為限。另以地方制度法之條文排列順序而言，先於第15條定義「直轄市民、縣(市)民、鄉(鎮、市)民」之意義，再分別於第16條及第17條規定「直轄市民、縣(市)民、鄉(鎮、市)民」之權利、義務，在解釋上似乎含有以第15條定義之「直轄市民、縣(市)民、鄉(鎮、市)民」作為後兩條規定之權利義務主體之意涵，然而若細究第16條及第17條之規範內容而言，則「直轄市民、縣(市)民、鄉(鎮、市)民」必須設籍之概念，與上揭權義規定間似又無必然之對應關係可言，例如同法第16條第5款之資訊公開請求權，因其係以一般國民為對象(行政程序法第44條參照)，自難謂僅以設籍之「直轄市民、縣(市)民、鄉(鎮、市)民」為對象，同法第17條第1款「遵守自治法規之義務」規定，於其他未設籍於該地方自治團體之居民，亦同須加以遵守，因此，居民與地方自治團體間之權利義務關係，並不必然須以設籍為要件。至內政部89年8月11日台內民字第8906546號函，係針對地方制度法第4條規定，解釋有關「聚居」之定義，以計算某縣市是否能改制為直轄市，核與地方制度法第14條以下地方自治團體及「直轄市民、縣(市)民、鄉(鎮、市)民」之權利義務無涉，上訴人援引地方制度法第15條規定，作為司法院釋字第550號解釋所謂「居民」之定義，尚有誤會。⒊司法院釋字第542、415號解釋分別係認為安遷救濟金之發放，不得以設籍與否作為認定「是否居住於集水區水源區」之唯一標準，「所得稅之減除免稅額之受扶養人應取決於其有無共同生活之客觀事實，而不應以是否登記同一戶籍為唯一認定標準」，均足證上訴人以「設籍」為其負擔補助款範圍之主張，缺乏依據。⒋參照84年2月28日修正公布勞保條例第15條規定之立法過程，可知政府應補助之保險費，係從「投保單位」原應負擔之比例中分出，益足證系爭勞保費補助款之計算，應以「投保單位」為計算基礎，而非以居民作為計算基礎。上訴人主張應以「居民」來計算勞保費補助款云云，尚無足採。㈢從而，被上訴人基於社會保險制度實際運作、專業智能及中央與地方財政分配等考量因素，在多種解釋可能性中選擇一妥適的解釋，並無逾越職權或濫用權力情形，其雖未採用某些學說上之見解，但僅為妥當與否之問題，尚難認原處分有何違法，訴願決定予以維持，亦稱正確等由，駁回上訴人原審之訴。
四、上訴意旨主張：㈠原判決適用勞保條例明顯牴觸釋字第550號解釋之意旨，核屬適用法規顯有不當：⒈全民健康保險及勞工保險同屬國家依憲法之規定所設之社會福利制度，而憲法就該等社會福利制度所設定之基本精神，及司法院大法官本於該等憲法基本精神所為之憲法解釋如司法院釋字第550號解釋，應於全民健康保險及勞工保險一體適用。⒉司法院釋字第550號解釋係將地方自治團體照顧行政轄區內居民之義務，與上訴人繳納健保費補助款之義務相連結，並以上訴人照顧轄區內居民之義務可藉由健保費補助款之繳納獲得實現為由，認上訴人應與中央協力負擔轄區內居民之健保費補助款。本件解釋無論解釋主文或解釋理由書中，均係使用「居民」一詞，顯見本件解釋所強調者，乃係被保險人因「居住」於行政轄區內而與地方自治團體所具有之生活關連性，其並非因投保單位對於地方自治團體具有經濟上之貢獻，故地方自治團體必須以投保單位登記地為標準而負擔被保險人之健保費補助款，否則該號解釋應係以「勞動人口」或「工作人口」等文字敘述來表達地方自治團體與被保險人間之關係，進而闡明「勞動人口」或「工作人口」對於地方自治團體所具有之經濟上或稅收上貢獻，以之作為地方自治團體應負擔健保費補助款之理由。基此，原判決逕以被保險人對於地方自治團體具有稅收上之貢獻為由，認定被上訴人可以「投保單位登記地」為標準，要求上訴人須負擔非設籍於上訴人轄區內，亦無於上訴人轄區內有居住事實之被保險人之勞保費補助款，顯已違反上揭司法院釋字第550號解釋意旨之意旨，其適用法規顯有不當。⒊此外，經參 戴東雄 大法官於上揭司法院解釋所提協同意見書所指出之地方制度法第18條以及社會救助法第18條、第19條等規定，均明定社會服務、社會救助係屬於直轄市之「自治事項」。