裁判字號：臺北高等行政法院98年訴字第1386號判決
裁判日期：民國98年10月08日
裁判案由：有關郵政事務
臺北高等行政法院判決
98年度訴字第1386號98年9月24日辯論終結原告強訊郵通股份有限公司代表人甲○○訴訟代理人 陳國華 律師被告交通部代表人乙○○（部長）訴訟代理人 官朝永 律師上列當事人間有關郵政事務事件，原告不服行政院中華民國98年
5月6日院臺訴字第0980085302號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：被告前依據檢舉，以原告遞送中國信託商業銀行股份有限公司主動提高卡友之信用卡信用額度通知單、安信信用卡股份有限公司信用卡繳款通知書、遠傳電信股份有限公司逾期繳款通知書、富邦銀行股份有限公司各類所得扣繳暨免扣繳憑單、富邦證券股份有限公司有價證券買賣對帳單、亞太行動寬頻電信服務費帳單、和信超媒體股份有限公司繳款單、人間福報報費收據、大眾電信股份有限公司電信費服務帳單、美商康健人壽保險股份有限公司保險證明書等郵件，違反郵政法第6條第1項規定，乃依同法第40條第1項規定，以93年11月17日交郵字第0930011949號函附郵字第00
3號處分書處原告罰鍰新臺幣（下同）20萬元，並命原告立即停止遞送信函、明信片或其他具通信性質文件等營業行為。原告不服，經行政院院94年5月17日院臺訴字第0940084867號訴願決定駁回後，訴經本院94年度訴字第2227號判決，將原處分及訴願決定均撤銷，由被告另為適法之處分。被告不服，提起上訴，經最高行政法院97年度判字第704號判決上訴駁回。案經被告就93年4月29日以後事實重為審認，以原告遞送安信信用卡公司寄送 陳君 信用卡帳單及美商康健人壽公司寄送 簡君 之保險證明書（下稱系爭郵件），違反郵政法第6條第1項規定，依同法第40條第1項規定，以97年10月29日交郵字第0970009945號處分書處原告罰鍰新臺幣（下同）20萬元，並命原告立即停止遞送信函、明信片或其他具通信性質文件等營業行為。原告不服，提起訴願遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張：郵政法第6條第1項給予中華郵政公司郵政專營權，除侵害一般人民職業選擇自由，且限制其他人民選擇秘密通訊方式之自由，實難認為係為防禦對於重大公共法益構成可證明的及顯然非常嚴重的危險，顯屬違憲，應不得作為裁罰依據。郵政法第6條第1項所稱通信性質之文件，應係指類似信函、明信片性質之一對一高度個性化文書，或具有雙方相互傳達消息之性質的書函；郵件處理規則第4條第2項規定對通信性質郵件之定義，顯逾越郵政法第6條第
1項之授權目的。是以系爭郵件均係對早已發生法律效果之某次法律行為，作事後比對或證明所用之電腦大量套印之印刷類商業文書，並無對特定人傳達意思、觀念或消息之功能或性質，亦不產生任何新的法律效果，當不屬具有通信性質之文件。其次，行政法上所謂「一事」或「行為」，係以一項法律之一個管制目的為認定基礎，依郵政法第40條第1款之規定，該當於該條款之行為，係處罰行為人之「營業行為」，而非單一之「投遞行為」。按最高行政法院於93年度判字第1624號判決明揭：「書面行政處分應記載事項中之『事實』，‧‧‧違規之時間、地點等及與適用法令有關之事項‧‧‧，應依既存之記載認定之，‧‧‧，並無於行政訴訟程序中，由法院或審判長為發問或告知，使原處分機關為充分陳述、敘明或補充之餘地。」被告於93年12月24日前案處分書中所認定之違規日期亦係「93年5月至6月」間，本件處分之時間與前案處分之時間重疊，顯有重複處罰之情；前案處分認定被告違規之地點包含台北與新竹地區，本件處分認定之違規地點則為台北地區，本件處分之違規地點並無逸脫前案處分之範圍；前案處分所謂人間福報社寄送 孟君 之報費收據之行為，其寄件人人間福報社則係設於台北市○○路○○○號5樓，故原告之營業行為，亦係台北市而非新竹市，被告以此主張二件處分不同，顯不符實。退萬步言，原告從未開拆其所交寄之物品，而由其外觀上僅有以印刷之方式套印之寄件人公司名義之字樣，以及以電腦打字所記載之收件人之地址等，並未標明所交寄物品之內容，原告實無法得知該等文件之內容，更無從得知寄件人所交寄之文件是否屬於有通信性質之文書，從而，自難認為原告於本件遞送之物品，在主觀上有何違反郵政法第6條第1項之情事等情。並聲明求為判決撤銷訴願決定及原處分。
