最高行政法院88年度判字第245號判決

裁判字號：最高行政法院88年判字第245號判決

裁判日期：民國88年02月04日

裁判案由：採取土石

行政法院判決八十八年度判字第二四五號
原告 劉吳琴 即同磊砂石行被告宜蘭縣政府右當事人間因採取土石事件，原告不服經濟部中華民國八十七年六月二十九日經八七訴字第八七六三三○三六號再訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左︰
主文原告之訴駁回。
事實緣原告於民國八十六年三月二十三日向被告申請採取宜蘭縣○○鄉○○○段破布烏小段一○○地號附近蘭陽溪河川公地土石，案經被告函復原告應向省水利局（現改為水利處）提出申請，原告不服，遞向臺灣省政府提起訴願，並經臺灣省政府以八十六年九月二日八六府訴一字第一六二七○七號訴願決定書決定「原處分撤銷，由原處分機關另為處分」，嗣被告另於八十六年十月一日以八六府建水字第一○四九八七號函重為處分，略謂「．．．貴行申請區域亦位於臺灣省八十六年六月二十八日八六府建水政字第一五七八○七號公告禁採範圍內，故本府礙難受理」，原告不服，依序提起訴願、再訴願，遞遭駁回，遂向本院提起行政訴訟。茲摘敍兩造訴辯意旨如次：
原告起訴意旨及補充理由略謂：一、按民法第七十三條規定：「法律行為，不依法定方式者，無效。」，被告機關宜蘭縣政府於八十六年十月一日八六府建水字第一○四九八七號函，所謂：「台灣省政府八十六年六月二十八日八六府水政字第一五七八○七號公告禁採範圍內」之詞，對於台灣省政府公告只有禁採區，並無可採區，則依據台灣省河川管理規則第四十七條公告禁採事項，不依法定方式，無效。二、茲台灣省河川管理規則第四十七條規定：「管理機關應於河川治理計畫目標下許可採取砂石，並以穩定河床，不影響水流流向及疏濬河道為主，得視河床地形變遷、通水斷面及其他因素，分段劃定若干可採區及禁採區，並公告之。」而台灣省政府八十六年六月二十八日公告只有禁採區並無公告可採區，顯然不依法定方式，按上揭民法第七十三條規定，該公告本屬無效。從而原處分機關宜蘭縣政府引用該公告，所謂：「停止受理」，本屬無效。三、按中央標準法第四章：法規之適用：第十八條規定：「各機關受理人民聲請許可案件適用法規時，除依其性質應適用行為時之法規外，如在處理程序終結前，據以准許之法規有變更者，適用新法規。但舊法規有利於當事人而新法規未廢除或禁止所聲請之事項者，適用舊法規。」本件砂石採取申請案，係依據台灣省政府七十七年二月三日七七府建水字第一四四九五○號公告：「蘭陽溪、羅東溪採石計畫」之公告事項第三款：「可採範圍」、第五款：「本公告採石計畫河川圖籍內。」、第六款：「本公告事項，自公告日起生效。」本件申請案前於八十五年六月二十三日提出申請，其後省府禁採公告係八十六年六月二十八日，故本件申請案應不屬該台灣省政府禁採公告，應適用行為時之法規台灣省政府七十七年二月三日七七府建水字第一四四九五○號公告規定，惟原處分機關濫舉台灣省政府八十六年六月二十八日八六府水政字第一五七八○七號禁採公告依據，顯與上揭中央法規標準法第十八條規定相違背，按依最高法院四年上字第三一七號判例：「違反強行法規之行為，無效。」亦屬無效。四、緣原告於八十六年三月二十三日依法向被告機關提出申請位於台灣省政府七十七年二月三日七七府建水字第一四四九五○號公告之蘭陽溪採石計畫公告可採範圍區域內之宜蘭縣○○鄉○○○段破布烏小段一○○地號附近河川公地砂石採取許可，惟被告機關於八十六年四月二十九日八六府建水字第二一六二六號函退還申請書件，竟推諉責任令申請人向水利局（現改為水利處）提出申請，經該局八十六年五月二十三日八六水政字第Z000000000號函示被告機關應依台灣省水利局八十六年二月四日八六水政字第Z000000000號函內容：「本案仍請貴府依省府訴願決定理由末段依建設廳八十五年十一月七日研商結論辦理。」