而社會救助法第18條即已明文規定地方自治團體係以「戶籍所在地」為標準負擔醫療補助，另依社會救助法第4條第1項及第19條亦明文規定地方自治團體係以「戶籍所在地」為標準，負擔低收入戶之保險費，足證中央健保局所認定之以投保單位登記地作為地方自治團體應否負擔健保費補助款之標準，已違背司法院釋字第550號解釋暨地方制度法第3章第1節之明文規定。而今原判決竟仍採「投保單位所在地」作為計算上訴人負擔勞保費補助款之標準，自屬判決適用法令顯有錯誤。⒋再參施文森大法官於上揭司法院解釋所提部分不同意見書意見，上訴人對於被保險人之保險費是否具有補助之義務，既「應視健保之實施與其於憲法與地方制度法下所應自行負責執行之事項有無密切之關聯性」，及「區城內居民因健保實施而受惠之結果，是否使其原須為居民傷病應行支出之照料經費負擔為之減輕」而定，則在地方制度法第3章第1節，業已明文規定係以「設籍」作為標準，而非「經濟貢獻」或「稅收貢獻」之情形下，上訴人自應遵守地方制度法第3章第1節之規定，以「設籍」於臺北市之「居民」為補助對象，其理至明。⒌迺原判決竟無視上揭司法院釋字第550號解釋所採取之「合憲法律解釋」方法，於適用勞保條例第15條之規定時，曲解上開解釋之意旨，認上開解釋意旨僅限於於勞保補助比例之法令制訂過程中應與地方協商之部分，並認上訴人應補助之投保對象範圍應以「設籍於上訴人行政轄區之居民為限」之意旨與本件無涉，逕以上訴人依勞保條例第15條負擔勞保費補助款之標準為該法條所未明文之「投保單位所在地」，是原判決適用法規顯然牴觸司法院釋字第550號解釋及勞保條例第15條明文規定，核屬適用法規顯有不當。㈡原判決於適用司法院釋字第550號解釋及勞保條例第15條，顯有曲解司法院釋字第415及542號解釋之錯誤，核屬適用法規不當。⒈原判決認司法院釋字第415、542號解釋所為闡述，均不以設籍與否作為認定是否為居民之唯一標準。⒉惟查，該二司法院解釋之背景事實，前者係有關「安遷救濟金」之發放標準，後者則係「免稅額」之認定，二者均未涉及「地方自治」事項，與本件爭議事項之本質原大相逕庭，根本無從比附援引。⒊況該二解釋內容之基礎亦均係立於「居住之事實」、「共同生活之事實」之上(司法院釋字第542號解釋謂「…未顧及其他『居住事實』之證明方法…」；司法院釋字第415號解釋謂「應取決於其有無『共同生活』之客觀事實…)。然原判決竟斷章取義，逕謂上開二解釋之意旨均不以設籍為認定是否「居民」之唯一條件，而就上開二解釋所強調之「居住事實」略而不論，並以曲解後之解釋意旨，強加於本件爭議，完全無視有關地方自治「居民」之概念，向以「設籍」為判斷之標準，顯有曲解司法院釋字第415及542號解釋之違法，核屬適用法規顯有不當。㈢原判決以「投保單位所在地」作為上訴人負擔勞保費補助款之標準，並未明確敘明以「投保單位所在地」計算上訴人應負擔補助款之勞保條例依據，顯與勞保條例第15條之規定牴觸。⒈原判決雖認勞保費補助款係以勞工為加保對象，而勞保條例(就業保險法準用)規定勞工應以其雇主或所屬機構團體為投保單位參加勞保，故被上訴人以投保單住所在地臺北市之勞工為上訴人應補助之對象，計算上訴人應負擔之勞保費補助款，於法有據。惟綜觀原判決全文並未明確敘明以「投保單位所在地」計算上訴人應負擔補助款之勞保條例依據，究竟為何，就此而論，原判決於適用法規上已然與勞保條例第15條之明文規定相牴觸。⒉況原判決漏未斟酌上訴人業於原審所提上訴人應負擔勞保費補助款之範圍，應以設籍在上訴人轄區之被保險人為限，而與投保單位所在為何，要無任何關係之主張。