最高行政法院90年度判字第660號判決

裁判字號：最高行政法院90年判字第660號判決

裁判日期：民國90年04月26日

裁判案由：土地徵收

最高行政法院判決九十年度判字第六六○號
原告丙○○
丁○○戊○○
甲○乙○○被告經濟部代表人 林信義 右當事人間因土地徵收事件，原告不服行政院中華民國八十八年九月十七日台八十八訴字第三五○四六號再訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如左：
主文再訴願決定及訴願決定均撤銷。
訴訟費用由被告負擔。
事實緣彰化縣政府為辦理石筍排水第三期（一、二工區）改善工程，需用坐落彰化縣○○鄉○○段○○○號等二一八筆土地，面積七．一五一七公頃，乃檢附徵收土地計畫書圖等有關資料，報經被告以七十七年四月十八日七七府地四字第三二一二一號函核准徵收，並附帶徵收其土地改良物，經行政院七十七年四月二十八日台（）內地字第五九四三二八號函准備查，交由彰化縣政府以七十七年五月四日七七彰府地權字第一一九四八號公告，公告期間自七十七年五月六日起至同年六月五日止。原告等以石筍排水第三期改善工程設計不當云云，於七十七年六月一日向彰化縣政府提出異議，認工程設計路線截直取彎，侵害其權益。案經該府以七十七年六月十日七七彰府建水字第一一二六九一號函轉請前臺灣省水利局以七十七年七月四日七七水設字第三六二八二號函復原告。原告不服，提起訴願、再訴願，均遭決定駁回，遂提起行政訴訟，茲摘敍兩造訴辯意旨於次：
原告起訴意旨略謂：一、按被告為「石筍第三期排水改善工程」需用原告所有彰化縣○○鄉○○段一○八三、一○八三－一、0000－0000、0000－0000、一一八○、東興段四一四、四二○等地號土地為由，於七七、五、五依前揭公告（函）徵收，經原告依該函說明二之規定，於七七、五、二八、七七、六、一分向被告、經濟部、水利局第四工程處、行政院農業委員會等相關單位提出異議，被告雖函請臺灣省水利局依前揭文號函覆原告，然原告接獲後隨即再向各相關單位提出異議及補充說明原規劃案不當所在，經水利局及被告接受，其中重要公文如下：㈠彰化縣政府
七七、九、一九、七七彰府建水字第一四五二九二號函略以：有關台端等異議案，省水利局曾於本㈨月十三日下午二時，假該局召開協調會，台端等十幾人業主亦曾參加，會中結論，將再派員調查研究較可行之修正方案，再與台端等協調處理。㈡彰化縣政府七八、五、五、七八彰府工水字第一三九八九號函附送之協調會紀錄略以：有關丙○○（即原告）石筍排水工程異議案七八、五、二協調會結論：㈠由縣府及水利局四工處與陳情人繼續溝通取得更合理處理方式。㈡本案由省水利局就全案研討補救措施後另擇期召開第二次協調會。㈢彰化縣政府七九、三、二十、七九彰府工水字第一○三○○三號函省水利局第四工程處略以：丙○○等十三名，對石筍排水改善第三、四期工程設計中心線規劃不當，提出異議及請願書，並建議重新檢討修改中心線，以示公允一案，請貴處就全案進一步加以檢討，並修正較可行之方案后，另擇期再與異議人 廖君 等協調解決。㈣民國七十九年十二月三日經兩岸地主與省水利局人員在水利局會議室作第三次協調，由局長 洪炳麟 作成：「維持計畫洪水量通水斷面寬度，儘量利用水利地（公地），由彰化縣府協調地方予以修正堤線。」之結論。㈤彰化縣政府八十年一月十日以彰府工水字第八五六二六號函謂「有關該工程堤線修正，依據該工程排水堤線協調會紀錄另行研處。」。㈥按在此之前三次協調會，兩岸地主已達成同意自原來之溪中心向兩岸平均取地、盡量利用水利公地、由被告修正堤線之意見及結論。㈦彰化縣政府八十一年十月五日彰府工水字第一六一五○四號函略以：「秀水橋以南上游段工程，本府擬委託工程顧問公司重新規劃，俟規劃後，再與地方召開協調說明會，並將結果報水利局核辦．．．等情。」。㈧臺灣省第四河川局八十七年八月二十七日八七河四工字第四五八四號函略以：「本案係七十六年由彰化縣政府委由本局代辦之排水工程，當初由於台端等（原告等）對於本局設計路線有異議，經多次說明及協調未果，為考量台端等之權益，及用地無法取得，本局並未發包施工，並於七十七年將全案移交彰化縣府自行辦理。」