裁判字號：最高行政法院87年判字第2491號判決
裁判日期：民國87年12月03日
裁判案由：水土保持法
行政法院判決八十七年度判字第二四九一號
原告乙○○○
甲○○被告臺灣省政府農林廳水土保持局右當事人間因水土保持法事件，原告不服行政院農業委員會中華民國八十七年三月十二日八十七農訴字第八七○○五二一六號再訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如左︰
主文原告之訴駁回。
事實緣原告乙○○○於 南投 縣○○鄉○○○段七一六－一、七一六－七及七一六－八地號山坡地，甲○○於同地段鄰接之七一五－三地號山坡地，申請實施農地水土保持處理，被告之第三工程所勘查後，分以八十六年二月十三日水土三壹字第○八七四號及第○八七五號函核准申請。惟原告未依核定內容及範圍，擅於上開山坡地實施大規模開挖整地，嚴重影響水土保持，案經被告查獲，乃先以八十六年三月十五八六水土三壹字第一五六七號函撤銷原核准，嗣原告異議後，復以八十六年六月四日八六水土三貳字第三三○八號函否准申請變更，原告不服，提起一再訴願，均遭決定駁回，遂提起行政訴訟，茲摘敍兩造訴辯意旨於次：
原告起訴意旨及補充理由略謂︰一、關於所謂「未為開工通知」部分：⑴查本件水土保持案經被告核准後，原告等於開工前即曾事先委由 郭龍傳 先生親赴被告以口頭向相關人員為開工之通知，且被告於系爭水土保持處理土地下方同時亦進行道路施工，原告等亦數度向被告派駐現場之監督人員為施工之通知，且該人員對於原告等開工情形亦均知悉，且無異議，則對於原告之開工被告難謂為不知，而原告等自信已為施工通知而開工，亦當無何過失可言，凡此均可由證人郭龍傳（住址：彰化縣○○鎮○○路○段○○號）證實之。⑵按開工報告核其性質，僅屬觀念之通知，依法並非要式行為，即依被告核復通知書，亦未規定其報告應以何要式為之，對開工通知之目的在使被告便於適時至施工現場監督指導而已，準此，原告等既已多次以口頭向被告為開工通知，則其通知義務即已完成，而無過失可言，至於被告是否前往監督指導則與原告等無關，不容被告本末倒置，以其未盡監督之職責，而反謂原告等未盡通知之義務，否則公信豈不蕩然。⑶又依原處分書說明三之意旨可知，被告係以指摘大挖大填之開挖整地行為為由而撤銷該二授益處分，換言之，縱原告等未為開工之通知，依其意旨，此缺失亦不足為撤銷系爭二授益處分之理由，則本件原處分撤銷該二授益處分是否合法，即應以原告等是否尚有其他重大缺失為斷，而與是否為開工之通知無關。二、關於所謂「大挖大填之開挖整地行為」部分：⑴查被告於八十六年二、三月間，在系爭水土保持處理土地下方進行「龍安崩坍地處理工程」，大規模開挖擋土牆基礎，因其安全措施不當，使位居上方之系爭土地遽失支撐力而造成土石嚴重滑落崩坍，凡此亦為被告所是認。⑵原告等所有系爭土地因被告前述之不當開挖，導致地層發生全面滑動、龜裂、土石流失、作物傾倒、園內道路全毀等災變，則上述災情應非可歸責於原告等，又原告等為進行水土保持處理，構築山邊溝、修築園內道及埋設小型涵管等工程亦有將前述因地層滑動崩坍等損害予以恢復之必要，因此利用挖土機械施工搶救乃不可或缺，詎被告不查，竟指為大挖大填之開挖整地行為，意圖掩飾其工程施工不當之過失，原告等何能甘服。⑶又被告對於指摘原告等大挖大填之開挖整地行為，並未確切舉證以實其說，則被告所為片面指摘，委無足採，況系爭土地為原告等所有，其水土保持處理之良窳乃渠等所最關切，若非因被告施工不當造成地層滑落崩坍，原告等亦斷無花費鉅資予以恢復之必要，且亦得免遭被告無端指摘。原告等上述施工行為均為進行水土保持工程所必須，施工完善，凡此並有地方人士多人願為作證屬實，且可供實地勘驗，目前系爭土地在原告等全力維護下，水土保持處理完善，有現場照片多幀可稽，隨時可供作反駁被告不當指摘之證據。⑷綜上，被告以原告等有大挖大填之整地行為為由而撤銷授益處分，誠有違誤，且原告甲○○部分，是否有大挖大填行為，被告等猶尚存疑義，惟竟一併撤銷其授益處分，益見被告行政措置之率斷。