裁判字號：最高行政法院94年判字第1601號判決
裁判日期：民國94年10月20日
裁判案由：證券交易法
最高行政法院判決
94年度判字第01601號上訴人甲○○
丙○○乙○○共同訴訟代理人
葉維惇 被上訴人行政院金融監督管理委員會
（承受財政部證券暨期貨管理委員會業務）代表人丁○○上列當事人間因證券交易法事件，上訴人不服中華民國93年5月13日臺北高等行政法院92年度訴字第1428號判決，提起上訴。本院判決如下：
主文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理由
一、上訴人等與優鑫實業股份有限公司（下稱優鑫實業公司，董事長甲○○）、優美椅業股份有限公司（下稱優美椅業公司，法人董事長優鑫實業公司，代表人甲○○）、前展科技股份有限公司（下稱前展科技公司，法人董事長優鑫實業公司，代表人 林偉修 ）及優勝國際股份有限公司（下稱優勝國際公司，法人董事長優美椅業公司，代表人林偉修）係證券交易法第43條之1第1項暨其取得股份申報事項要點（下稱申報事項要點）所稱之共同取得人，渠等於民國（下同）86年3月25日共同取得優美股份有限公司（下稱優美公司）股份累計達29,423,456股，已超過該公司已發行股份總額10%（占優美公司當時已發行股份總額130,618,600股之22.526%），前揭共同取得人嗣後於86年4月3日至同年6月28日止增加持股3,044,000股，未依規定於所持股份變動後即向被上訴人申報，且累計增減變動超過已發行股份總額1%時亦未即公告並申報，被上訴人於89年1月11日以違反證券交易法第43條之1第1項，而依同法第178條第1項第1款及第179條規定，以89年1月11日（89）台財證（三）第00099號處分書（下稱原處分）處罰鍰銀元8萬元（折合新台幣24萬元），上訴人等不服，提起訴願。嗣經財政部訴願決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、上訴人於原審起訴主張：依證券交易法第43條之1第1項規定意旨，應僅當取得股份「超過」10%時，方有辦理初次申報，以及於所申報之事項每次發生變動時辦理補正程序之義務。上訴人等及關係公司合計持有標的公司股份，在被上訴人調查期間內均在10%以上，而未有「共同取得超過」10%或降至10%以下再超過之情事，當無標的公司股權發生「重大變化」、未來經營權可能發生「重大改變」之疑慮，自無辦理初次申報，以及於所申報之事項每次發生變動時辦理補正程序之義務。查證券交易法第43條之1第1項所謂「共同取得」之構成要件，並未授權主管機關得以命令為補充規定，被上訴人竟自行頒布申報事項要點定義「共同取得」之內容及範圍，恣意認定上訴人等及關係公司構成證券交易法第43條之
1第1項所稱之共同取得人，並遽按上訴人等及關係公司共同持有標的公司已發行股份在10%以上暨後續每次持股變動達1%未辦理申報之行為處罰，漠視中央法規標準法第5條、憲法第23條規定及司法院釋字第313號、第390號、第394號及第402號解釋保障人民權利之本旨，有違「法律保留原則」。次查，人民違反證券交易法第43條之1第1項所規範之申報義務，固須依證券交易法第178條第1項第1款規定處以行政罰鍰，惟該法條僅第1項第2款至第4款所定情事依同法條第2項規定，始有連續處罰之制裁，且主管機關於執行該連續處罰前，尚應責令限期辦理；當行為義務人逾期不辦理者，方得按次連續各處罰鍰。乃被上訴人擅自擴大證券交易法第178條有關連續處罰之適用，對所認上訴人等及關係公司共同持有標的公司股份在10%以上暨後續每次持股變動達1%未辦理申報之行為，在本法無連續處罰且未有任何通知改善之情況下，竟按次連續各處罰鍰，自屬違誤。