裁判字號：高雄高等行政法院98年訴字第650號判決
裁判日期：民國99年01月29日
裁判案由：優惠存款
高雄高等行政法院判決
98年度訴字第650號99年1月21日辯論終結原告甲○○被告高雄市政府教育局代表人乙○○局長訴訟代理人丁○○
丙○○上列當事人間優惠存款事件，原告不服高雄市政府中華民國98年9月28日高市府法一字第0980056479號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：緣原告於民國70年3月6日至78年8月1日擔任私立樹德高級家商職業學校護理教師，於78年8月1日轉任私立三信高級商業職業學校擔任護理教師，並於84年8月1日再轉任高雄市立新莊高級中學（下稱市立新莊高中）護理教師，經被告核定於96年2月1日退休，支領月退休金。原告依被告核定得辦理公保養老給付優惠存款之金額，據向中央信託局股份有限公司（96年7月1日與臺灣銀行股份有限公司合併，以臺灣銀行股份有限公司為存續公司，下稱臺灣銀行）辦理公保養老給付優惠存款新臺幣（下同）1,408,800元。嗣被告依教育部96年9月27日函送之96年9月11日「護理教師因公保養老給付優惠存款事件提起訴願案之法律諮詢會議」紀錄決議，清查前所核定已退休護理教師之公務人員保險年資及得辦理公保養老給付優惠存款金額後，得知有溢核原告85年2月1日前參加公務人員保險年資及其得辦理公保養老給付優惠存款金額情事，乃以98年2月19日高市教人字第0980006300號函（下稱原處分）重新核定原告得辦理優惠存款之金額為0元，溢核1,408,800元，予以減額，並請原告於98年3月13日前至臺灣銀行辦理優惠存款減額事宜，屆時未辦理，被告將函請臺灣銀行逕予減額。原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張：
（一）原告係由教育部統一招考，遵依被告派令擔任護理教師，雖在介派時有公立、私立學校之區分，但不論任職於公立或私立學校之護理教師，在職責與應盡之義務均相同一致；更與一般私立學校自行聘請之其他科目任教之教師在相關之權利與義務截然不同。又公立學校若有軍訓護理教師出缺，而在私立學校任教之軍訓護理教師若要遷調到公立學校，是由被告軍訓室主導遷調，與公立或私立學校一般專任教師之遷調，係由學校自行招考不同。一般護理教師多係先借派在私立學校，待公立學校有缺額時，再由被告軍訓室調派到公立學校，故私立學校護理教師是領政府薪水，而私立學校一般教師則領學校之薪水，因此私立學校之護理教師到退休時，絕對會包含在私立學校任教之年資；而教育部歷年來對全國所有公、私立學校護理教師核定退休案時，一律依相關退休法令核給退休金及優惠存款等金額；亦即包含私立學校保險給付及優惠存款等部分，原告於96年退休時亦係如是核算，何以至98年被告卻又認為不符規定而向原告追繳？況被告作成原處分時並未給予原告陳述意見之機會，且未記載任何其認定影響公益及原告有何信賴不值得保護，甚而信賴利益顯然不大於公益等事由；即擅自作出原處分。除處分未附理由外，亦顯然違反行政程序法第102條給予人民陳述意見機會之本旨，且未符合同法第103條第2款應予嚴格解釋之考量，故被告作成原處分，在程序上即不合法。
（二）歷年來教育部核定之公、私立學校護理教師之優惠存款部分均含私立學校保險；且在92年間曾有某位護理教師於退休核定時對於被告未核給其於私立學校養老給付之優惠存款，提起訴願而遭駁回，被告除不因此案之發生予以檢討統一明確訂頒或解釋相關私立學校養老給付是否核計之規定俾供遵循外；更有甚者，在94、95及96年2月份期間又均作成核給在私立學校之養老金給付優惠存款；造成原告於考量是否退休時，根據上述案例等，確信被告所核給之相關退休年資及金額無訛後，始決定退休；否則原告不須提前退休，可繼續服務至命令退休時為止，則適用新制之年資會更多，於退休時，能領取之退休金會更多。