裁判字號：高雄高等行政法院93年訴字第133號判決
裁判日期：民國93年06月23日
裁判案由：溢繳登記規費罰鍰事務
高雄高等行政法院判決九十三年度訴字第一三三號
原告甲○○○訴訟代理人乙○○被告高雄縣鳳山地政事務所代表人丙○○主任訴訟代理人丁○○
○○○右當事人間因溢繳登記規費罰鍰事務事件，原告不服高雄縣政府中華民國九十二年十二月五日府法訴字第０九二０二０六九一九號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左︰
主文訴願決定及原處分均撤銷。
被告應就原告八十九年五月四日土地所有權移轉登記申請案件（收件字號：鳳登字第三六三六０號）作成依原告買賣時之八十六年度申報地價計徵土地登記規費，並將超收之規費新臺幣貳拾肆萬柒仟壹佰肆拾陸元，發還予原告之處分。
訴訟費用由被告負擔。
事實
甲、事實概要：緣原告於民國（下同）八十九年五月四日向被告申辦坐落高雄縣鳳山市○○段一二三
四、一二三八、一０四二之三、一０四二之四、一０四二之五、一０四二之六地號等六筆土地所有權移轉登記，被告依內政部於八十一年五月二十一日台（八一）內地字第八一七三九四三號函頒訂之「土地登記規費及其罰鍰計徵補充規定」，按「公告現值」計徵登記規費共計新臺幣（下同）三０四、七０五元，並經登記在案。嗣原告於九十二年九月九日向被告申請按土地法第七十六條規定之「申報地價」核算土地登記規費並退還溢繳之規費，嗣經被告以九十二年九月十六日鳳地所一字第０九二００一一一八二號函復原告，否准其請，原告不服，提起訴願，經遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
乙、兩造聲明：
一、原告聲明求為判決：
（一）訴願決定及原處分均撤銷。
（二）被告應作成依原告買賣時之八十六年度申報地價計徵土地登記規費，並將超收之規費二四七、一四六元，發還予原告之處分。
（三）訴訟費用由被告負擔。
二、被告聲明求為判決：
（一）原告之訴駁回。
（二）訴訟費用由原告負擔。
丙、兩造主張之理由：
一、原告起訴意旨略謂：
（一）按土地權利變更登記之聲請，應於土地權利變更後一個月內為之。其係繼承登記者，得自繼承開始之日起，六個月內為之。聲請逾期者，每逾一個月得處應納登記費額一倍之罰鍰。但不得超過二十倍，土地法第七十三條第二項定有明文。而前開登記費額，依同法第七十六條第一項規定，應按申報地價或權利價值千分之一繳納。次按最高行政法院（即改制前行政法院）八十八年判字第六十九號判例要旨：「土地法第七十三條、第七十六條所定計徵登記規費與罰鍰標準之申報地價，與平均地權條例第四十六條所定之公告土地現值並非相同，被告於計徵本件土地登記規費及罰鍰時，應依土地法第七十三條第二項、第七十六條規定，以平均地權條例第十六條第一項所定之申報地價為計徵之標準，非可以公告土地現值為準，內政部八十六年五月二十九日台（八六）內地字第八六七五七六九號函發布修正之土地登記規費及其罰鍰計徵補充規定之行政命令，以公告土地現值為計徵登記規費及罰鍰之標準，顯與法律規定有所牴觸」。另貴院八十九年度簡字第五號判決及臺北高等行政法院八十九年度簡字第七十三號判決採相同見解，並責令原處分機關退還超收之登記規費。
（二）所謂「申報地價」，依土地法第一百五十六條規定，乃土地所有權人於聲請登記所有權時，同時申報之地價，其價額僅得為依同法第一百五十二條市縣政府所公布之標準地價百分之二十以內之增減。又平均地權條例（原名實施都市平均地權條例）於四十三年八月二十六日經總統公布施行，就申報地價部份，有不同特別規定。其第十六條第一項規定：「舉辦規定地價或重新規定地價時，土地所有權人未於公告期間申報地價者，以公告地價百分之八十為其申報地價；土地所有權人於公告期間申報地價者，其申報之地價超過公告地價百分之一百二十時，以公告地價百分之一百二十為其申報地價；申報之地價未滿公告地價百分之八十時，得照價收買或以公告地價百分之八十為其申報地價。」至公告土地現值，依平均地權條例第四十六條規定，乃直轄市或縣（市）政府對轄區內之土地，經常調查其地價動態，繪製地價區段圖並估計區段地價後，提經地價評議委員會評定據以編製土地現值表，於每年七月一日公告，作為土地移轉及設定典權時，申報土地移轉現值之參考，並作為主管機關審核土地移轉現值及補償徵收土地地價之依據。