三、被告則以：郵政法第6條第1項、第40條第1款固為人民工作權之限制規定。人民之工作權應予保障，得自由選擇工作及職業，以維持生計，雖為憲法第15條所明定，惟上開權利為增進公共利益所必要時，非不得以法律為適當之限制；國家基於對人民生存照顧之義務、達成給付行政之功能，自可經營郵政公用事業，期以合理之費率，普遍而穩定提供人民所需之各項服務，從而，郵政法之訂定，核與憲法並無不合。況民營遞送業者尚可選擇遞送不具有通信性質之文件、包裹等物品，是原告選擇以遞送不具有通信性質郵件為業之權利並未被剝奪，該規定既無悖於比例原則，亦未逾越立法權自由形成之範圍，與憲法並無牴觸。郵件處理規則第4條第
2項之立法說明指出，通信性質係指寄件人之文件具有對特定人傳達信息之功能，重點在「特定人」，並輔以文字或符號表示之「意思、觀念或事實」作為認定標準；所謂「信函」，依郵件處理規則第4條第1項文義解釋，凡具有傳遞消息功能之文件，均屬中華郵政股份有限公司專營權範圍。倘依原告自創之「一對一高度個性化文書」定義，無法對所有具有通信性質文書作合理之規範，其定義顯有錯誤。有關大量印製之商業文書，諸如系爭郵件中，信用卡帳單為債權人接受債務人清償債務之憑證，並告知債務人新增債務金額及繳款期限；另保險證明書乃保險契約成立之證明文件，當然具有傳達意思與特定人之性質，自屬具通信性質之文件。「按次」係指曾經主管機關依郵政法第40條第1款處分後之每一次違法營業行為，行為人如經主管機關依前揭第40條第1款處分後，仍繼續從事經命其停止之行為，於第一次命停止營業行為之處分後之每一次違章行為均屬每一「次」獨立之違章行為，可按次連續處以罰鍰；如何計算其次數即應依郵政法管制目的為認定行為次數之基礎，行為人凡出於營利目的而違反上開服務目的之同一批次郵件業務處理流程之投遞行為，應即認係可分割獨立之營業行為，而得為按次處罰之客體。原告第1次接獲被告之行政處分係在93年4月29日，自該日以後，如原告仍有投遞具有通信性質文件之行為，被告即得依據郵政法第40條第1款按次連續處罰。本處分書所處罰之違法遞送郵件事實乃原告為安信信用卡公司寄送信用卡帳單及為美商康健人壽保險股份有限公司寄送保險證明書之營業行為，與另案93年12月24日處分書載原告違法行為日期時間雖均為「93年5月至6月間」，然應認係可分割獨立之營業行為，被告歷次裁罰乃針對不同之營業行為，核無違反一事不二罰之原則。本件原告既認上開文件應受秘密通信自由之保護，足證原告亦認為上開文件可能屬於具有對特定人傳達信息功能之文件。可知原告對於違法事實，顯有明知並有意使其發生之直接故意。縱無，亦有對於構成違法事實，預見其發生而其發生並不違反其本意之間接故意等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、兩造之爭點厥為原告遞送信用卡帳單及網路服務費帳單，是否該當郵政法第6條第1項之通信文件、系爭處分是否違憲、違法及有無違反一事不二罰之原則，本院判斷如下：
㈠按「除中華郵政公司及受其委託者外，無論何人，不得以遞
送信函、明信片或其他具有通信性質之文件為營業。運送機關或運送業者，除附送與貨物有關之通知外，不得為前項郵件之遞送。」、「有下列情形之一者，處新臺幣10萬元以上