況現在私立學校教師之保險是納入勞保，若原告當初未退休，縱認原告在私立學校任教期間應適用勞保，則原告將來尚有國民年金可領取，但被告卻誤導原告提前退休，致原告現只能領月退休金。因被告所為出爾反爾之輕率誤核（或溢核）之行政處分，確已造成原告權利及精神上之重大損害，每月少領2萬多元，難予接受。依最高行政法院判決先例見解，認為被告縱依相關考量而欲撤銷或廢止原處分，亦應於該處分詳加敘明對信賴處分之當事人「合理補償」之程度及說明，始符合事理之平，否則亦於法有違。基此，被告對於96年8月以前退休之私立學校護理教師應不追究有無溢核情事。若被告執意減額原告之優惠存款，則請被告收回退休令，讓原告復職等語。並聲明求為判決訴願決定及原處分均撤銷。
三、被告則以：
（一）按每年教育部所訂定之「教育部招考高級中等以上學校儲備護理教師」招考簡章第10點已敘明，介派至學校服務之護理教師，其權利義務皆比照各該學校教師有關規定辦理，爰任職私立學校護理教師，皆應比照私立學校教師有關規定辦理，包含私立學校護理教師參加私立學校教職員保險，故原告於參加招考時，已明知任職私立學校與公立學校其權利義務不同。次按88年5月29日公教人員保險法修正公布前之公立學校教師符合公務人員保險法第2條第2項「法定機關編制內有給之公職人員」規定者，準用該法之規定參加公務人員保險；私立學校教師符合私立學校教職員保險條例（88年5月29日廢止）第3條「私立學校編制內有給、專任之教、職員」規定者，適用該條例之規定參加私立學校教職員保險。教育部79年2月16日台(79)人字第6603號函、同年4月16日台(79)人字第16552號函及同年5月26日台(79)人字第24249號函請各私立學校修正編制員額表或暫以一般教師員額納入護理教師，即係為了護理教師參加私立學校教職員保險採行之措施。因此，原告於介派私立學校期間，係參加私立學校教職員保險，所核發之養老給付自非公務人員保險年資所核發之養老給付。
（二）再按學校教職員退休辦理優惠存款，均應符合學校退休教職員公保養老給付金額優惠存款要點（下稱公保優存要點）第2點規定之3項要件。惟原告並不符合公保優存要點第2點「依中華民國85年2月1日學校教職員退休條例修正施行前之公務人員保險年資所核發之養老給付」規定之要件。蓋88年5月29日修正公布公教人員保險法，雖將原公務人員保險法（本法修正施行前之公立學校教師屬公務人員保險法準用對象）及私立學校教職員保險條例予以合併，惟公保優存要點第2點仍維持原規定，並未修正，即僅依85年2月1日學校教職員退休條例修正施行前，依公務人員保險法加保年資所核發之養老給付始得辦理優惠存款，至於私立學校教職員保險年資所核發之養老給付，因係依私立學校教職員保險條例加保年資之給付，不符合辦理優惠存款之要件。
（三）本件係源於臺灣銀行公教保險部（下稱公保部）誤將原告任職私立學校之保險年資採計，而核予公保養老給付優惠存款金額計1,408,800元。公保部所核計優惠存款通知書，係由該部逕寄送至市立新莊高中，再由該校轉送原告。被告自始不知原告之優惠存款未符合辦理優惠存款要件，嗣經教育部96年9月27日來函要求各縣市全面清查，被告依公保優存要點第2點第3款規定，重新核定原告得辦理優惠存款金額。又按現行公保優存要點第2點第3款規定，係於85年12月23日修正公布，嗣後並無法規變更情事，依行政程序法第103條第5款規定：「有下列各款情形之一者，行政機關得不給予陳述意見之機會：．．．五、行政處分所根據之事實，客觀上明白足以確認者。」被告依上開規定，自得不給予陳述意見之機會，然被告亦於98年3月2日「召開退休護理教師公保養老給付得辦理優惠存款金額減額案說明會」，原告亦有出席說明會，故原告主張原處分作成前，未給予原告陳述意見之機會，違反行政程序法第102條規定云云，不足採信。
