裁判字號：臺灣臺中地方法院100年訴字第960號民事裁定
裁判日期：民國101年05月07日
裁判案由：給付補償金
臺灣臺中地方法院民事裁定100年度訴字第960號原告 賴玉盆
蔡季全 蔡美英 蔡季安 蔡美霞 池漢輝 張誌元 上七人共同訴訟代理人 林松虎 律師
林語然 律師被告國防部空軍總司令部法定代理人 嚴明 被告空軍第427號戰術戰鬥機聯隊法定代理人 王純雄 訴訟代理人 陳偉志 上尉上被告共同訴訟代理人 林瓊嘉 律師複代理人 紀岳良 律師上列當事人間給付補償金事件，本院裁定如下：
主文本件移送臺北高等行政法院。
事實及理由
一、程序事項：按當事人喪失訴訟能力或法定代理人死亡或其代理權消滅者，訴訟程序在有法定代理人或取得訴訟能力之本人承受其訴訟以前當然停止；承受訴訟人， 於得為 承受時，應即為承受之聲明，民事訴訟法第170條、第175條分別定有明文。本件被告空軍第427號戰術戰鬥機聯隊之法定代理人於訴訟進行中已變更為王純雄，故被告新任法定代理人王純雄聲明承受訴訟，核無不合，自應准許。
二、原告起訴主張：㈠原告賴玉盆、蔡季全、蔡美英、蔡季安、蔡美霞之被繼承人
蔡漢詩 與原告池漢輝、張誌元均為空軍清崗基隙地耕作農耕人員（下稱隙地農耕人員）。而空軍清泉崗基地為被告國防部空軍總司令部（下稱空軍總部）所屬空軍基地，現由被告空軍第427戰術戰鬥機聯隊（下稱427聯隊）駐紮管理。於民國74年10月間，427聯隊之大隊 史濟民 、聯隊長 周振雲 因清泉崗基地內一號至四號跑道間之隙地樹木、雜草叢生，影響飛行安全，即指示訴外人即427聯隊基勤大隊基勤科長 吳吉慶 ，基於「為杜絕棲禽寄居跑滑道之間，應砍除樹木雜草，改種牧草覆地以增飛安，原則由農民先行投資，爾後每年收成自行攤還，並納為基地農地協耕人員」之政策執行（原證
一：跑滑道間種植牧草緣由說明）。原告賴玉盆等之被繼承人蔡漢詩，及原告池漢輝、張誌元因而於當時遂應招請而進入清泉崗空軍基地，從事跑滑道間之隙地開墾及種植牧草工作，並依約定繳付租金。原告賴玉盆等之被繼承人蔡漢詩墾植面積約為110.7175公頃，原告池漢輝墾植之面積約為49.5938公頃，原告張誌元墾植之面積約64.0277公頃。原告賴玉盆等人之被繼承人蔡漢詩及原告池漢輝、張誌元均依被告頒訂之「空軍清泉崗基地隙地管理辦法」規定每年簽立「隙地耕作農耕人員切結書」，辦理人員、車輛通行證，從74年至90年止，從未間斷。90年間原告賴玉盆之被繼承人蔡漢詩，及原告池漢輝、張誌元均分別簽立「空軍清泉崗基地隙地耕作農耕人員切結書」乙份交予427聯隊後勤組承辦人員梁光澤或以臺中法院郵局存證信函第234號、第235號寄送427聯隊。依該切結書前言記載：「本人耕作空軍清泉崗基地之隙地，於耕作期間（自即日起至民國100年12月31日止），因軍事需要或政府公用，本人同意按『土地現值之百分之二‧五』補償後歸還土地；若因軍方政策變更為『恢復放租』時，本人同意改以承租方式辦理，惟若屬耕作期滿，則保證立即停止使用，無條件歸還土地。」等語。
㈡詎料被告於91年間，竟無預告之情況下，禁止原告賴玉盆之
被繼承人蔡漢詩，及原告池漢輝、張誌元進入隙地耕作收取牧草。且拒絕依前開切結書之約定補償，有林松虎律師函、林瓊嘉律師事務所函、國防部軍備局、國防部空軍司令部函可稽。查原告賴玉盆之被繼承人蔡漢詩耕作之隙地面積為11