50萬元以下罰鍰，並通知其停止該等行為；未停止者，得按次連續處罰：一、違反第六條第一項規定，以遞送信函、明信片或其他具有通信性質文件為營業者。」、「郵件種類、定義、處理程序、交寄、資費之交付、載運、投遞與查詢補償確定之程序、金額與其方法、禁寄物品之種類與其處分方法、受委託遞送郵件者之資格件件、委託程序與責任及其他相關事項之規則，由主管機關擬訂，報請行政院核定之。」郵政法第6條第1項、第40條第1款及第48條分別定有明文。次按「函件之全部或一部屬於通信性質者，除另有規定外，為信函。前項所稱通信性質，指寄件人之文件具有對特定人傳達意思、觀念或事實之功能。」復為被告依郵政法第48條規定之授權，以91年12月30日交郵發字第091B000166號令訂定發布「郵件處理規則」第4條所明定。
㈡查本件原告受託遞送系爭郵件，有系爭郵件影本附原處分卷可稽，具有對特定人傳達意思、觀念或事實之功能，且原告於93年4月29日即接獲被告93年4月28日交郵字第001號違反郵政法事件處分書，該處分書所做之行政處分已命原告停止其違法投遞之行為，此有上開處分書及送達證書影本（見處分卷附件9）在卷可憑，詎原告竟於93年5月及6月間再為系爭郵件遞送之營業行為，本件被告以原告違反郵政法第
6條第1項規定，依同法第40條第1款規定裁處原告罰鍰20萬元，並命停止遞送信函、明信片或其他具有通信性質文件等營業行為，核無不合。
㈢郵政法第6條第1項所稱信函、明信片或其他文件具有通信
性質之意，係指寄件者為將其對特定之人之心理狀態（訊息）向特定之人發表，乃藉由紙、絹等介體或以其他非電信通訊方式記錄其心理狀態（訊息）向特定之人傳遞者而言。而上開表示行為，有欲成立法律行為者（此即法律行為構成要件中所稱之意思表示），有非欲成立法律行為者；非欲成立法律行為之表示行為中，又分為知的表示、情的表示與意思通知，又非欲成立法律行為之表示行為有時亦因法律之規定逕生一定之法律效果，例如承認他人權利存在（知的表示）、宥恕（情的表示）、催告（意思通知）等之表示。惟無論何種表示行為，如其傳遞訊息之介體記錄者係寄件人向特定人所為之個別性訊息，即屬具有通信性質之文件，有別於普遍性、不具個別屬性之訊息傳遞。查本件原告所遞送之信用卡帳單及保險證明書，均屬寄件人之原告針對收件者陳君與簡君所為特定且具個別性訊息之表示，揆諸前揭說明，原告所遞送之文件，即係具通信性質之文件，原告主張其所遞送之系爭文件，非屬一對一高度個性化文書，並非郵政法第6條第1項所規範之客體云云，要屬一己主觀之見，核無可採。
㈣按人民之工作權應予保障，得自由選擇工作及職業，以維持
生計，雖為憲法第15條所明定。惟上開權利為增進公共利益所必要時，非不得以法律為適當之限制，此觀憲法第23條規定「人民之自由權利，除為防止妨礙他人自由、避免緊急危難、維持社會秩序，或增進公共利益所必要者外，不得以法律限制之。」自明。查郵政為國家給付行政之一環，負有提供全體人民迅速、公平、合理之普及化郵件遞送服務，以利物品、資訊之國內外流通，俾維民生之所需之義務。是國家基於對人民生存照顧之義務，達成給付行政之功能，自可經營郵政公用事業，期以合理之費率，普遍而穩定提供人民所需之各項服務，從而，郵政法之制定，核與憲法第23條、第
107條第5款、第144條之規定並無不合。又郵政法立法之旨，在健全郵政發展，提供普遍、公平、合理之郵政服務，增進公共利益，業經郵政法第1條揭示明確。而郵政法所稱之郵件，含信函、明信片、特製郵簡、新聞紙、雜誌、印刷物、盲人文件、小包、包裹或以電子處理或其他方式，交寄之文件或物品（郵政法第4條第3款參照），前揭郵件中之信函、明信片及其他具有通信性質之文件，多生法律效果，影響人民權益甚深，已如前述，為恐民營遞送業者為區域選擇性遞送，以不合理費率惡性競爭，致無法普遍、公平、穩定且費用合理地提供全體人民所需之郵政服務，有損社會公共利益，是郵政法第6條第1項「除中華郵政公司及受其委託者外，無論何人，不得以遞送信函、明信片或其他具有通信性質之文件為營業。」