㈣原判決適用勞保條例第6條第1項第1款至第7款、第8條第1項第1款至第4款、第9條之1及就業保險法第5條之規定不當，將被保險人「加保」與地方自治團體「補助」兩截然不同之法律關係，混為一談：⒈如上訴人於原審一再強調者，上揭勞保條例及就業保險法之規定，乃規定被保險人之分類，僅係有關被保險人如何「加保」之規範，此與上訴人補助對象之範圍原無任何關連，是被保險人以「『勞工』之身分參加勞工保險」與以「『居民』之身分接受補助」，二者乃截然不同之法律關係。⒉惟原判決竟將上開被保險人、雇主與被上訴人間之「加保」法律關係，套用於被保險人與上訴人間之「補助」法律關係，逕認被上訴人以「投保單位所在地」為上訴人應補助之對象之見解為適當，顯然與上揭勞保條例及就業保險法之規定相牴觸，核屬適用法規顯有不當。㈤原判決適用地方制度法第16條之規定上，與地方制度法第15條之規定相牴觸：⒈司法院釋字第550號解釋理由書第一段，大法官即引據地方制度法第18條第3款第1目之規定(即「直轄市社會福利」為直轄市自治事項)，作為與「居民」生活關係更為密切之地方自治團體，負擔健保費補助款義務之合憲性基礎，故該號解釋所謂「居民」之定義，應自地方制度法相關規定予以探求，要無任何疑義。⒉地方制度法第16條第4款明文規定：「『直轄市民』…之權利如下：…四、對於地方教育文化、社會福利、醫療衛生事項，有依法律及自治法規享受之權」，而上開條文所謂「直轄市民」，依據同法第15條之規定，即係指：「中華民國國民設籍在直轄市…地方自治區域內者…」。是參酌司法院釋字第550號解釋理由書第一段將同為屬社會保險性質之健保視為直轄市社會福利事項之一環，地方制度法第16條第4款規定僅「直轄市市民」方有依法享受直轄市社會福利、醫療衛生事項之權，以及同法第15條直轄市市民定義等一脈相連之見解及規定以觀，應由上訴人負擔之勞保費補助款範圍，自應以設籍於上訴人自治區域內之人民為限。⒊迺原判決於適用地方制度法第18條第3款第1目及第16條第4款之規定時，未查同法第15條所指直轄市市民係指「設籍」於直轄市之中華民國國民之規定，率認上訴人之主張無理由，原判決實有適用地方制度法第15條、第16條以及第18條不當之違法。⒋再原判決未查地方制度法第16條第5款之規定及第17條第1款規定，違法認定居民與地方自治團體間之權利義務關係，並不必然須以設籍為要件之處。蓋若如原判決所述者，資訊公開請求權乃一般國民所享有之權利，地方自治團體之居民當然亦得基於該權利，請求所屬地方自治團體公開相關資訊，職是之故，地方制度法第16條第5款不過係於規定地方自治團體居民與其所屬地方自治團體間權利義務之場合，特別就此加以闡明而已；同理，地方制度法第17條第1款之規定，亦僅係闡明一般國民遵守法規(當然包括自治法規)之義務而已，自不能以上開兩款之規定即否定同條其他事項係以設籍為要件之情形。否則，若果依原判決之見解，難道非設籍於特定地方自治團體之居民，可主張選舉該地方自治團體之公職人員乎？又非地方自治團體之居民亦有繳納其他自治團體之自治稅捐義務乎？凡此足見原判決顯然誤解地方制度法第16條第5款及第17條第1款之規定，核屬判決不適用法令。⒌又上訴人於原審所引據之內政部89年8月11日台內民字第8906546號函，以及有關地方自治團體「居民」之國外立法例，前者固係為解釋地方制度法第4條「聚居」之定義而作，然基於各地方自治團體間權利義務對等之考量(特別是本件亦涉及各地方自治團體負擔範圍及公平性之問題)，仍不失其通案之參考價值；至於後者，雖非國內之法律規範，然於我國相關法律並無明文定義何謂「地方自治團體居民」之情形下，似亦可視為行政法(地方制度法)之法理而加以援用(參最高法院59年台上1005號判決，司法院第9期司法業務研討會問題二之審查意見)。況如上訴人於原審所述者，我國有關社會福利法規，多係以戶籍作為各地方自治團體負擔各該福利義務之區分基礎，依據體系解釋之原則，顧及法律整體規範之一致性，原審於解釋何謂「居民」之概念時，自應審酌相關規定。迺原判決竟認上訴人提出之上開函示及外國立法例均無足採，且因勞保條例暨就業保險法並未如其他社福法規，明文規定應以設籍為地方自治團體負擔各該福利之準據，從而未採信上訴人之主張，原判決解釋適用司法院釋字第550號解釋所謂「居民」之概念，自難謂周全正確。