0.7155公頃，92年間耕作土地之公告現值 吳厝 小段為每平方公尺新臺幣（下同）2,700元、公館段每平方公尺3,000元，因此蔡漢詩耕作之隙地土地之公告現值如均以2,700元計算為2,989,318,500元，則其2.5%為74,734,312.5元；另原告池漢輝耕作之地面積為49.5938公頃，92年之公告現值為1,341,454,400元，則其2.5%為33,536,360元；原告張誌元耕作之隙地面積為64.0277公頃，92年之公告現值為1,728,747,900元，則其2.5%為43,218,698元。然因原告等均屬經濟能力較差之農人，無力一次繳納龐大之裁判費，為此僅就每人200萬元之範圍內為請求。本件原告爰依兩造簽訂之「空軍清泉岡基地隙地耕作農耕人員切結書」之約定及繼承之法律關係為本起訴請求。
㈢並聲明：⒈被告應連帶給付原告賴玉盆、蔡季全、蔡美英、
蔡季安、蔡美霞200萬元，及自本起訴狀繕本送達翌日起至清償日止，按週年利率5%計算之利息。⒉被告應連帶給付原告池漢輝、張誌元各200萬元，及自本起訴狀繕本送達翌日起至清償日止，按週年利率5%計算之利息。⒊訴訟費用由被告連帶負擔。⒋願供擔保，請准假執行。
三、被告則以：㈠按國軍不動產管理機關，自95年4月1日涉及不動產分類案件
由國防部軍備局執行辦理；再者依國防部97年11月5日國備工營字第0970013516號令頒「空軍機場隙地收回作業要點」「二、空軍機場隙地作業管理權責區分」㈡㈢㈣，國防部空軍司令部為使用機關，負責提供空軍機場隙地歷年保管之相關卷證資料，補償費用實際核定，給予係由國防部軍備局所主管。原告誤向被告國防部空軍司令部，空軍第427戰術戰鬥機聯隊起訴，顯有誤會。類此隙地訴訟爭議案，隙農均係向國防部軍備局為訴訟請求，原告誤向非權責機關為起訴；又因國防部軍備局址設臺北市，原告向鈞院起訴，似有未臻適法。
㈡系爭隙地兩造歷年訴訟之確定判決確認兩造並無任何租賃關
係，故原告無權依土地法、375減租條例為任何補償請求，原告應受確定判決爭點效之拘束，無權依土地法等規定為補償請求。
㈢依國防部97年11月5日國備工營字第0970013501號令頒「空
軍機場隙地收回作業要點」、國防部軍備局97年12月2日國備公營字第0970014851號令頒「空軍機場隙地收回作業程序」，有關隙地補償，必須在76年至77年清查列冊登載者，但在作業要點發佈實施前之隙地，不得依本要點辦理補償，此為該作業要點第七點所明文規定。原告耕作系爭土地在91年已遭收回，並不符合補償作業規定，其請求補償明顯無據，應予駁回。內政部93年9月16日台內地字第0930012740號函：「損失補償」之概念，亦即政府基於適法公權力行為（包含行政處分及事實行為），造成相對人財產上之損失，而需給予損失補償；至所指財產損失則可從該財產所受之妨礙或限制是否屬於一般財產權人應負擔之社會責任、抑或侵害程度超出可忍受之範圍、或雖有侵害但尚未妨礙或限制是否屬於一般財產權人應負擔之社會責任、抑或侵害程度超出可忍受之範圍、或雖有侵害但尚未妨礙財產權人正常之使用收益者等三項原則加以認定，另大法官會議釋字第580號解釋揭示，政府應合理分配資源，避免不當分配，導致整體社會生活資源分配過度不均。資源分配之考量在⒈兼顧雙方權益⒉保護農業、農民(原住民)基本國策⒊兼顧契約自由、社會經濟變遷⒋農業現代化與農民保護⒌收回耕地與地主負擔。本件原告占有之始係清泉崗基地部分基層軍官不遵「國有財產法」、「軍用不動產管理規則」私自違法放耕所致；原告數十年無償佔用軍方土地耕作獲利，被告依法收回土地，並無增加原告不利益，且符合國有土地合法管理，被告收回營區土地，原告並不符合損失補償概念，僅其長期不正利益停止繼續獲取原告不正利益停止收取，並無新增任何損失，則原告請求補償云云，顯屬無據。