（三）本件原告於八十九年五月八日向被告申辦鳳山市○○段○○○○○號等六筆土地之買賣所有權移轉登記，經被告（收件字號：鳳登字第三六三六０號）依據內政部八十一年五月二十一日台內字第八一七三九四三號函訂頒之土地登記規費及其罰鍰計徵補充規定第三點第一款「所有權移轉‧‧‧以稅捐機關核定繳（免）納土地增值稅‧‧‧為準」核定應繳納登記規費三０四、七０五元。蓋土地法第七十三條、第七十六條所定計徵登記費與罰鍰標準之申報地價與平均地權條例第四十六條所定之公告土地現值並非相同，有如前述，故被告於計徵本件土地登記之登記費時，應依土地法第七十三條第二項、第七十六條規定，以平均地權條例第十六條第一項所定之申報地價為計徵之標準，非可以公告土地現值為準，是故前揭內政部八十一年五月二十一日台（八一）內地字第八一七三九四三號函訂頒「土地登記規則及其鍰計徵補充規定」第三點規定：「‧‧‧所有權移轉及典權設定登記，以稅捐機關核定繳（免）納土地增值稅、契稅之價值為準。」顯與法律規定有所牴觸，自不得作為計徵登記費及罰鍰之依據。被告依該行政命令以公告土地現值作為計徵系爭土地登記費之標準，自有未合。
（四）再按中央法規標準法第十一條明定：「法律不得牴觸憲法，命令不得牴觸法律。下級機關訂定之命令不得牴觸上級機關之命令」。命令與法律牴觸，自始無效。（司法院二十五年院字第一五八三號、三十一年院字第二三二六號、三十二年院字第二六二二號、三十七年院解字第三九三七號觸釋文參照）。本件係於「土地登記規費及罰鍰補充規定」修正前已完成登記並繳納規費之案件以溢繳為由，請求退還規費。縱然，內政部九十二年五月十五日內援中辦地字第０九二０００七三四一號函釋認為登記完畢，權利關係已確定；故登記規費無退還，縱有退還應依土地登記規則第五十一條、第五十二條，規定以三個月為之。惟前揭函釋所述「權利關係已確定」係指申請登記案件之當事人（即權利人與義務人之權利關係）而論。再者，土地登記規則第五十一條規定：已繳之登記費‧‧‧有下列情形之一者，得由申請人於三個月內請求退還之：一、登記申請撤回者。二、登記依法駁回者。三、其他依法令應予退還者。就法之文義規定之三、其他依法令應於退還者；其牴觸規定函應與其；一、登記申請撤回；二、依法駁回申請，二者列舉之文義作相關闡釋。本件係登記規費之計收應以系爭土地申報地價為計算基礎，非以公告現值為計算準據。請求時效應不受三個月限制。此有高雄縣政府九十二年八月六日府法訴字第０九二０一二六四０二號訴願決定書意旨：「‧‧‧三、至於本件有關請求退還溢繳規費時效乙節，查訴願人申請退費之情形，非屬土地登記規則第五十一條規定情形，不受該條款所定三個月時效之規範，其自八十七年十二月二十一日繳納登記規費之日起，至九十二年六月間向原處分機關申請退還溢繳土地登記規費期間未滿五年，依行政程序法第一百三十一條第一項規定，本件訴願人之請求權尚未消滅，併予敘明。」採肯定見採並責成原處分機關另為適法之處置。
（五）末按公法與私法，雖各具特殊性質，但二者亦有其共通之原理，私法規定之表現一般法理者，應亦可適用於公法關係，為行政法院五十二年判字第三四五號判例及同院七十年判字第九七五號判例參照。次按私法上財產之法律關係所重者乃私經濟價值之權利義務關係；而公法上財產之法律關係所重者亦復如此。則民法中關係不當得利之規定係基於衡平觀念所發展之一般法律原理，其與公法上所講求之誠信公平原則自有其共通之處。故基於類似規範之目的與法律原理，於公法上之財產請求權方面，在不當得利相關規定未另為明文前，應有參酌之餘。本於同概念之運用，現行行政程序法在制定時，於授益處分受益人不當得利返還範圍方面亦明定準用民法不當得利之規定，此觀之該法第一百二十七條第二項規定自明，足見民法不當得利之規定與概念，應無礙於公法上相類似事件之適用。而按不當得利之受領人，不知無法律上之原因，而其所受之利益已不存在者，免負返還或償還價額之責任。受領人於受領時知無法律上之原因或其後知之者，應將受領時所得之利益，或知民法第一百八十二條所明定，準以此解。本件原告請求退還溢繳規費及罰鍰，被告應自知悉（原告九十二年九月九日申請書收件）其按公告現值千分之一所收取之登記規費及罰鍰無法律上原因，應參酌前述民法第一百八十二條第二項規定，被告機關於事後知悉無法律上原因時，應負返還溢繳之登記規費之義務。