再查，我國目前雖尚乏行政裁罰之總則性規定，惟觀諸現行有關連續處罰之規定，均以主管機關已有責令行為義務人限期改善之行政作為為前提，以達到督促相對人履行其未來義務之行政目的，被上訴人對於上訴人等及關係公司於86年3月25日共同持有標的公司股份在10%以上，暨同年3月28日至4月1日間所持有股份數額第1次變動達1%未辦理申報時，未給予上訴人等任何改善補救之機會，竟遲至89年1月11日，始一次就所認上訴人等過去3年來共同持有標的公司股份在10%以上暨後續每次持股變動達1%未辦理申報之行為，按次連續處罰，累科以上訴人等鉅額之罰鍰，殊有違行政裁罰旨在達到督促相對人履行其未來義務之基本原理，更背離憲法第23條、行政程序法第7條及行政執行法第3條所揭櫫之「比例原則」。縱謂本件依證券交易法第43條之1第1項前段及後段規定因係取得人不同之作為義務，而須依87年10月31日修正申報事項要點第9點規定分別科處行政罰鍰，惟該所謂分別科處行政罰鍰，應係取得公開發行公司股份超過10%未申報（前段規定）及申報事項有變動未補正（後段規定）之分別處罰而言。取得人於取得公開發行公司股份超過10%後，其申報事項有變動未於每次變動時辦理補正之行為，既係基於同一意思所發動，依本院24年判字第71號及45年判字第4號判例意旨，即無更行課以同樣責任之理。乃被上訴人明知此情，卻仍對上訴人等及關係公司共同持有標的公司股份在10%以上後，其每次持股變動達1%未辦理申報之行為，按次連續科處行政罰鍰，置上訴人等合法權益於不顧，難謂適法。為此，求為判決撤銷原處分及訴願決定等語。
三、被上訴人則以：被上訴人為證券交易法之主管機關，在證券交易法第43條之1第1項未對共同取得作定義性規定之前提下，特依據該法之規定–主管機關所規定應行申報事項，訂定「證券交易法第43條之1第1項取得股份申報事項要點」發布實施，就證券交易法第43條之1第1項之「取得股份」、「共同取得人」、「取得方式」等，予以明白規定其定義及其適用範圍，以闡釋該規定之涵義，使取得人間知悉在何種情形屬共同取得人應行申報，核其性質屬補充性的解釋規定，為執行證券交易法第43條之1第1項規定所必要，已具備行政命令之合法性要件，被上訴人援用證券交易法第43條之1第1項暨其申報事項要點之規定而作成原處分，係符合依法行政原則，自屬適法。且依被上訴人向經濟部商業司及受託買賣優美股票之證券商，調閱渠等之資料，基於上訴人與關係公司相互間持股外觀形式及董監事擔任情形、優勝國際公司短期投資內控及內稽作業流程、優美股票買賣明細統計表所示持股及變動情形、以及85年8月30日等4日乙○○及丙○○買賣優美股票行為相似等客觀之事實，應足可證明渠等在取得優美股票之過程中，有意思聯絡存在，此核已符合申報事項要點第3點之㈠、㈡及第4點所定義之共同取得人關係。查證券交易法第43條之1之立法意旨係使股權重大異動之資訊能「即時」且充分揭露與投資人作為其投資決策之參考。而證券交易法第43條之1第1項前後段之規定，係屬取得人不同之作為義務，如此方足以貫徹該規定之立法意旨及規範精神；且證券交易法中並未訂有如刑法總則有關牽連犯或連續犯之規定，尚難比附援引非屬行政法之刑法總則之規定，予以從一重處斷或以一罪論，故取得人違反任一作為義務時均應「按次」分別科處行政罰鍰。被上訴人特於87年10月31日修正發布之申報事項要點中增列第9點，當取得人違反任一作為義務時，即應分別科處行政罰鍰，以明白宣示前述意旨。綜上所述，上訴人等所稱處罰過當、背離比例原則云云，顯有曲解法令之誤，實不足採等語，作為抗辯。