㈣原告所提證二「空軍清泉崗基地隙地管理辦法」第10條第3
款是軍方收回時無條件搬遷，不得抗拒或要求賠償，以原告證三所提切結書可以要求補償是互相矛盾，而該切結書完全沒有軍方人員簽名用印蓋章，也未經報到被告或空軍總部、國防部，所以該切結書是臨訟所製作，不足採信。該浮水印部分，軍方是在影印機上黏貼，而非在紙上印製，原告對此恐有誤會。浮水印是影印機的使用管制，不是文書發行的使用管制。原告以文書有浮水印即是經核定的文書顯有誤會。軍方浮水印係塑膠薄膜貼於影印機面版上，使影印紙張留有該編碼。避免軍方文書遭影印外流；故編碼之文書僅得追查文書係由何單位影印機列印，但無法查核有無授權，何人影印；更不足證明係簽呈核准之文書。
㈤有關隙地補償的規定是在97年國防部定頒的，是採法律不溯
既往原則，已經收回的隙地不予補償，原告應適用85年隙地管理規定是不符合補償規定。本件原告在系爭土地每年獲利至少三百萬至五百萬，而且是屬於免稅，當年引進的目的是美化營區是事實，原告也因此獲利，當初協議是不給予任何補償，原告獲利數十年後突然要求給予補償，而且獲利上千萬元以上，在權益的衡平，原不給予補償規定並無不妥。吳吉慶等人會遭移送法辦，是監察院糾正要求空軍總司令部就吳吉慶等人為何得私自移轉土地耕作權而獲得利益進行調查。所以原告為了補償非議被告機關依法行政完全是不適切的行為。
㈥任何公文書一定要蓋承辦人員的職章，不會單獨只有民眾的
印章，而無單位的職章，所以原告主張這份文書對兩造有契約拘束力顯有誤會。更何況，承辦人的職章最後的核定權也必需由單位主管為判定，有關隙地的補償收回的主管機關是國防部，並非基地聯隊長可以決行，更不是基地預算可以支應的，任何政府預算均有科子目的編列，不符合預算是不可能補償的。所以原告以片面的文書作為補償的要求，顯有誤會。
㈦依照國防部軍備局組織條例，所有軍用土地管理機關均為軍
備局，應否補償的權責機關也是軍備局承接，原告未對軍備局為訴訟對象，而係以被告為訴訟對象，顯然違反法定組織條例規範，該訴訟結果不論是否有理由，在請求的對象顯然有錯誤，而且被告機關一再陳明，原告之訴顯無訴訟實益。原告在系爭土地常期占用，每年獲得淨利在千萬元以上，依隙地管理規定，當軍方需用土地時，占用人應無條件歸還，被告基於營區管理及飛行安全，而遷離原告應屬合法，是因遷離原告之後才遭陳情投訴，以致監察院認定基層軍官吳吉慶等人涉嫌貪瀆移送偵辦，在依新修正隙地管理規定，是放寬補償，但採法律不溯既往原則，此所以原告在民事訴訟會先主張三七五租佃關係，經判決駁回，再主張補償關係。如原告主張補償關係，此涉及公法給付爭議，恐非民事庭所得審理，原告向民事庭起訴請求公法給付，顯屬不適當。
㈧並聲明：⒈原告之訴駁回。⒉訴訟費用由原告負擔。⒊如受不利判決，願供擔保請准宣告免予假執行。