之規定，確為增進公共利益所必要。況民營遞送業者尚可選擇遞送不具有通信性質之文件、包裹等物品，人民亦可選擇中華郵政公司以外之人遞送該等文件、物品，從而原告選擇以遞送不具有通信性質郵件為業之權利或人民選擇不具有通信性質之文件、物品之遞送者之權利，並未被剝奪，該規定既無悖於比例原則，亦未逾越立法權自由形成之範圍，與憲法並無牴觸。另原告主張專營權限制人民選擇秘密通訊方式之自由云云，查立法機關將信函、明信片及其他具有通信性質之文件遞送業務，於郵政法第6條明文規定僅郵政公司及受其委託者得遞送，除為確保達成郵政普及化義務外，亦為保障人民秘密通訊自由。立法者應已衡量民營業者與國營之郵政公司對於人民秘密通訊之侵害可能性，及對於可能受侵害之人民保障程度後，始對於一般民營業者加以限制。蓋郵政公司雖非公務機關，但仍屬受國家監督之國營事業，其員工仍具刑法上公務員身分，違法時除須受行政處分外，並受較嚴厲之刑事處分，且人民權利若受侵害，因屬國營事業，當不致使受害人民無從求償，故對人民有較充分之保障。是以，郵政法第6條規定郵政公司之專營權，同時兼具事前之防範及事後救濟之保障，難謂該條規定非基於人民秘密通訊自由之保障而訂定。次查郵政服務為具利潤低、成本高、勞力密集特性之產業，競爭者尚無法提供與郵政公司相同之服務指標與全國均一價格，為確保通信郵件遞送迅速與安全之需要，政策上爰賦予郵政公司擔負郵政普及服務的義務，並賦予該公司擁有部分郵件專營權（即：信函、明信片或其他具有通信性質文件），其他高資費之小包、包裹、快遞等不具有通信性質和印刷品、新聞紙、雜誌、商業廣告、傳單等，則已完全開放民營遞送業者依法經營。此種立法要無違憲可言。至於對職業自由客觀限制之相對公益程度，學者間本有不同之認定標準，有認僅需合乎公益目的，有認需為重大明顯公益，惟不論採何種標準，於本案中國家所為專營權之立法，在於積極促進人民實現該基本權，應屬重大明顯公益，而其限制之手段亦僅限制部分郵件之投遞，已可認屬最小侵害手段，自可通過比例原則之審查。原告所引「三階段理論」純屬學界之見，尚未成為通說，非本件所應適用。再查在通訊自由與職業自由兩基本權相衝突時，何者應為退讓，應為立法者職權所在，而立法者已於郵政法第6條中就部分郵件為限制營業規定，基於權力分立原則，自應予以尊重。原告援引學說主張所謂此限制侵害人民自由選擇工作之權利，顯然引喻失義，洵不足採。
㈤至於「郵件處理規則」第4條第2項「前項所稱通信性質，
指寄件人之文件具有對特定人傳達意思、觀念或事實之功能。」其訂定之說明更指出：「所謂對特定人傳達意思、觀念或事實者，其傳達之對象僅限對特定人為之，如係向不特定之多數人傳達者，屬通知、公告之類，非本規則所稱之『通信性質』，而傳達方式又須為實體遞送，如透過數位訊號以網際網路傳輸者，是為電信通訊範疇，亦非本規則規範之『通信性質』文件；至其傳達內容須以文字或符號形式表徵之意思、觀念或事實者始足當之。」可知郵件處理規則第4條第2項規定，僅係就郵政法第6條第1項具有通信性質之文件應具寄件人向特定人表示其對特定人之個別性訊息之屬性予以闡釋，重點在「特定人」，並輔以文字或符號表示之「意思、觀念或事實」作為認定標準，符合司法院釋字第593號解釋，對於法規命令所要求之「合目的性選擇」及「合理之關聯性」，並無逾越母法授權範圍。（最高行政法院97年度裁字第2541號裁定、97年度判字第30號判決及97年度判字第975號判決意旨可資參照）。原告主張「郵件處理規則」第4條第2項規定逾越母法之授權目的及範圍云云，要無可取。
㈥原告主張系爭處分以原告於「93年5月至6月」間，於台北
地區違法遞送安信信用卡股份有限公司寄送陳君之信用卡帳單、美商康健人壽保險股份有限公司寄送簡君之美商康侵人壽保險證明書（見本院卷第24－26頁）為營業；但被告前於93年12月24日亦曾以交郵字第0930013207號函所檢附之郵字第004號交通部取締違反郵政法事件處分書對原告作成行政處分（見本院卷第23頁、79頁），前案處分書中所認定之違規日其亦係「93年5月至6月」間，基此顯有重復處罰之情云云。惟按郵政法第40條規定所稱「次」，係指違法行為而言；而「按次」係指經被告依郵政法第40條前段處分後之每