二、查該徵收處分既經異議結果有效，則被告之徵收程序已因原告之異議而停止，換言之，被告之徵收處分尚在異議狀態，並未確定。否則土地法賦予當事人異議權豈非失其意義？然被告迄今並未作進一步之處分，任令原徵收命令繼續存在，使原告等之權利無法回復，則原告於其進一步處分前，為撤銷該徵收命令，自有聲請回復原狀，同時提出訴願俾使該不當之處分消滅之必要，被告及各級受理訴願機關，徒以逾期為由駁回，顯未審酌本案異議之結果，既已獲回應，原告自無於有效果之當時提起訴願之必要。而今所以提出乃因被告一面表示重新規劃再報水利局核辦，並停工召開協調會，一面卻任令原處分命令繼續存在，迄未變更原不當之處分，僅稱：「經查本案工程業經公告徵收在案，該工程未經核定變更，乃需依規定辦理發放各項補償費」，或「如工程堤線有修正，再據以辦理工程用地更正徵收」，雖迄今仍在開會協調，但從被告之行為，足以顯示，被告仍認該不當處分依然存在。三、查被告對原告之異議一面表示重新規劃，一面卻仍使原徵收處分繼續存在，予盾至極，且迄今毫無進展，原告不得已乃聲請回復原狀，同時提起訴願，以求救濟，此為本案之緣起。四、按當事人因不應歸責於己之事由遲誤不變期間者得聲請回復原狀。民事訴訟法第一六四條著有規定；又訴願人因不可抗力致逾期限者得向受理訴願機關聲明理由請求許可；行政訴訟法所未規定者，準用民事訴訟法。行政訴訟法第三三條、訴願法第九條第三項均有規定，本件原告提起訴願之時間雖在收受被告徵收處分並其後異議之三十日以後，考其原因實係因行使被告及土地法第二二七條賦予之異議權，得有結果，而無法及不知行使其訴願權，此期間之經過非可歸責於原告，原告在提起訴願之初即向被告表明上開異議結果及遲誤期間之理由，聲請回復原狀請求許可，並同時為訴願行為，惟被告對之並未作任何准駁之說明，即逕以逾期為由，駁回原告之訴願。參照上開法理及訴願法之規定，顯非適當。五、退而言之，原告既已依限提出異議，並於被告委託之臺灣省水利局函覆後，補充異議理由再向受理訴願機關及被告等機關，作不服原行政處分之表示，參照訴願法第五十七條「視為已在法定期內提起訴願」之規定，原告並無遲誤訴願期間，雖未於其後三十日之期內補提訴願書，但原告之異議理由書雖名為異議書，實具備訴願書之程式及內容，被告及受理訴願機關，本可受理而未受理，雖現行訴願法未如新修正之訴願法規定「受理機關對於不合法定程式，而可補正者，應通知補正。」，然原處分機關既以之為異議程序之一環予以處理，原告實無另提訴願之餘地，因此如因而謂原告遲誤訴願期間，顯然將原告之異議權予以剝奪，而與土地法賦予當事人行使異議權之規定相違，且就被告之公文言之，原告如何再提訴願？足見被告於本件訴願案之期間之認定，顯有可議。六、關於原告遵循被告徵收命令之指示，及土地法相關規定所提異議，及其後被告對原告後續意見之決定，雖行政院再訴願決定書認係請願行為，然參照請願法第四條「人民對於依法應提起訴訟或訴願之事項不得請願。」之規定，及原告曾於異議書之外另提請願書，被告仍以原告為異議人之身份答覆原告，且從原告所提內容俱為不服原徵收處分之原意觀之，均係對前開異議之補充理由，乃異議程序之繼續，其後既為被告所接受，則其徵收命令本應撤銷，或因其後續命令使之失效，惟被告卻表示徵收命令繼續存在，又遲不辦理更正，原告聲請回復原狀，提起訴願，請求撤銷，應有理由。七、再查本案被告為改善石筍排水之目的而徵收原告等之土地，原告所以不服，乃因被告及其委託規劃之水利局受原溪流對岸之久睦公司委託之洪姓省議員之關說（此為水利官員親口承認有民意代表為證），不向原水道兩邊公平取地，或矯正水道以暢通水流，達到當初改善排水之目的，反而捨直取彎，偏向原告一邊取地，使渠道較原水路更加彎曲，以節省地上補償為名行圖利對岸所有權人之實，有圖為證。且經被告同意重新規劃在案，參照訴願法第十七條第二項之規定，縱逾訴願期間，其所為之處分仍屬不當，被告或其上級之內政部及行政院本得依職權變更或撤銷而不為，亦有未當。八、請撤銷原處分及一再訴願決定等語。