三、經申請土地登記簿謄本、地籍圖，現場施工說明都已依水土保持勘查結果之通知書在案；而原告多次親自前往被告之第三工程所向第一課 梁萬國 、課長 張盛 、所長 謝金德 ，第二課課長 張立獻 、現場監工 邱增海 及技師技工等多人之口頭開工說明，又由證人郭龍傳請客去吃南投市有名的牛肉麵多次。而當被違誤處分，經過多天爭論，簽發監工人員有侵占該處土地及毀損地上物；甲○○之代理人郭龍傳代為同意簽路地部分有證人：郭龍傳、醫學教授 郭宗波 、 郭洪桂玉 （曾受郭龍傳之託為梁萬國之子服務看病）， 廖宜綠 及妻 梁福川 ；被告之第三工程所人員不守法未到場指導，而原告絕無違法，請依內附之前不需書面報告，可由電話及原告說明要開工之報告等證明。（如何不處分又補助發放通知書『水土三壹字第四二六四號及第四六八○號兩張證據』足可證明。且被告之第三工程所並無每日指導或制止，而由郭龍傳充當監工而完成。）開工時開工報告由郭龍傳多次到梁萬住所口頭報告，同時攜帶水果或鹿港玉珍齋之名產米栳多次，嫌不吃又叫證人需購買花生麻栳等，卻不知足又叫證人需購置美國進口安麗公司多種白鐵廚具等高貴重物品。只因原告耕種收入有限，常常開支，心有餘而力不足，致爾後被第三工程所等員及梁萬國之數落責駡，則此案之處分顯有不可告人之處。四、被告之第三工程所施工之「龍安崩坍地處理工程」疑有官商勾結，內附『八十六年自由時報第十一版』乙份為證；未申請合法開工核准，又將所有農作物砍死，將其優良土壤售賣，無合法申請棄土區等，於中寮鄉公所建設課及南投縣政府均無案號可尋，又將廢土棄置野溪中，曾被南投地方法院檢察署檢察官林蓉蓉舉發，其有筆錄、相片可證。五、原告絕無大開大挖，而是合法申請水土保持做山邊溝、園內道、水泥涵管，雖經居民阻止向南投地方法院檢察署舉發，並以電話向被告之第三工程所申訴經檢察官林蓉蓉現場勘查，並無發生任何意外、水土流失或人命致死等。有南投地方法院「八十六年度他字第一一四號」案件，可查證全無刑罰之事實可證。經被告之第三工程所制止不要開挖時，被告立刻就停工，但卻無法完成排水系統、園內道、小型涵管，至今仍維持原樣，可至現場察看，致原告仍無法耕作。六、原告甲○○之土地單獨乙筆，絕無違反水土保持法，絕無大挖整地，兩邊有大自然的排水系統，其無任何危險性，所以整個開發至今全無任何意外發生；但被告之第三工程所卻在此地大開大挖又侵占原告農有土地，又將優良土質拖運掉又將原告所有農作物砍挖死，又大挖大整地基上方之私有地，大挖大整上、下路做便道使大卡車運混凝土，致崩山、大規模崩坍、崩落之土石淹蓋道路致交通中斷，亦無申請合法之棄土區，又不准原告做好水土保持，而使原告無法完工亦無法生產耕作；應由被告之第三工程所全權負起民、刑事之責任。故請求 鈞院 賜命令發回系爭土地之水土保持處理工程之補助，以利耕作。七、本農民絕無開挖超出原核准之山邊溝及山邊溝及園內道小型涵管，有現場人證。綜上所述，被告之第三工程所之處分無道理，竟圖不法之所有，且知法犯法，欺負農民，破壞人民財產及生命之安全；實在是無法無天也無人道。八、請撤銷原處分及一再訴願決定等語。
被告答辯意旨略謂：一、本案原告於申請被告同意實施農地水土保持後未依照農地水土保持處理核復通知書，明白註明需依照農地水土保持處理項目及規格施工，於開工前應提開工報告並接受被告監督與指導，本項農土水土保持處理僅適用於農業使用，該筆土地供非農業使用時，乃應依有規定申辦之規定辦理，彼所謂開工之通知，純為片面之詞，顯係意圖推卸責任，而被告撤銷原核准之重要依據，並非是否提出開工報告，而係原告之開挖行為，已逾越核准之農地水土保持處理項目（山邊溝、園內道、小型涵管）實施大規模開挖整地。二、原告為意圖非農業之使用，逾越核准之農地水土保持處理項目，並為求速戰速決，同時雇用數部挖土機實施大規模開挖整地，原告之大開大挖行為經鄰近居民之阻止仍不理會，故除向南投地方法院檢察署舉發外，並以電話向被告申訴，經被告即時實施勘查，認為其開挖行為顯有危及下方道路房舍及土地安全之虞，而原告在該土地開挖行為顯已超出被告原核准之農地水土保持處理內容，故即時制止其繼續開挖，並促儘速維護善後安全工作，以免發生意外事件。