四、按普通法院認其無受理訴訟權限者，應依職權裁定將訴訟移送至有受理訴訟權限之管轄法院，民事訴訟法第31條之2第2項定有明文。經查：
㈠按公法契約（或稱行政契約）與私法契約之區別，應就契約
主體（當事人之法律地位）、契約之目的、內容及訂立契約所依據之法規之性質等因素綜合判斷（最高法院94年度台上字第12號、93年度台上字第1097號判決意旨參照）。本件係原告依卷內之「空軍清泉岡基地隙地耕作農耕人員切結書」（下稱系爭切結書，參見本院卷㈠第22至31頁）及繼承之法律關係，請求被告給付補償費用。姑不論原告提出之切結書（下稱系爭切結書）部分內容之真偽，系爭切結書係依「空軍清泉崗基地隙地管理辦法」而來，該管理辦法第貳大項規定：「目的：訂定『隙地管理辦法』，並納編相關人員，期群策群力，有效執隙地管理工作，以達成㈠保障飛地安全，㈡確保營產產權，㈢逐步收回隙地之目的」；第叁大項第㈡點規定：「申請人必需填妥『隙地耕作農耕人員切結書』之後，方得辦理申請」（參見本院卷㈠第17頁），是系爭切結書既基於上開目的而要求原告賴玉盆之被繼承人蔡漢詩及原告池漢輝、張誌元簽立，要非以發生私法上之法律效果為目的，且系爭切結書旨在旨在達成保障飛地安全、確保營產產權、逐步收回隙地之行政上目標，其性質應屬公法上之行政行為，難認為私法上契約。況被告空軍第427號戰術戰鬥機聯隊依上開管理辦理亦無與隙地耕作人員簽立私法上契約之權限，且系爭切結書僅有隙地耕作人員及見證人因切結內容而為之簽名，並無被告空軍第427號戰術戰鬥機聯隊代表人簽名或關防印文，實難生私法上契約之效力。從而，原告主張系爭切結書係隙地耕作人員與被告空軍第427號戰術戰鬥機聯隊所簽立之私法上契約，即無可採。
㈡被告空軍第427號戰術戰鬥機聯隊要求原告賴玉盆之被繼承
人蔡漢詩及原告池漢輝、張誌元簽立系爭切結書，既係公法上之行政行為，則系爭切結書上雖記載「本人耕作空軍清泉崗基地之隙地，於耕作期間（自即日起至民國100年12月31日止），因軍事需要或政府公用，本人同意按『土地現值之百分之二‧五』補償後歸還土地」，縱使為真，亦係表示相關權責行政單位將來為收回隙地之行政處分時，須按「土地現值之百分之二‧五」補償隙地耕作人員，此一補償約定即屬收回隙地之行政處分之負擔，要屬行政程序法第93條所稱之附款，而該附款是否存在、是否虛偽不實、是否合於行政法規之規定，為本件爭執所在，是本件訴訟應屬公法上之爭議，自應循行政訴訟程序以資解決，不得依民事訴訟程序向普通法院訴請裁判。
㈢依原告之起訴內容及卷內資料，決定進行隙地回收之行政機
關係被告國防部空軍總司令部，被告空軍第427號戰術戰鬥機聯隊僅係執行命令之下級機關；又有關國軍公有不動產之管理、使用、補償，其管理機關為國防部軍備局，並非被告空軍第427號戰術戰鬥機聯隊，益見被告空軍第427號戰術戰鬥機聯隊與本件訴訟關聯性較低，則本件訴訟應由被告國防部空軍總司令機關所在地之行政法院管轄，而被告國防部空軍總司令部機關所在地設臺北市○○路○段○○號，是本件訴訟應由臺北高等行政法院管轄。茲原告向無審判權之本院起訴，顯係違誤，爰依職權將本件移送於該管轄法院。
四、依民事訴訟法第31條之2第2項規定，裁定如主文。中華民國101年5月7日
民事第二庭法官黃裕仁正本係照原本作成。
如不服本裁定應於送達後10日內向本院提出抗告狀，並繳納抗告費新臺幣1000元。
中華民國101年5月7日
書記 官司立文