四、原審審酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：按證券交易法第43條之1第1項所規定之股份取得人之申報義務，已就重要構成要件，諸如「任何人單獨或與他人共同取得」「任一公開發行公司已發行股份總額超過10%之股份」，「應於取得後10日內，向主管機關申報」「申報其取得股份之目的、資金來源及主管機關所規定應行申報之事項」及「申報事項如有變動時，並隨時補正之。」明文規定，而行為時「證券交易法第43條之1第1項取得股份申報事項要點」發布實施，就上開法律條項所定之「取得股份」、「共同取得人」、「取得方式」等，予以明白規定其定義及其適用範圍，以闡釋該規定之含義，使取得人間知悉在何種情形屬共同取得人應行申報，核其性質屬主管機關基於職權，為執行證券交易法第43條之1第1項規定之必要而為之補充性解釋規定，未增加共同取得人之義務，自無違反憲法第23條規定或法律保留原則、法律明確性原則，亦與司法院釋字第394、522號解釋意旨無何牴觸。查本件被上訴人以上訴人甲○○係優美公司及優鑫實業公司董事長，其子林偉修及丙○○及乙○○擔任優鑫實業公司董事及唯一監察人；優美椅業公司係優鑫實業公司持股73.51%之被投資公司，並由優鑫實業公司董事長甲○○擔任董事長；前展科技公司係優鑫實業持股34.7%之被投資公司，並由優鑫實業公司董事長甲○○之子林偉修擔任董事長；優勝國際投資公司係優美公司持股99.9%之被投資公司，並由優美公司董事長甲○○之子林偉修擔任董事長；依據優美公司所提母公司及子公司短期投資內控及內稽作業流程說明書，丙○○為優勝國際投資公司決定買賣優美股票時機者，且子公司須按日填報短期投資日報表送總經理批示，以利控制投資總額、損益情形及風險管理，子公司同時將日報表轉送母公司財務室，股務課除按規定公告申報外，母公司財務室隨時注意其投資標的、金額及投資風險分散情形，稽核室亦不定期盤點股票等事證，認上訴人等間有證券交易法第43條之1第1項所稱「共同取得」之情事，堪屬有據。另經調閱上訴人丙○○及乙○○於85年8月至88年6月間之成交委託買賣明細表查得，渠等委託證券商買賣優美股票之行為，有多日委託時間相近、委託價格相同、委託數量相似及委託書編號連續等之情形，明顯有意思聯絡之情事。承前所述，證券交易法第43條之1第1項既規定：股份取得人應於取得後10日內，向主管機關申報其取得股份之目的、資金來源等事項，並進一步規定申報事項如有變動時，並隨時補正之，則該條文文義甚明，自不可能如上訴人等所主張之「僅於超過10%時有1次申報之義務」，否則何以揭示並公開其嗣後取得股份之目的、資金來源及關係人等？否則前開條文所稱之補正何所指？故每一變動共同取得人即負一申報義務，如違反各申報義務，自應按次分別處罰，此與憲法第23條規定或比例原則無違等由，乃駁回上訴人在原審之訴。
五、上訴意旨略謂：按優美公司及子公司短期投資內控及內稽作業流程制度之建立，係為符合被上訴人所定「公開發行公司建立內部控制制度實施要點」規定所必要，豈有以此認定上訴人及關係公司間有共同取得之理，原審僅根據優美公司及子公司短期投資內控及內稽作業流程說明書，即認定丙○○為優勝國際公司決定買賣優美股票時機者，顯有對舉出之證據不足為其主張事實之證明，卻遽予認其主張事實為真實之違法。再按證券交易法第43條之1第1項之規範意旨，係為使投資人能適時瞭解未來公司經營決策可能發生之重大改變。然依被上訴人所提「優美股票集團投資人買賣明細統計表」，上訴人及關係公司持有優美股票在85年5月18日及86年3月25日均已達10%，而未有共同取得超過10%或降至10%以下再超過之情事，當無優美公司未來經營權可能發生變化之疑慮，原審強加諸上訴人申報及後續補正程序之義務，有適用法規不當之違法。