（四）至原告提出撤銷原處分不溯及既往乙節，依據每年教育部所定之「教育部招考高級中等以上學校儲備護理教師」招考簡章已敘明，介派至學校服務之護理教師，其權利義務皆比照各該學校教師有關規定辦理，爰任職私立學校護理教師，皆應比照私立學校教師有關規定辦理，包含私立學校護理教師參加私立學校教職員保險，故原告於參加招考時，已明知任職私立學校與公立學校其權利義務並不相同。次依88年5月29日公教人員保險法修正公布前之公立學校教師符合公務人員保險法第2條第2項：「法定機關編制內有給之公職人員」規定者，準用該法之規定參加公務人員保險；私立學校教師符合私立學校教職員保險條例（88年5月29日廢止）第3條「私立學校編制內有給、專任之教、職員」規定者，適用該條例之規定參加私立學校教職員保險。教育部79年2月16日台(79)人字第6603號函、同年4月16日台(79)人字第16552號函及同年5月26日台(79)人字第24249號函請各私立學校修正編制員額表或暫以一般教師員額納入護理教師，即係為利護理教師參加私立學校教職員保險採行之措施。因此原告於介派私立學校期間，係參加私立學校教職員保險，所核發之養老給付自非公務人員保險年資所核發之養老給付。又原告於私立學校任職期間是否有參加公務人員保險，可從其每月薪資發放通知單中是否有代扣公保費知悉，所稱介派私立學校服務期間所繳之保險費等同公立學校教師，亦應採計前揭該段年資辦理公保優惠存款，尚不得採信。本件被告原核定原告之優惠存款金額與公保優存要點第2點規定不符，係屬違法之行政處分，亦無行政程序法第117條但書之情事，自有行政程序法有關違法行政處分撤銷規定之適用。被告依行政程序法第118條規定，於98年2月19日以高市教人字第0980006300號函重新核算原告公保養老給付可辦理優惠存款金額，係本於職權，依法執行。
（五）至原告提出撤回原退休處分辦理復職乙節，復按，授予利益之違法行政處分經撤銷後，撤銷機關如給予補償，補償額度不得超過受益人因該處分存續可得之利益，行政程序法第120條第2項定有明文，本案如將撤回原告原退休處分辦理復職作為補償方式，顯然超過原處分存續可得之利益，且原退休處分並非違法處分，無須撤銷。惟退休人員可辦理再任，然再任係向各學校提出申請，非被告權責。
（六）現行實務上，私立學校一般專任教師轉任公立學校一般專任教師後，以其曾任85年1月31日前之私立學校教師期間係參加私立學校教職員保險，於其退休時，該段私立學校年資所核給之養老給付均未准其辦理優惠存款。因此，85年1月31日前之私立學校護理教師任職期間，既與私立學校一般專任教師同樣參加私立學校教職員保險，則其轉任公立學校護理教師並辦理退休時，該段私立學校護理教師年資所核給之養老給付亦不得辦理優惠存款，實屬當然。另台北市退休護理教師針對優惠存款事件提起行政訴訟，業經台北高等行政法院97年度訴字第1837號及97年度訴字第1681號等判決駁回原告之訴，併予陳明等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、上開事實概要欄所載事實，已經兩造分別陳述在卷，並有原處分函文、公教人員保險養老給付（退休）通知書、公教人員保險養老給付優惠存款年資試算表、學校教職員退休事實表、學校教職員月退休金證書附於原處分卷及本院卷可稽，洵堪信實。茲兩造之爭執在於原告85年2月1日前任職私立學校之保險年資，得否計入公保優存要點第2點第3款規定之「公務人員保險年資」？經查：
（一）按公保優存要點第1點規定：「公立學校退休教職員公保養老給付金額辦理優惠存款，依本要點行之。」第2點規定：「依本要點辦理優惠存款，須合於下列各款條件：㈠依學校教職員退休條例辦理退休。㈡退休時所任職適用行政院訂定之全國軍公教員工待遇支給要點之公務人員俸額標準表支薪。㈢依中華民國85年2月1日學校教職員退休條例修正施行前之公務人員保險年資所核發之養老給付。」第3點規定：「依本要點辦理優惠存款之公務人員保險年資及養老給付辦理優惠存款最高月數標準，依附表規定辦理。」而依其附表規定，得辦理公保養老給付優惠存款之保險年資須滿1年以上。次按行為時學校教職員退休條例第1條：「學校教職員之退休，依本條例行之。」第2條：