然被告機關一再違反台灣省河川管理規則第七條第五款『受理』之規定（現改為第二條第四款），亦不依土石採取規則第十一條之規定於二個月內（八十六年五月二十三日前）准駁，惟被告機關竟故意拖延原告之申請案，致使處理程序至今未得終結，並且濫作台灣省政府八十六年六月二十八日公告作為處分依據，嚴重損害原告之權利，並違反公務員服務法第一條：「公務員應遵守誓言、忠心努力，依法律命令所定執行其職務。」規定。五、茲台灣省政府八十六年六月二十八日八六府水政字第一五七八○七號公告不依台灣省河川管理規則第四十七條定義規定，僅有「禁採區」範圍，並無「可採區」範圍，顯然不依法定方式。按民法第七十三條：「法律行為，不依法定方式者，無效。」規定，則台灣省政府上揭僅禁採之公告，本屬無效。六、且該公告依據之：行政院訂頒「杜絕河川砂石盜（濫）採行為改進方案」，並非已立法之法律或為法律授權之法令。按「行政機關本於行政權作用，依據法律或法律授權，所發佈之命令，應符合法律或法律授權之立法意旨及目的，始具備合法性。又行政命令欠缺法律授權之依據，對人民有不生法律之效力」，此參照司法院大法官會議釋字第三九○號解釋之意旨。且台灣省政府八十六年六月二十八日公告依據此方案，並非「禁採」之規定，因情形涉及刑責者，應移送該管檢察機關處理，惟台灣省政府公告「禁採」將其納入公告依據，顯有不當。七、被告機關依據之台灣省政府八十六年六月二十八日八六府水政字第一五七八○七號公告，所依據之第一項及第二項皆未合法定之方式作用，按民法第七十三條：「法律行為，不依法定方式者，無效。」之規定，故該公告從屬無效。而被告機關於答辯狀中將此無效之公告作為中央法規標準法第十八條之新法規解釋，實屬不當。八、謹此依法補充理由，敬請鑒核。並請依行政訴訟法第十九條規定賜予言詞辯論，依法撤銷再訴願決定、訴願決定及原處分等語。
被告答辯意旨略謂︰一、依據臺灣省河川管理規則第四十七條規定：「管理機關應於河川治理計畫目標下許可採取砂石．．．『得』視河床地形變遷、通水段面及其他因素，分段劃定若干可採區及禁採區，並公告之。」臺灣省政府依上述規定基於管理機關職權，以八十六年六月二十八日八六府水政字第一五七八○七號公告本縣蘭陽溪、羅東溪禁採河段，乃依法令規定為裁量權之行使，至原告所稱，該公告只有禁採區而無可採區，係為不依法定之方式云云，顯係對上揭條文認知有誤。原告申請採石地點既位於該公告禁採範圍內，本府據以函復原告申請礙難受理，於法亦無不合。二、查臺灣省政府雖於七十七年二月三日以七七府建水字第一四四九三○號公告蘭陽溪可採範圍，惟另為維護河防等公共設施安全，復於八十六年六月二十八日以八六府水政字第一五七八○七號公告蘭陽溪禁採河段。查原告申請日期為八十六年三月二十三日，迄至本府依據臺灣省八十六年九月二日八六府訴一字第一六二七○七號訴願決定撤銷原處分，另以八十六年十月一日八六府建水字第一○四九八七號函駁回前，本申請案之處理程序並未終結，依中央標準法第十八條規定：「各機關受理人民聲請許可案件適用法規時，除依其性質應適用行為時之法規外，如在處理程序終結前，據以准許之法規有變更者，適用新法規。但舊法規有利於當事人而新法規未廢除或禁止所聲請之事項者，適用舊法規。」本案原告申請地點既位於臺灣省政府八十六年六月二十八日八六府水政字第一五七八○七號公告禁止事項之禁採地點，即無同條文後段但書規定之適用，是本府對原告之申請案爰依上開公告，以八十六年十月一日八六府建水字第一○四九八七號函駁回之，並未違反中央標準法第十八條之規定，當無原告所稱，違反強行法規之行為。三、結論：綜上所陳，原告所訴，核無可採，謹請予以駁回等語。