又原審所指乙○○及丙○○於85年8月30日、87年7月9日、87年7月10日及88年4月1日等4日買賣優美股票行為相似乙節，惟查該事實並非本件系爭之涵蓋期間（86年4月3日至同年6月28日），自不足作為本件有共同意思聯絡且該意思聯絡仍持續之依據。縱謂本件有共同意思聯絡之情，然依本院61年判字第70號判例所揭之證據法則，亦僅能認係乙○○及丙○○2人間之意思聯絡，而無及於甲○○及各該關係公司之餘地，足見原審有判決不適用法規之違法。而依本院24年判字第71號及45年判字第4號判例意旨，及行政秩序罰法草案第24條之規定，本件上訴人縱有違反證券交易法第43條之1第1項申報及後續補正程序之情，惟該違反義務行為之個別動作既係基於同一意思所發動，仍應有從一重處斷或以一罪論之適用。乃原審並未敘明未採上開判例之理由，顯有判決不備理由之違法。其次，按申報事項要點第3條第2款將「本人及其配偶、未成年子女及二親等以內親屬持有表決權股份合計超過三分之一之公司或擔任過半數董事、監察人或董事長、總經理之公司取得股份者」列入證券交易法第43條之1第1項共同取得人之規範，業經司法院釋字第586號解釋，宣告申報要點第3條第2款及第4條相關部分違反憲法第23條之法律保留原則，應自該解釋公布之日起，至遲於屆滿1年時，失其效力。依上開解釋意旨，證券交易法第43條之1第1項所謂「共同取得」，應以主觀上有意思聯絡達到一定目的為要件，並非客觀上具備特定親屬關係與股份取得行為所足資認定。查原審僅考量「客觀上具備特定親屬關係與股份取得行為」，完全無法證明上訴人與關係公司間主觀上有意思聯絡之共同取得之情，竟依申報要點第3條第1款認有意思聯絡之共同取得人關係，當構成行政訴訟法第243條第1項之違背法令。且因申報要點第3條第2款及第4條相關部分，業經上訴人之聲請而獲司法院釋字第586號解釋宣告違憲，故關係公司與上訴人自不構成證券交易法第43條之1第1項之共同取得人。再者，由被上訴人於原處分卷內所附「優美股票集團投資人買賣明細統計表」所示，甲○○於85年5月18日至88年9月20日之查核期間內，除原始認股或無償配股而增加持股外，並無任何在集中交易市場上買進或賣出優美公司股份之情形，殊難認有申報要點第3條第1款之意思聯絡之共同取得人關係。則上訴人於排除關係公司及甲○○所持有之優美公司股份後，依據被上訴人於原處分卷內所附「優美股票集團投資人買賣明細統計表」，重新核算丙○○及乙○○於85年5月18日至88年9月20日之查核期間內持有優美公司股份，並未有共同取得優美公司已發行股份總額超過10%之情事，自無證券交易法第43條之1第1項前段應行申報及後段每次持股變動達1%應行補正之義務。從而原審認被上訴人依證券交易法第178條第1項第1款逐次論處上訴人8萬元（折合新台幣24萬元）罰鍰之處分應予維持乙節，依司法院釋字第586號解釋、最高法院71年台上字第314號判例意旨，其判決自屬違背法令等語。
六、本院按「任何人單獨或與其他人共同取得任一公開發行公司已發行股份總額超過10%之股份者，應於取得後10日內，向主管機關申報其取得股份之目的、資金來源及主管機關所規定應行申報之事項；申報事項如有變動時，並隨時補正之。」、「有左列情事之一者，處2萬元以上10萬元以下罰鍰：