「本條例所稱學校教職員，係指各級公立學校現職專任教職員，依照規定資格任用，經呈報主管教育行政機關有案者。」第3條第1項：「教職員有左列情形之一者，得申請退休：一、任職5年以上，年滿60歲者。二、任職滿25年者。」及第4條之1第1項規定：「教師或校長依第3條申請退休者，除特殊原因外，其退休生效日以2月1日或8月1日為準。」第5條第1項規定：「退休金之給與如左：．．．
二、任職15年以上者，由退休人員就左列退休給與，擇一支領之：．．．㈡月退休金。．．．。」88年5月29日廢止之私立學校教職員保險條例第3條規定：「私立學校編制內有給、專任之教、職員參加私立學校教、職員保險（以下稱本保險）為被保險人，．．．。」第8條規定：「（第1項）本保險之保險年資，自保險效力開始之日起算；參加其他保險之年資，概不併計。（第2項）依本條例規定請領養老給付者，如再依第3條規定參加本保險時，應將原領養老給付如數繳還，於將來退休請領養老給付時，其年資應合併計算。」公教人員保險法（原公務人員保險法，88年5月29日修正更名）第2條規定：「本保險之保險對象包括下列人員：．．．三、依私立學校法規定，辦妥財團法人登記，並經主管教育行政機關核准立案之私立學校編制內之有給專任教職員。」可知，在88年5月31日公教人員保險法修正施行前，私立學校教職員係依上開已廢止之私立學校教職員保險條例之規定，參加私立學校教職員保險，而不得參加公務人員保險。而公立學校退休教職員公保養老給付，配合學校教職員退撫新制之實施，限於85年1月31日以前參加公務人員保險年資所核給部分，始得辦理優惠存款。
（二）經查，原告於70年3月6日起至78年8月1日係由教育部介派擔任私立樹德高級家商職業學校護理教師，復於78年8月1日起至84年8月1日擔任私立三信高級商業職業學校護理教師，迨至84年8月1日轉至市立新莊高中任職，直到96年2月1日退休等情，為原告所不爭，並有被告96年1月15日高市教人字第1578號函、學校教職員退休事實表、退休金證書（本院卷第50頁至52頁、第98頁），堪認為真實。則原告於84年8月1日前，均係依私立學校教職員保險條例加入私立學校教職員保險，堪予認定。是被告認定原告該段任職私立學校期間並無公保優存要點第2點第3款所定於85年2月1日前參加公務人員保險年資所核發之公保養老給付之事實，洵屬有據。是原處分以原告於85年1月31日以前參加公務人員保險年資計為6個月（即84年8月1日至85年2月1日任職市立新莊高中期間，未滿1年），其餘擔任私立學校護理教師期間，並無公務人員保險年資，因認原告得辦理優惠存款之最高月數為0個月，核計原告得辦理公保養老給付優惠存款金額應為0元，因而撤銷前所核定原告辦理公保養老給付優惠存款之違法處分，揆諸首開規定，並無不合。
（三）又退休公務人員退休金優惠存款制度之建立，係立法院法制委員會於48年7月15日審議公務人員退休法修正草案時，基於早期公務人員每月待遇所得微薄，且其支領之一次退休金係以其最後在職之月俸額及本人實物代金為基數之內涵，造成退休實質所得偏低，為照顧退休人員生活，乃決議由 銓敘部 邀請有關機關研商。銓敘部爰與財政部於49年11月2日會銜訂定發布「退休公務人員退休金優惠存款辦法」（85年11月27日修正名稱為「退休公務人員一次退休金優惠存款辦法」）；而退休公教人員公保養老給付優惠存款制度，亦係基於上述因素及軍保退伍給付已得辦理優惠存款之考量，由銓敘部於63年12月17日訂定「退休公務人員公保養老給付金額優惠存款要點」，行政院64年2月3日以台64財字第989號令訂定發布本件公保優存要點6點後開辦。