㈥原判決雖認地方自治團體轄區內「投保單位所有勞工」對該地方自治團體有稅收上之貢獻，惟稅收貢獻並非決定地方自治團體與其居民間權利義務關係之標準，原判決逕採稅收貢獻作為計算上訴人負擔勞保費補助款之標準，實與司法院釋字第550號解釋及勞保條例第15條之規定相牴觸。⒈依地方制度法第3章第1節規定，我國地方自治團體係由設籍居民所構成，而地方自治團體本即負有提供居民醫療照顧之義務，故凡是設籍於地方自治團體轄區內之居民，不問其投保單位是否住於地方自治團體轄區內，亦不問其是否對於地方自治團體具有稅收上之貢獻，地方自治團體均應為其繳納勞保費補助款，以提供滿足其醫療需求之基本照顧，此乃地方自治之基本原則。⒉故原判決將地方自治團體為被保險人繳納勞保費補助款之義務與被保險人之稅收上貢獻相連結，已違背地方自治團體照顧居民醫療需求之基本原則，亦違反憲法對於人性尊嚴之尊重。㈦原判決曲解84年2月28日修正公布勞保條例第15條規定之修正理由，且未審酌上訴人於原審提出「勞保條例立法沿革、立法過程」與「是否以投保單位為計算基礎」無涉之理由，顯屬適用法規錯誤。⒈就84年修正公布勞保條例第15條規定之立法過程，被上訴人及原判決均僅比對該條例84年修正前後條文內「投保單住所在地」與「政府」補助之百分比差異，即輕率認定「政府應補助之保險費，係從投保單位原應負擔之比例中分出」，故系爭勞保費補助款「應以投保單位為計算基礎」。⒉惟查，該次修正係「為使相關社會保險勞雇負擔比例一致及為避免勞工保費負擔遽增，應採取漸進方式調整，爰將分擔比例加以修正之」，故有關負擔比例之調整，顯非如原判決所云「將投保單位應負擔之保險費轉歸政府負擔」而已。⒊上訴人為駁正被上訴人前述錯誤主張，於原審另提出立法院公報有關立法過程之記載，說明前述負擔比例之調整，實係將原由勞工負擔之百分之十轉歸由政府負擔。迺原審竟均全未審酌上訴人前述具有明確立法資料佐證之主張，而採納被被上訴人望文生義之見解，逕為違背勞保條例第15條修法意旨之解釋，顯有適用法規錯誤。㈧原判決認被上訴人基於行政便宜，以「投保單位所在地」作為計算上訴人負擔勞保費補助款之標準為適當，顯與權力分立原則有違：⒈原判決認以被保險人戶籍所在地，計算上訴人應負擔之補助款，並無實際執行困難，此乃原判決及被上訴人為正當化其以「投保單位營業登記所在地」計算被上訴人應負擔補助款之依據，提出節省行政上經濟之理由，然被上訴人縱依上訴人之主張以「被保險人戶籍所在地」計算上訴人應負擔之勞保費補助款，亦無實際執行之困難；蓋被上訴人可藉由修正其電腦程式、要求投保單位造具被保險人戶籍所在地表冊，甚至以特定時點之戶籍資料推計地方自治團體應負擔之健保費補助款等方式，計算各地方自治團體之補助款。況被上訴人便宜行事之心態亦不應凌駕於依(憲)法行政原則之上，且行政機關適用法律時，容或就法規中之不確定法律概念有一定之解釋空間，然此一解釋空間仍應以人民權利之保障與權力分立及制衡之原則為其界限。⒉以本件為例，被上訴人於適用勞保條例第15條，決定上訴人等地方自治團體負擔勞保費補助款之基算標準時，應通盤考量上訴人對於轄區內居民享受上訴人提供社會福利及其他生活照顧之基本權利暨上訴人因提供轄區內居民各該福利照顧所應具備之財政能力，以及地方制度法為落實中央與地方分權之垂直權力分立制度所設之相關規定。迺被上訴人未查目前除台北市及高雄市外，其餘受統籌款分配之地方自治團體之勞保費補助款均已改由中央政府代為負擔之事實，僅以行政便宜及行政上經濟之理由，無視上訴人轄區內居民享受上訴人提供福利照顧之基本權利及地方制度法第15條以「設籍」為直轄市民之唯一標準之規定，逕以「投保單位所在地」為計算上訴人應負擔勞保補助款之標準，其結果使上訴人因必須負擔補助非設籍於上訴人轄區內之其他人民之勞保保險費，而造成上訴人之財政負擔，進而排擠上訴人於其轄區內之其他基礎建設之進行，致有礙設籍於上訴人轄區內之居民享受相關福利照顧之基本權利，並使上訴人喪失財政自主能力，進而造成地方制度法所涉中央與地方分權之垂直權力分立制度之崩解。