一、違反．．．第43條之1第1項．．．之規定者。」及「法人違反本法之規定者，依本章各條之規定處罰其行為之負責人。」分別為證券交易法第43條之1第1項、第178條第1項第1款及第179條所明定。次按「任何人單獨或與其他人共同取得任一公開發行公司已發行股份總額超過10%之股份時，單獨或共同取得人均應於取得後10日內依本要點之規定向證券暨期貨管理委員會申報。」行為時證券交易法第43條之1第1項取得股份申報要點第1項所明定，符合證券交易法第43條之1第1項之立法意旨。又同條項所稱「共同取得人」，基於本人與其配偶、未成年子女及二親等以內親屬之間，關係密切，除非有特別情事，依經驗法則，渠等所主導或控制之公司輒與本人擔任董事長之公司取得向一家公開發行公司之股票，合計超過其已發行股份總額10%，應非巧合，堪認係有意之安排。而是否有特殊情事，舉證責任在行為人，不在主管機關，故主管機關在無反證之情況下，就渠等所主導或控制之公司所取得之股份，解為具有意思聯絡或利用關係而算入共同取得之股份，並無違經驗法則。又原判決認定上訴人等與關係公司間有意思聯絡，已敍明其理由及所憑認定之證據，並非出於臆測，尚無上訴人等所稱判決不備理由及牴觸本院61年判字第70號判例意旨之違法。次查，依原處分卷附優美股票集團投資人買賣明細統計表顯示，上訴人等與優美椅業公司、優鑫公司、前展公司於85年5月18日持有股份已達21.127%，86年2月19日優勝公司加入購買優美公司股票，合計達22.114%，至86年3月25日優勝公司購買優美公司股票，合計持有股票22.526%之期間，上訴人等與上開公司之持有數均未低於10%。是則，此後股票變動，依規定自應申報，持股增、減數量達該公司已發行股份總額1%時應即公告並申報。本件係因上訴人等與關係公司等共同取得人於86年3月25日共同取得優美公司股票，累計達29,423,456股，已超過該公司發行股份10%，嗣於86年4月3日至同年6月28日止增加持股3,044,000股，未依規定於所持股份變動後即向被上訴人申報，且其累計增減變動超過已發行股份總額1%時亦未立即公告並申報，而為處罰，尚不因上訴人等共同取得人何時取得超過10%期日認定之不同而異。被上訴人未於上訴人等與關係公司等共同取得超過10%之優美公司股票而未申報，即予處罰，僅係有否怠於執行之行政責任問題，尚難據此認被上訴人同意上訴人等與關係公司非共同取得人而主張有信賴保護原則之適用。上訴人等主張85年5月18日及86年3月25日均已取得超過10%股票，不負證券交易法第43條之1第1項之申報及後續補正程序義務云云，殊無可取。再者，證券交易法第43條之1第1項後段規定「申報事項如有變動時，並隨時補正之。」故每一變動共同取得人即負一申報義務，如違反各申報義務，應按次分別處罰，此與憲法第23條規定或比例原則無違，亦與本院24年判字第71號及45年判字第4號判例所指情形不同，無從比附援引。至行政秩序罰法迄未施行，自無溯及適用之餘地。又上訴人等既具共同意思聯絡，本件復在共同行為期間所涵蓋，則「共同取得人」之持股自應合併計算，不得割裂判斷。縱令上訴人甲○○個人未有買賣優美公司股份之情事，殊難據以扣除關係公司及甲○○之持股，而解免申報及後續補正程序之義務。至於93年12月27日公布之司法院釋字第586號解釋固謂：前述取得股份申報要點第3條第2款及第4條相關部分，違反憲法第23條之法律保留原則；但同時指明「應自本解釋公布之日起，至遲於屆滿1年時，失其效力」。是則該要點上開部分，於94年12月27日之前，要難謂為違憲。上訴人據以主張關係公司與上訴人不構成「共同取得人」云云，自無足採。此外上訴人另就原審取捨證據、認定事實之職權行使指為違誤，難認為合法之上訴理由。綜上所述，上訴論旨均無足採，其指摘原判決違誤，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
據上論結，本件上訴為無理由，爰依行政訴訟法第255條第1項、第98條第3項前段，判決如主文。
中華民國94年10月20日
第二庭審判長法官廖政雄
法官林清祥法官鍾耀光法官姜仁脩法官胡國棟以上正本證明與原本無異中華民國94年10月20日
書記官張雅琴