1次違法行為；是如經被告依郵政法第40條前段處分後，仍繼續從事經被告命其停止之行為，於前開處分後之每1次違法行為，均屬每1次獨立之違法行為，自可按次連續處以罰鍰（行政法院86年判字第1477號判決意旨參照）。準此，自被告第1次處分原告後，命其停止而不停止，其後原告每1次違法行為，被告均得按次連續處罰。次按經營遞送信函、明信片或其他具有通信性質函件為業之人，每次遞送行為均係其營業行為，而各次遞送行為均單獨違反郵政法第6條第
1項之規定，而得獨立成為處罰客體，則被告對原告所為第
1次行政處分（93年4月28日送達），已命原告立即停止其違法遞送之行為，是自該日之後，原告每次遞送行為，並非違法「狀態」之繼續，而係第1次命其停止後不停止之再1次違法行為，已符合郵政法第40條後段按次連續處罰之要件，尚非重複處分。經查，系爭處分所處罰原告之違法行為，與被告前案處分雖同係93年5月至6月間，但系爭處分所處罰之違規行為係原告遞送安信信用卡股份有限公司寄送陳君之信用卡帳單及送商康健人壽保險股份有限公司寄送簡君之美商康健人壽保險證明書之營業行為，其寄送地點為臺北地區，違規時間為93年5月24日及6月間，此有系爭郵件及信封套、系爭處分等影本附卷可憑（見處分卷附件1）；而前案93年12月24日交郵字第0930013207號函附之郵字第004號處分書係原告遞送人間福報寄送孟君報費收據（見本院卷第23頁、79頁、處分卷附件11），寄送地點為台北至新竹，寄送時間為5月至6月間。足見系爭處分與前案處分之之違法事實及違法時間，均不相同。無重複處罰可言，原告此項主張，殊不足採。另原告援引最高行政法院93年度判字第1624號判決意旨所指「無於行政訴訟程序中，由法院或審判長為發問或告知，使原處分機關為充分陳述、敘明或補充之餘地」一節，核與本件由本院94年度訴字第2227號判決撤銷原處分命被告另為適法處分，嗣由被告為系爭處分之情形不同，原告此項援引顯屬誤解，洵不足採。
㈦原告主張原告從未開拆其所交寄之物品，而由其外觀上僅有
以印刷之方式套印之寄件人公司名義之字樣，以及以電腦打字所記載之收件人之地址等，並未標明所交寄物品之內容，原告實無法得知該等文件之內容，更無從得知寄件人所交寄之文件是否屬於有通信性質之文書，從而，自難認為原告於本件遞送之物品，在主觀上有何違反郵政法第6條第1項之情事云云。查原告業因違反郵政法事件，於93年4月29日接獲被告第1次罰鍰及命立即停止遞送具通信性質文件之營業行為的行政處分，已如前述。此外，原告欲從事與郵政法相關之營業行為前，應對於郵政法第6條第1項、第40條及郵政處理規則第4條第2項等規定，有了解之必要，其應注意能注意而不注意，猶於接獲被告第1次行政處分後，續於93年5月至6月間，執意為系爭違反郵政法之營業行為，縱非間接故意，亦難謂毫無過失，準此，原告此項主張亦不足採。
綜上所述，本件原告確有違反郵政法第6條第1項規定情事，被告依同法第40條第1款規定，處原告罰鍰20萬元，並命原告立即停止遞送信函、明信片或具通信性質文件等營業行為，並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合。原告仍執前詞訴請撤銷，為無理由，應予駁回。
五、據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中華民國98年10月8日
臺北高等行政法院第六庭
審判長法官闕銘富
法官帥嘉寶法官林育如上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中華民國98年10月8日
書記官方偉皓