綜上，被上訴人以「投保單位所在地」計算上訴人負擔勞保補助款之標準，實已逾越並濫用憲法及法律賦予被上訴人之職權，核屬違憲之見解。⒊詎原判決未查被上訴人逾越並濫用憲法及法律所賦職權，竟認被上訴人所採之行政便宜及行政上經濟之理由為正當，進而委棄憲法賦予司法權審查行政行為合法性之憲法職權，拒不對被上訴人所為濫用權力之法律解釋及本於該法律解釋所為行政處分，進行合法性之審查，實已與我國憲法所設保障人權及權力分立制度相牴觸。請求將原判決廢棄改判。
五、本院按：㈠「年滿15歲以上，60歲以下之左列勞工，應以其雇主或所屬團體或所屬機構為投保單位，全部參加勞工保險為被保險人：一、受僱於僱用勞工5人以上之公、民營工廠、礦場、鹽場、農場、牧場、林場、茶場之產業勞工及交通、公用事業之員工。二、受僱於僱用5人以上公司、行號之員工。三、受僱於僱用5人以上之新聞、文化、公益及合作事業之員工。四、依法不得參加公務人員保險或私立學校教職員保險之政府機關及公、私立學校之員工。五、受僱從事漁業生產之勞動者。六、在政府登記有案之職業訓練機構接受訓練者。七、無一定雇主或自營作業而參加職業工會者。…前項規定，於經主管機關認定其工作性質及環境無礙身心健康之未滿15歲勞工亦適用之。前二項所稱勞工，包括在職外國籍員工。」、「左列人員得準用本條例之規定，參加勞工保險：一、受僱於第6條第1項各款規定各業以外之員工。
二、受僱於僱用未滿5人之第6條第1項第1款至第3款規定各業之員工。三、實際從事勞動之雇主。四、參加海員總工會或船長公會為會員之外僱船員。」、「被保險人參加保險，年資合計滿15年，被裁減資遣而自願繼續參加勞工保險者，由原投保單位為其辦理參加普通事故保險，至符合請領老年給付之日止。」分別為勞工保險條例第6條第1項第1款至第7款、第2項及第3項、第8條第1項第1款至第4款、第9條之1所規定。次按「勞工保險保險費之負擔，依左列規定計算之：
一、第6條第1項第1款至第6款及第8條第1項第1款至第3款規定之被保險人，其普通事故保險費由被保險人負擔20%，投保單位負擔80%；職業災害保險費全部由投保單位負擔。二、第6條第1項第7款……規定之被保險人，其普通事故保險費及職業災害保險費均由省(市)政府補助40%，被保險人負擔60%。三、第8條第1項第4款規定之被保險人，其普通事故保險費及職業災害保險費，均由省(市)政府補助20%，被保險人負擔80%。四、第9條之1規定之被保險人，其保險費由省(市)政府補助20%，被保險人負擔80%。」、「勞工保險保險費之負擔，依左列規定計算之：一、第6條第1項第1款至第6款及第8條第1項第1款至第3款規定之被保險人，其普通事故保險費由被保險人負擔20%，投保單位負擔70%，其餘10%，由中央及省(市)政府各負擔5%；職業災害保險費全部由投保單位負擔。二、第6條第1項第7款規定之被保險人，其普通事故保險費及職業災害保險費，均由省(市)政府補助40%，被保險人負擔60%。…四、第8條第1項第4款規定之被保險人，其普通事故保險費及職業災害保險費，均由省(市)政府補助20%，被保險人負擔80%。五、第9條之1規定之被保險人，其保險費由省(市)政府補助20%，被保險人負擔80%。」、「勞工保險保險費之負擔，依左列規定計算之：一、第6條第1項第1款至第6款及第8條第1項第1款至第3款規定之被保險人，其普通事故保險費由被保險人負擔20%，投保單位負擔70%，其餘10%，在省，由中央政府全額補助，在直轄市，由中央政府補助5%，直轄市政府補助5%；職業災害保險費全部由投保單位負擔。二、第6條第1項第7款規定之被保險人，其普通事故保險費及職業災害保險費，由被保險人負擔60%，其餘40%，在省，由中央政府補助，在直轄市，由直轄市政府補助。