理由按「本規則所稱管理機關在省為台灣省水利局，在縣（市）為縣（市）政府（建設局或工務局）」、「省管理機關辦理左列事項：一、．．．四、主、次要河川使用行為除農作物外，其許可、撤銷之審核。」、「縣（市）管理機關辦理左列事項．．．五、除特別河段外各河川使用申請案件之受理、審核、許可及撤銷。．．．」、「左列行為應向該河川管理機關申請許可：．．．三、在河川區域採取砂石者。．．．」、「管理機關應於河川治理計畫目標下許可採取砂石，並以穩定河床，不影響水流、流向及疏濬河道為主，得視河床地形變遷、通水斷面及其他因素，分段劃定若干可採區及禁採區，並公告之」，台灣省河川管理規則第三條第一項前段、第六條第四款、第七條第五款、第三十四條第一項第三款及第四十七條第一項分別定有明文。本件原告於八十六年三月二十三日向被告申請採取宜蘭縣○○鄉○○○段破布烏小段一○○地號附近蘭陽溪河川公地土石，案經被告函復原告應向省水利局（現改為水利處）提出申請，原告不服，遞向臺灣省政府提起訴願，並經臺灣省政府以八十六年九月二日八六府訴一字第一六二七○七號訴願決定書決定「原處分撤銷，由原處分機關另為處分」，嗣被告另於八十六年十月一日以八六府建水字第一○四九八七號函重為處分，略謂「．．．貴行申請區域亦位於臺灣省政府八十六年六月二十八日八六府建水政字第一五七八○七號公告禁採範圍內，故本府礙難受理」。查依台灣省河川管理規則第四十七條之規定，台灣省政府對主次要河川既有公告為禁採區之權責，本件被告於八十六年十月一日重為處分之前，系爭申請土石採取之河段，既經台灣省政府本於權責，依規定於八十六年六月二十八日以八六府水政字第一五七八○七號公告為禁採區，本件申請土石採取之地點係位於公告之禁採範圍內，被告據之而為本件申請案「礙難受理」之處分，於法尚無不合。一再訴願決定遞予維持，亦無違誤，均應予維持。次查民法第七十三條規定之「法律行為」，不包括行政機關依法發布法規之行為在內，況台灣省河川管理規則第四十七條，並未限制河川管理機關於河川治理計畫目標下，斟酌河床地形、水流流向等因素，公告特定河川採石區域時，必須同時公告禁採區及可採區。原告主張，依該法規定，台灣省政府八十六年六月二十八日八六府水政字第一五七八○七號公告，僅公告禁採區，並無可採區，為不依法定方式而無效云云，自無足採。又被告並非依據上開公告而停止受理河川採取土石之申請，且被告全面停止受理該縣轄內各級河川公私有地採取土石申請案件之公告是否適法，對原處分因系爭申請案位於台灣省政府依法公告禁採區範圍內而否准所請之結果，並無影響，併予指明。再查系爭申請許可案件，在處理程序終結前，據以准許之法規有變更，舊法規雖有利於當事人，但新法規已禁止所聲請之事項，故依中央法規標準法第十八條規定，應適用新法規。至系爭聲請許可事件，是否因行政機關不當之延滯，致發生法規為不利於當事人之變更之情形，核屬另一問題，不在本件審理範圍內，惟對於本件原告申請案件依法不應准許之結果，不生影響，亦併予指明。綜上所述，原告起訴意旨難謂有理由，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第二十六條後段，判決如主文。中華民國八十八年二月四日
行政法院第二庭
審判長評事 陳石獅
評事 徐樹海 評事 彭鳳至 評事 黃合文 評事 林茂權 右正本證明與原本無異
法院書記官王福瀛中華民國八十八年二月六日