是可知優惠存款制度之形成及沿革，實乃一項政策性之補助措施，於審酌政府財力負擔及各類公務人員待遇類型等因素，考量整體公益衡平原則，並兼顧退休公教人員之實質權益保障，在政府補助性支出之資源有限情況下，主管機關自得本其權責就適用之對象與範圍，為必要及限定性之分配，以期有限之資源發揮最大之效益。是此一要點之適用，自不得再任意擴大其適用範圍。護理教師經介派至公、私立學校後，其身分即分屬公立學校教師及私立學校教師，分別參加公務人員保險及私立學校教職員保險，則原告於「私立學校教職員保險」之年資，自不得計入公保優存要點第2點第3款規定之「公務人員保險年資」。至於銓敘部95年9月1日部退三字第0952692451號函（本院卷第113頁）關於教育部介派至已立案之私立高級中等以上學校服務之護理教師，如於公立學校辦理退休，其年資得併計為公務人員退休年資乙節，僅係對於經介派至公、私立學校擔任軍訓護理課程之護理教師，有關退休時服務年資所為之規定，尚不得認該規定已有同意前開人員可得參加公務人員保險；亦無得認定行政院64年2月3日以台64財字第989號令訂定發布公保優存要點時，其內所稱之「公保養老給付」，有擴及依私立學校教職員保險條例所核發之養老給付，是以原告仍不因而具備公保優存要點所謂「依中華民國85年2月1日學校教職員退休條例修正施行前之公務人員保險年資」之要件。被告認公保優存要點第2點第3款所謂「依中華民國85年2月1日學校教職員退休條例修正施行前之公務人員保險年資」，係以「參加」公務人員保險年資為要件，於法有據。原告主張高中職以上護理人員係執行相關國家任務，而由教育部統一招考，雖在介派時有公立、私立學校之分，但所負職責均相同，有別於私立學校依聘任契約聘任之教師，故退休待遇不應有所差別，而應一體適用公保優存要點云云，並非可取。
（四）又88年5月29日公教人員保險法修正公布前之公立學校教師係符合當時公務人員保險法第2條第2項規定：「法定機關編制內有給之公職人員」進而準用該法之規定參加公務人員保險；至私立學校教師符合私立學校教職員保險條例（88年5月29日廢止）第3條「私立學校編制內有給、專任之教、職員」規定者，則係適用該條例之規定參加私立學校教職員保險，二者有別。護理教師經介派至公、私立學校後，其身分即分屬公立學校教師及私立學校教師，且亦分別參加公務人員保險及私立學校教職員保險。教育部63年7月31日台（63）軍字第20099號函頒布「高級中等以上學校護理教師遴派任用遷調實施要點」第14點固規定：「教育部．．．介派護理教師至公、私立學校服務，．．．依學校教職員退休條例辦理退休時，得憑介派令，併計其曾於私立學校之服務年資」，惟該規定僅係對於經介派至公、私立學校擔任軍訓護理課程之護理教師，有關退休時服務年資所為之規定，尚不得認該規定已有同意前開人員可得參加公務人員保險；亦無得認定行政院64年2月3日以台64財字第989號令訂定發布公保優存要點時，其內所稱之「公保養老給付」，有擴及依私立學校教職員保險條例所核發之養老給付。又教育部79年2月16日台(79)人字第6603號函、同年4月16日台(79)人字第16552號函及同年5月26日台(79)人字第24249號函（見本院卷第70頁、71頁）請各私立學校修正編制員額表或暫以一般教師員額納入護理教師，充其量僅係為利護理教師參加私立學校教職員保險採行之措施而已。因此，原告於介派私立學校期間，係參加私立學校教職員保險，遑論原告於私立學校任職期間是否有參加公務人員保險，亦可從其每月薪資發放通知單中是否有代扣公保費知悉，則所核發之養老給付自非公務人員保險年資所核發之養老給付甚明。是以原告並不因而具備公保優存要點所謂「依中華民國85年2月1日學校教職員退休條例修正施行前之公務人員保險年資」之要件，原告主張應為目的性擴張解釋，尚難憑採。被告認所謂「依中華民國85年2月1日學校教職員退休條例修正施行前之公務人員保險年資」，係以「參加」公務人員保險年資為要件，因而撤銷原違法核定原告之優惠存款金額，並無違誤。原告主張縱認私立學校護理教師任職期間不應計入公保養老給付優惠存款年資，然對於96年8月以前退休之私立學校護理教師應不追究有無溢核情事，否則被告應收回退休令，讓原告復職云云，並非可取。