…四、第8條第1項第4款規定之被保險人，其普通事故保險費及職業災害保險費，由被保險人負擔80%，其餘20%，在省，由中央政府補助，在直轄市，由直轄市政府補助。五、第9條之1規定之被保險人，其保險費由被保險人負擔80%，其餘20%，在省，由中央政府補助，在直轄市，由直轄市政府補助。」77年2月3日、84年2月28日、89年7月19日修正公布之勞工保險條例第15條復有明文。再按「省(市)政府依本條例第15條第2款至第4款規定，應補助之保險費，由保險人按月開具保險費計算表及繳款單，於次月底前送請各該省(市)政府撥付。」、「中央及省(市)政府依本條例第15條規定，應負擔或補助之保險費，由保險人按月開具保險費繳款單，於次月底前送請中央及省(市)政府依規定撥付。」、「中央及直轄市政府依本條例第15條規定，應補助之保險費，由保險人按月開具保險費繳款單，於次月底前送請中央及直轄市政府依規定撥付。」亦分別為85年9月13日修正發布「前」勞工保險條例施行細則第46條、85年9月13日修正發布「後」同條例施行細則第43條第1項，及90年9月12日修正發布同條例施行細則第43條第1項所規定。又按，就業保險法第5條、第40條規定：「年滿15歲以上，60歲以下，受僱之本國籍勞工，應以其雇主或所屬機構為投保單位，參加本保險為被保險人。但下列人員不得參加本保險：一、依法應參加公教人員保險或軍人保險者。二、已領取勞工保險老年給付或公教人員保險養老給付者。三、受僱於依法免辦登記且無核定課稅或依法免辦登記且無統一發票購票證之雇主或機構者。受僱於二個以上雇主者，得擇一參加本保險。」、「本保險…保險費負擔、保險費繳納…，除本法另有規定外，準用勞工保險條例及其相關規定辦理。」。由勞工保險條例第6條第1項第1款至第7款、第2項及第3項、第8條第1項第1款至第4款、第9條之1，及就業保險法第5條所為被保險人之分類【受僱於僱用勞工5人以上之公、民營工廠、礦場、鹽場、農場、牧場、林場、茶場之產業勞工及交通、公用事業之員工；受僱於僱用5人以上公司、行號之員工；受僱於僱用5人以上之新聞、文化、公益及合作事業之員工；依法不得參加公務人員保險或私立學校教職員保險之政府機關及公、私立學校之員工；受僱從事漁業生產之勞動者；在政府登記有案之職業訓練機構接受訓練者；無一定雇主或自營作業而參加職業工會者；受僱於第6條第1項各款規定各業以外之員工；受僱於僱用未滿5人之第6條第1項第1款至第3款規定各業之員工；實際從事勞動之雇主；參加海員總工會或船長公會為會員之外僱船員；被裁減資遣而自願繼續參加勞工保險者；…等】，足知各類被保險人按其所依附投保單位之不同，而有不同之分類，再依勞保條例第15條(就業保險法準用)各款規定之保險費負擔比例，而由被保險人、投保單位、各級政府予以負擔保險費。因此，被上訴人以投保單位所在地在臺北市之勞工為上訴人應補助之對象，而計算上訴人應負擔系爭保險費補助款，於法洵屬有據。㈡原判決認：上訴人起訴主張依勞保條例第15條、地方制度法第15條及司法院釋字第550號解釋，由其負擔之系爭保險費補助款，應以設籍於上訴人行政轄區內之居民為限，並以部分學者就相關問題之法理探討及條文闡釋作為其主張之依據。惟查，司法院釋字第550號解釋係就上訴人聲請釋憲所主張「非屬地方自治事項之全民健康保險法第27條相關條文之規定，侵害地方自治團體之自主財政權，違反憲法保障地方自治之精神」等事項作成之解釋，而不及於勞保費補助款或上訴人應補助之投保對象範圍是否以「設籍於上訴人行政轄區內之居民為限」之爭點；該號解釋雖認「各地方自治團體有照顧其行政區域內居民生活之義務」「與居民生活關係更為密切之地方自治團體自亦應共同負擔」，然亦未表示各地方自治團體照顧或共同負擔之對象以「設籍於上訴人行政轄區內之居民」為限。