被告答辯意旨略謂：一、按國家因水利事業需要，得徵收私有土地，為土地法第二百零八條第四款所明定。本案彰化縣政府為辦理石筍排水第三期（一、二工區）改善工程，需用坐落彰化縣○○鄉○○段○○○號等二一八筆土地，面積七．一五一七公頃，並附帶徵收其土地改良物，乃檢附徵收土地計畫書圖等有關資料，報經被告以七十七年四月十八日七七府地四字第三二一二一號函核准徵收，經行政院七十七年四月二十八日台（）內地字第五九四三二八號函准備查，交由彰化縣政府以七十七年五月四日七七彰府地權字第一一九四八號公告，公告期間自七十七年五月六日起至同年六月五日止，並依法於七十七年六月二十日發放補償費，惟原告等未於通知期限內領取，經彰化縣政府依法提存法院在案。揆諸首揭法令規定，其任事用法並無違誤。二、原告等以石筍排水第三期改善工程設計不當云云，於七十七年六月一日向彰化縣政府提出異議，認工程設計路線截直取彎，侵害其權益。案經該府以七十七年六月十日七七彰府建水字第一一二六九一號函轉請前臺灣省水利局以七十七年七月四日七七水設字第三六二八二號函復原告等。嗣原告等於八十八年一月四日向臺灣省政府提起訴願，經該府訴願管轄規定移由內政部訴願決定，以查原告等未於徵收公告期滿三十日內提起訴願，縱認其等出異議為有提起訴願之意思表示，仍應於三十日內補送訴願書，惟其等並未為之，則本件土地徵收之處分已告確定，其等所提訴願，程序自有未合，應不予受理。三、至原告等陳訴彰化縣政府辦理石筍排水改善工程，未將溪流截彎取直，規劃不當異議乙節，經查有關本案工程規劃事宜，彰化縣政府係依照前臺灣省水利局第四工程處之規劃案辦理，次查本案徵收土地計畫書圖及有關資料內所檢附之有無妨礙都市計畫證明書中所載，系爭土地係都市計畫排水溝用地，彰化縣政府辦理石筍排水改善工程徵收系爭土地，並無妨礙當地都市計畫。是以，原告所陳訴規劃不當事宜係屬另一事件，與徵收案件之核准無關。四、綜上論結，本案原告之訴為無理由，請駁回原告之訴等語。
理由本件再訴願決定理由略以：「．．．、彰化縣政府為辦理石筍排水第三期（一、二工區）改善工程，而用坐落彰化縣○○鄉○○段○○○號等二一八筆土地，面積七、一五一七公頃，乃檢附徵收土地計畫書及圖等有關資料，報經原處分機關臺灣省政府（即被告，以下同）以七十七年四月十八日七七府地四字第三二一二一號函核准徵收，並附帶徵收其地上物，經本院（行政院）七十七年四月二十八日台（）內地字第五九四三二八號函准備查，交由彰化縣政府以七十七年五月四日七七彰府地權字第一一九四八號公告，公告期間自七十七年五月六日起至同年六月五日止，並函知各權利人。再訴願人（即原告，以下同）等以石筍排水第三期改善工程設計不當云云，於七十七年六月一日向彰化縣政府提出異議。案經該府以七十七年六月十日七七彰府建水字第一一二六九一號函轉請前臺灣省水利局以七十七年七月四日七七水設字第三六二八二號函復再訴願人等。嗣再訴願人等於八十八年一月四日向臺灣省政府提起訴願，經該府依訴願管轄規定移由內政部訴願決定，以彰化縣政府為辦理石筍排水第三期改善工程，申請徵收坐落彰化縣○○鄉○○段○○○號等二一八筆土地，經原處分機關七十七年四月十八日七七府地四字第三二一二一號函核准徵收，並附帶徵收其地上物，再訴願人等所有坐落彰化縣○○鄉○○段一○八三、一○八三－一、一○九○、一○
九一、一○九二、一一八○、一一七九、一○二一、一○八六等地號土地在徵收範圍內，彰化縣政府以七十七年五月四日七七彰府地權字第一一九四八號公告，公告期間自七十七年五月六日起至同年六月五日止，並通知土地所有權人徵詢異議，再訴願人等於七十七年六月一日公告期間內向彰化縣政府提出異議，經該府轉請前臺灣省水利局以七十七年七月四日七七水設字第三六二八二號函逕復再訴願人等，查再訴願人等未於徵收公告期滿三十日內提起訴願，縱認其等提出異議為有提起訴願之意思表示，仍應於三十日內補送訴願書，惟其等並未為之，則本件土地徵收之處分已告確定，其等所提訴願，程序自有未合，應不予受理，乃駁回其等訴願。