（五）又「違法行政處分於法定救濟期間經過後，原處分機關得依職權為全部或一部之撤銷；其上級機關，亦得為之。但有下列各款情形之一者，不得撤銷︰一、撤銷對公益有重大危害者。二、受益人無第119條所列信賴不值得保護之情形，而信賴授予利益之行政處分，其信賴利益顯然大於撤銷所欲維護之公益者。」行政程序法第117條定有明文。而受益人是否有值得保護之信賴，除依行政程序法第119條規定要件判斷外，於提供金錢給付之情形，尚須就受益人有無因該金錢之給付而耗用，或作成不能回復或難於回復之財產處置，其間並有因果關係者而論。若僅消極受領給付，而非積極為上開行為者，即難認有信賴表現，自無信賴保護原則之適用。本件原告僅係消極受領因被告前核定公保養老給付優惠存款金額之利息，其泛言原處分違反信賴保護原則，卻未指出及舉證因該優惠存款金額之利息受領，而有如何之耗用行為，或作成不能回復或難於回復之財產處置，自難認其信賴原違法授予利益之行政處分而值得保護。又學校退休教職員公保養老給付優惠存款金額之核定，事涉公保優存要點法秩序及全體學校退休教職員權益之衡平，被告依法行使撤銷權，對公益顯無重大危害。本件被告原核定原告之優惠存款金額與公保優存要點第2點規定不符，係屬違法之行政處分，核無行政程序法第117條但書之情事。被告接獲教育部96年9月11日「護理教師因公保養老給付優惠存款事件提起訴願案之法律諮詢會議」紀錄決議辦理清查，得知本件違法溢核情事，依職權撤銷違法溢核原告之公務人員保險年資及其得辦理公保養老給付優惠存款之金額，洵屬有據。
（六）至於原告主張被告於作成原處分前，未給予陳述意見之機會一節，按行政程序法第103條第5款規定：「有下列各款情形之一者，行政機關得不給予陳述意見之機會：．．．
五、行政處分所根據之事實，客觀上明白足以確認者。」本件被告溢核原告85年2月1日以前參加公務人員保險年資及其得辦理公保養老給付之優惠存款金額，乃依公保優存要點第2點規定，重新核定原告得辦理公保養老給付之優惠存款金額，其所根據之事實，客觀上明白足以確認，被告依上開規定，未給予陳述意見之機會，尚無不合，原告主張原處分作成前，未給予原告陳述意見之機會，違反行政程序法第102條規定云云，尚不足採。
五、綜上所述，原告之主張均無可採，從而被告依公保優存要點第2點之規定，以原處分調整核定原告於85年2月1日以前公務人員保險年資及得辦理優惠存款金額均為0元，並請原告於98年3月13日前至臺灣銀行辦理優惠存款減額事宜，屆時未辦理，被告將函請臺灣銀行逕予減額，經核並無違誤，訴願決定遞予維持，亦無不合。從而原告訴請撤銷並合併請求損害賠償，為無理由，應予駁回。本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法及聲明陳述，於判決結果無影響，爰不逐一論列，附此敘明。
六、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中華民國99年1月29日
高雄高等行政法院第二庭
審判長法官江幸垠
法官戴見草法官簡慧娟以上正本係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後20日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後20日內向本院提出上訴理由書（須按對造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
中華民國99年1月29日
書記官涂瓔純