另細究地方制度法第15條、第16條、第17條之規定內容，地方制度法第15條規定不能導出「司法院釋字第550號解釋所稱居民，應以設籍為限」之結論；居民與地方自治團體間之權利義務關係，並不必然須以設籍為要件；至於地方制度法第4條，係有關聚居之定義規定，既與權利義務無涉，上訴人援引地方制度法第15條規定，作為司法院釋字第550號解釋所謂「居民」之定義，尚有誤會。又司法院釋字第542、415號解釋分別係認為安遷救濟金之發放，不得以設籍與否作為認定「是否居住於集水區水源區」之唯一標準，「所得稅之減除免稅額之受扶養人應取決於其有無共同生活之客觀事實，而不應以是否登記同一戶籍為唯一認定標準」，均足證上訴人以「設籍」為其負擔補助款範圍之主張，缺乏依據。再參84年2月28日修正公布勞保條例第15條規定之立法過程，可知政府應補助之保險費，係從「投保單位」原應負擔之比例中分出，益足證系爭勞保費補助款之計算，應以「投保單位」為計算基礎，而非以居民作為計算基礎。從而，被上訴人基於社會保險制度實際運作、專業智能及中央與地方財政分配等考量因素，在多種解釋可能性中選擇一妥適的解釋，並無逾越職權或濫用權力情形，其雖未採用某些學說上之見解，但僅為妥當與否之問題，尚難認原處分有何違法，訴願決定予以維持，亦稱正確，並駁回上訴人原審之訴，經核原判決於法尚無違誤。㈢上訴論旨略以：⒈原判決適用勞保條例明顯牴觸釋字第550號解釋之意旨，核屬適用法規顯有不當。⒉原判決於適用司法院釋字第550號解釋及勞保條例第15條，顯有曲解司法院釋字第415及542號解釋之錯誤，核屬適用法規不當。⒊原判決以「投保單位所在地」作為上訴人負擔勞保費補助款之標準，並未明確敘明以「投保單位所在地」計算上訴人應負擔補助款之勞保條例依據，顯與勞保條例第15條之規定牴觸。⒋原判決適用勞保條例第6條第1項第1款至第7款、第8條第1項第1款至第4款、第9條之1及就業保險法第5條之規定不當，將被保險人「加保」與地方自治團體「補助」兩截然不同之法律關係，混為一談。⒌原判決適用地方制度法第16條之規定上，與地方制度法第15條之規定相牴觸。⒍原判決雖認地方自治團體轄區內「投保單位所有勞工」對該地方自治團體有稅收上之貢獻，惟稅收貢獻並非決定地方自治團體與其居民間權利義務關係之標準，原判決逕採稅收貢獻作為計算上訴人負擔勞保費補助款之標準，實與司法院釋字第550號解釋及勞保條例第15條之規定相牴觸。⒎原判決曲解84年2月28日修正公布勞保條例第15條規定之修正理由，且未審酌上訴人於原審提出「勞保條例立法沿革、立法過程」與「是否以投保單位為計算基礎」無涉之理由，顯屬適用法規錯誤。⒏原判決認被上訴人基於行政便宜，以「投保單位所在地」作為計算上訴人負擔勞保費補助款之標準為適當，顯與權力分立原則有違云云。㈣惟查：⒈司法院釋字第550號解釋並未界定上訴人負擔健保保險費補助款之範圍，更未以行政轄內設籍之居民作為計算負擔健保保險費補助款之標準。又司法院釋字第550號解釋，關於保險費補助比例規定，在制定過程中應予地方政府充分參與，行政主管機關草擬此類法律，應與地方協商，以避免有片面決策可能造成之不合理情形，並就法案實施所需財源事前妥為規劃。其意旨亦即在法律制訂過程參與或法律草案擬過程中協商。本件係行政機關依據法律行政過程中所發生之法律解釋問題。兩者在處理事項及程序均有事物本質上之差異性存在。是原審適用該號解釋所為認定並無不當。⒉原判決就司法院釋字第415、542號解釋所為推衍闡述，並無不妥，亦無曲解該二號解釋之違法。⒊原判決就勞保條例第15條之規定，依其立法目的及體系加以解釋，並就「投保單位所在地」計算勞保補助款，詳加理由說明，既無不適用該法條之違法，亦無判決不備理由之違法。⒋原判決依勞保條例第6條第1項第1款至第7款第2項、第3項、第8條第1項第1款至第4款、第9條之1及就業保險法第5條等規定，對於各類被保險人按其依附投保單位之不同，而有不同之分類，再依勞保制度之規劃對於勞保條例第15條為立法目的及理論體系之解釋，認為被上訴人以投保單位所在地臺北市，作為上訴人應負擔系爭保險費補助款之認定依據，自無不當。