三、關於被告於該處辦理「龍安崩坍地處理工程」，致崩坍乙節，查該地點前於八十四年間因連日豪雨，整個坡面即已失去平衡而沿滑動層滑落，大量土石掩蓋路面，部分土石崩落於野溪中，致交通中斷，時經中寮鄉公所及地方農民反應要求治理，被告為維護農民生計及維持交通之通暢，乃編列經費興建擋土牆以防止土石繼續崩落，所採取之措施均為防止情況惡化，並無損毀農作物及運棄優良土壤之事實，至於所稱將廢土棄置於野溪中，經查為尚未施工前即已崩落之土石，並於工程完工前即已清理完畢，非如原告所稱安全措施不當，而與原告之大開大挖不同。四、原告等之土地係同段相毗連，並同時整體全面開發，其開挖之危險性，不言可喻。五、原告等之開挖行為顯然已超出被告原核准之山邊溝及園內道範圍，此由所附之照片證之。六、原告等之農地現場，在原告提出再訴願時，並由行政院農業委員會人員實地勘查，詳細調查瞭解足證原告之開挖行為已超出原核准內容，故被告撤銷原核准案件，並無不當，故行政院農業委員會駁回原告之再訴願。七、至於補充理由均非事實。且原告曾欲邀宴被告有關人員，及贈送禮物等皆斷然拒絕。八、原告之訴為無理由，請駁回原告之訴等語。
理由本件原告乙○○○於南投縣○○鄉○○○段七一六－一、七一六－七及七一六－八地號山坡地，甲○○於同地段鄰接之七一五－三地號山坡地，申請實施農地水土保持處理，被告之第三工程所勘查後，分以八十六年二月十三日水土三壹字第○八七四號及第○八七五號函核准申請，惟原告未依核定內容及範圍，於上開山坡地實施大規模開挖整地，嚴重影響水土保持，案經被告查獲，乃先以八十六年三月十五日八六水土三壹字第一五六七號函撤銷原核准，嗣原告異議後，復以八十六年六月四日八六水土三貳字第三三○八號否准申請變更。原告不服，循序提起行政訴訟，主張：原告僅依被告該水土保持處理補助案規定構築山邊溝園內道及埋設小型涵管，而造成原告之土地陸續滑落崩坍，應歸咎於被告之第三工程所之承包商，在原告上開土地下方大肆挖掘地基使上方土地失去支撐力導致土石陸續滑落崩坍，又被告並未明示開工通知應以書面為之，而原告確有以口頭向相關人員為開工之通知云云。經查：原告所有上開系爭山坡地，申請實施農地水土保持處理，被告勘查後，分別以八十六年二月十三日水土三壹字第○八七四及○八七五號農地水土保持處理核復通知書准予實施該地水土保持處理，查該通知書說明欄二已載明「該項申請經勘查結果同意辦理，請依後附農地水土保持處理項目及規格施工，於開工前應提開工報告，並接受本所監督與指導。」說明欄四亦明載「本項農地水土保持處理僅適用於農業使用；該筆農地供非農業使用時，仍應依有關規定申辦。」有該通知書附可稽。故該「申報開工」，目的在使被告派主辦人員督導按核定內容及範圍施工，原告僅向被告承辦監督另案「龍安崩坍地處理工程」承包商之工程人員口頭報告，致被告未能及時派主辦人員督導，導致原告逾越原核准之農地水土保持處理項目之山邊溝、園內道及小型涵管範圍，實施大規模開挖整地之違規行為，被告因其開挖整地，致逢雨季有造成土壤沖蝕而危及下方土地、道路及房屋之安全，乃為撤銷原核准處分，難謂於法不合。況參諸附之違規現場照片，僅見原告僱請之挖土機恣意開挖，未見有地層滑落之跡象，原告主張係因被告進行另案「龍安崩坍地處理工程」之承包商施工不當，肇致地層滑落崩坍，原告方加以緊急開挖整地云云，顯係諉言砌詞，核難採信。從而原告所訴各節，均無足取，本件原處分於法洵無違誤，一再訴願決定，遞予維持，俱無不合，原告起訴意旨難謂為有理由，應予駁回。至原告主張被告承辦另案工程人員有藉機舞弊圖利情事云云，乃屬刑事案件，非屬本院職掌行政訴訟之職權，尚難執為原處分違法不當之依據，另本件被告依本院四十七年度判字第四十號及五十年度裁字第五十四號判例應係臺灣省政府農林廳水土保持局而非該局之第三工程所，第三工程所為該局內部業務單位之一，非獨立機關，附此敍明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第二十六條後段判決如主文。
中華民國八十七年十二月三日
行政法院第三庭
審判長評事 曾隆興
評事 趙永康 評事 高啟燦 評事 蔡進田 評事 鄭淑貞 右正本證明與原本無異
法院書記官陳佩玲中華民國八十七年十二月四日