按再訴願人等於七十七年六月一日徵收公告期間內向彰化縣政府所提異議，業經該府移由前臺灣省水利局以七十七年七月四日七七水設字第三六二八二號函復在案，再訴願人等如仍不服，自應於收受前臺灣省水利局七十七年七月四日七七水設字第三六二八二號函復，依訴願法規定提起訴願，始屬正辦，至再訴願人等嗣後雖曾陸續向經濟部、法務部、本院農業委員會等提出陳情，乃係循請願法之規定所為之請願事項，要難謂已合法提起訴願，其等遲至八十八年一月四日始向臺灣省政府提出訴願書，顯已逾提起訴願之三十日法定不變期間，原決定從程序上駁回其等訴願，並無違誤，應予以維持。．．．」等語資為維持訴願決定及駁回再訴願之理由，固非無見。然查依訴願決定之案由欄所載，原告係不服臺灣省政府七十七年四月十八日府地四字第三二一二一號函處分，提起訴願，而上開徵收土地處分係於七十七年五月六日至七十七年六月五日公告，原告已於七十七年六月一日向彰化縣政府提出異議，聲明不服，則彰化縣政府似應將該異議送由該徵收案之訴願機關內政部依訴願程序受理，並令原告補正訴願書，乃彰化縣政府竟將原告之異議書送由被告所屬之水利局處理，而由該水利局所屬之第四工程處以七十七年七月四日七七水設字第三六二八二號函復原告，上開函文既非獨立之行政處分，其函文內容未據一再訴願決定敍明，而彰化縣政府於七八、五、五、七八彰府工水字第一三九八九號函、七九、三、二十、七九彰府工水字第一○三○○三號函、八十年一月十日彰府工水字第八五六二六號函及八十一年十月五日彰府工水字第一六一五○四號函均表示系爭土地徵收有重新規劃，同意原告異議，再行協調之意思，而被告所屬水利局亦於七十九年十二月三日由局長洪炳麟作成，「由彰化縣府協調地方予以修正堤線」之結論，難謂被告及彰化縣政府對原告之異議有否准異議之表示，難據以認定原告之提起訴願有逾三十日法定不變期限之情事。次查，一再訴願決定認定原處分於七十七年六月五日公告期滿，原告未於徵收公告期滿三十日提起訴願，原處分已告確定，一再訴願決定此一認定如果成立，則原處分確定之日期應為七十七年七月五日，則依土地法第二百三十三條及司法院三十三年院字第二七○四號解釋意旨，徵收土地應補償之地價及其他補償費，應於公告期滿後十五日內發給之，否則該徵收土地核准案之原處分自應解為從此失其效力。本件一再訴願決定雖認定彰化縣政府已將系爭土地徵收案之補償費向臺灣彰化地方法院提存所提存完畢，有該院八十三年第八五三號提存書附卷可稽，惟依上開提存書所載，彰化縣政府係依據八十三年七月二十日彰府地權字第一四七○○二號公示送達為證明文件辦理提存，足證彰化縣政府係遲至八十三年原處分公告期滿十五日後五年以才依該府八十三年八月十日八三彰府工水字第一五八四三七號函辦理提存，依上開法律及司法院解釋意旨，原處分是否仍有效力，實不無商榷之餘地。另查：原告主張原處分故意將系爭排水工程，捨直線取彎線，使原告對岸之久睦工廠徵收土地減少，原告之徵收土地增多之不當，違反七十六年二月六日下午二時秀水鄉公所召開協調會久睦工廠同意依原告建議按現有水溝中心紅線為基準平均徵收之協調會紀錄，而臺灣省第四河川局八十七年八月二十七日八七河四工字第四五八四號函復原告之說明亦明載「查民國七十六年石筍排水改善第三期工程係由彰化縣政府委由本局代辦之排水工程，當初由於台端等對於本局設計之路線有異議，經多次說明及協調未果，為考量台端等之權益，及用地無法取得，『本局並未發包施工，』並於民國七十七年將全案移交彰化縣政府自行辦理，．．．。」等語，有上開協調會議紀錄及函文附再訴願卷可稽，則原告指摘被告違法濫權，原處分違法不當，似非無商榷之餘地，一再訴願決定對於原告之指摘未能從實體上予以查明審酌，遽從程序上不合法予以決定駁回，不無可議，爰將再訴願決定及訴願決定均予撤銷，由訴願決定機關從實體上詳為查明，另為合法妥適之決定，以臻適法，並招折服。據上論結，本件原告之訴為有理由，爰依行政訴訟法施行法第二條、行政訴訟法第九十八條第三項前段，判決如主文。
中華民國九十年四月二十六日
最高行政法院第二庭
審判長法官陳石獅
法官林家惠法官彭鳳至法官高啟燦法官黃合文右正本證明與原本無異
法院書記官陳佩玲中華民國九十年四月三十日