⒌原判決依地方制度法第16條、第17條之規定，認定地方自治團體居民等之權利義務不以設籍為限，尚無上訴人所稱不適用地方制度法第16條等規定或適用不當，亦無與同法第15條規定牴觸之情形。⒍原判決就「投保單位勞工」對地方自治團體皆有貢獻，已說明其為經濟活動之貢獻，難謂判決不備理由，或與司法院釋字第550號解釋及勞保條例第15條規定相牴觸。⒎原判決依84年2月28日修正公布之勞保條例第15條規定之立法協商過程，認為政府應補助之保險費，係從投保單位負擔之比例中分出，則以投保單位為計算基礎，計算上訴人勞保費補助款自屬正當，自無適用該法條之立法理由及相關立法資料不當之情形。⒏又參照司法院釋字第550號解釋意旨，地方自治團體受憲法制度保障，其施政所需之經費負擔乃涉及財政自主權之事項，固有法律保留原則之適用，但於不侵害其自主權核心領域之限度內，基於國家整體施政之需要，對地方負有協力義務之事項，中央依據法律使地方分擔保險費之補助，尚非憲法所不許。則上訴人基於行政便宜，以投保單位所在地作為計算上訴人負擔勞保補助款之標準，亦難謂與權力分立之原則有違。⒐綜上所述，上訴意旨指摘原判決不適用法規、適用不當、判決不備理由或判決理由矛盾等，均無可採。憲法第155條所稱國家為謀社會福利，應實施社會保險制度，係以實施社會保險制度作為謀社會福利之主要手段。而社會福利之事項，乃國家實現人民享有人性尊嚴之生活所應盡之照顧義務，除中央外，與居民生活關係更為密切之地方自治團體自亦應共同負擔，本件系爭由地方自治團體補助之保險費，除由雇主負擔及中央補助部分保險費外，地方政府予以補助自符合憲法規定意旨。又按憲法第19條規定人民有依法律納稅之義務。其所謂的人民，包括自然人與法人，甚至非法人組織之營利事業。彼等對於中央政府或地方政府均有依法律納稅之義務，對於地方政府而言，彼等乃其地區內之居民或住民，地方政府對於彼等有徵稅之權力，亦有對於彼等提供公共服務之義務，或為履行照顧彼等之義務而分擔社會保險(勞工保險暨就業保險)部分保險費之社會福利政策之執行。尤其不得將納稅者，任意排除其享受公共服務或由地方政府分擔社會保險部分保險費之權利，法人或營利事業之成員，與法人或營利事業間實質上存在共生共榮關係，其成員為營利事業創造利潤及政府稅收之人，營利事業所在地之地方政府，對其或其營業額，而徵收或受分配稅收統籌分配款，若不對營利事業之全部成員分擔保險費，而由其他未對其或未因其營業額，而徵收或受分配稅收統籌分配款之地方政府負擔，造成權利與義務失衡情形，則有違公平正義原則。又法人或營利事業為投保單位，其成員為投保對象，加退保等保險相關事宜均經由投保單位向保險人為之，且投保單位須分擔保險費。再者，法人或營利事業（投保單位）的流動性，較自然人為低，選擇較穩定者，易於計算，行政上經濟效益較佳，且配合納稅與享受公共服務配合原則，權責機關基於社會保險制度實際運作、專業智能及中央與地方財政分配等考量因素，而在多種解釋可能性中選擇一妥適的解釋，行政法院在作行政處分合法審查時，除非其有逾越職權或濫用權力外，基於憲政體制之權力分立原則，不得任意否定其選擇決定的妥適性。末查上訴人負擔系爭保險費補助款，既合於憲法規定中央與地方共同建立社會安全制度之意旨，又無違憲或違法之情形，更無侵害上訴人財政自主權，則被上訴人以投保單位在臺北市，作為上訴人應負擔系爭保險費補助款之認定依據，依法既屬適當且無違法，則原判決駁回上訴人原審之訴，即無不合，上訴意旨聲明廢棄原判決，為無理由，應予駁回。
據上論結，本件上訴為無理由，爰依行政訴訟法第255條第1項、第98條第3項前段，判決如主文。
中華民國96年6月15日
第五庭審判長法官林茂權
法官鄭小康法官鄭忠仁法官黃本仁法官吳東都以上正本證明與原本無異中華民國96年6月15日
書記官王福瀛