（六）臺北市政府訴願決定書：（九十年六月二日府訴字第九００六０六三五００號）明示：「訴願人於八十九年五月二十二日申辦所有權移轉，嗣於八十九年十一月十日申請退還超收之登記費，仍責令原處分機關於收受決定書之次日起六十日內另為處分」，此類似事件，尚有高雄縣政府訴願審議委員會，採肯定見解（九十二年八月六日府法訴字第一二六四０二號及同年十一月七日府法訴字第二００三九二號決定書參照）。況被告亦就類似事件，退還超收之登記費。縱然被告援引內政部九十二年五月十五日內援中辦地字第０九二０００七三四一號函釋，予於否准，似欠妥適；蓋登記費之計徵，三十五年四月二十三日公布施行之土地法第七十六條明定，以申報地價為計算非以公告現值，被告援引前揭內政部函釋為準據，不無與法未合；況中央法規標準法第十八條，行為時法規，應以土地法第七十六條優先適用，豈有法規變更之疑義。再者，臺北高等行政法院九十一年度判字第二二八五號判決，明示：「有關返還公法上不當得利事件，原告之訴駁回；睽諸其內涵，申辦登記日為八十年十一月二十六日。嗣於九十年十月二十四日請求退還規費，逾五年請求時效，主張不當得利‧‧‧云云」；與本件事實有為差異，蓋本件未逾五年時效。再者申報地價與公告現值均由地政機關依法定程序公布並行存續，被告行為時，依據土地法第七十六條規定計徵登記費，是故應屬計算錯誤；超收登記費，如屬不當得利應係指，超收之部份，就本件而論，依據公告現值計徵，則登記費為三０四、七０五元；以申報地價計徵登記費則為五七、五五九元，其中超收應退還部分為二
四七、一四六元，故似非以原處分撤銷為前提要件。未按請求退還超收之登記費，是否受三個月時效限制，另查法務部八十九年十月二十三日法律字第０二四０一０號及九十年三月二十二日法令字第八六一七號函釋，行政程序法施行前已發生之公法上請求權之消滅時效期間，實務上及學者，肯定得以類推適用民法第一百二十五條一般請求權十五年時效規定。
二、被告答辯意旨略謂：
（一）本案經查係原告於八十九年五月四日向被告申辦鳳山市○○段一二三八等六筆地號土地所有權移轉登記案件，就申辦當時所依據之核計登記規費法令規定，依照內政部八十一年五月三十一日台（八一）內地字第八一七三九四三號函所訂頒之「土地登記規費及其罰鍰計徵補充規定」，按「公告現值」計徵登記費，及依據內政部八十九年六月十三日台（八九）內中地字第八九七九五九七號函示雖修正規定：「所有權移轉登記，以『申報地價』、稅捐機關核定繳（免）納契稅之價值為準。」然該號法令既已明定「自發文日（八十九年六月十三日）起實施」，當即符合行政法規不溯既往原則，而此項原則係指行政法規僅對自其生效以後所發生之事件具有合法之約束力，自對於前此所發生之事件則不得予以適用，且採用此項原則之原因在於維持法律關係之穩定，以及保障既得權益，又依據內政部九十二年五月十五日內授中辦地字第０九二０００七三四一號函及訴願決定所引臺北高等行政法院九十一年度訴字第二二八五號判決理由可知，本案應適用行為時土地登記規則第五十一條規定，應於三個月內請求退還登記費，而不適用新修正之五年期限，故設若有溢繳規費之情事，被告依上開見解亦未可准予退還原告溢繳規費之所請。
（二）依行政程序法第六條規定，平等原則為行政行為之通案原則，即「等者等之，不等者不等之。」但原告所引之高雄縣政府訴願決定准予退還規費係以個案切入方式處理，亦即參照司法院釋字第三六八號、三二八號、四一九號及三八七號解釋意旨而為，如果地政機關採一律退費之方式處理，將造成高雄縣政府龐大之財政負擔，故地政機關就申請退還登記規費之個案，以經行政法院判決退費確定者，再行辦理退費為宜。
（三）綜上，目前高雄縣政府為相關處理方式係依據內政部函釋而作成，參照司法院釋字第二八七號及四０七號解釋意旨，內政部基於職權因執行特定法律規定所為必要之釋示，高雄縣政府及地政機關自當受上級主管機關職權命令之拘束。
故原告之訴為無理由，請判決駁回之。
理由
一、按土地權利變更登記之聲請，應於土地權利變更後一個月內為之，其係繼承登記者，得自繼承開始之日起，六個月內為之。聲請逾期者，每逾一個月得處應納登記費額一倍之罰鍰，但不得超過二十倍，土地法第七十三條第二項定有明文。而前開登記費，應按申報地價或權利價值千分之一繳納，亦為同法第七十六條第一項所明定。次按「土地法第七十三條、第七十六條所定計徵登記費與罰鍰標準之申報地價，與平均地權條例第四十六條所定之公告土地現值並非相同，主管機關於計徵本件土地登記之登記費及罰鍰時，應依土地法第七十三條第二項、第七十六條規定，以平均地權條例第十六條第一項所定之申報地價為計徵之標準，非可以公告土地現值為準，內政部八十六年五月二十九日台（八六）內地字第八六七五七六九號函發布修正之土地登記規費及其罰鍰計徵補充規定之行政命令，以公告土地現值為計徵登記費及罰鍰之標準，顯與法律規定有所牴觸。」最高行政法院著有八十八年判字第六十九號判例足參。
二、經查，原告於八十九年五月四日向被告申辦坐落高雄縣鳳山市○○段一二三四、一二三八、一０四二之三、一０四二之四、一０四二之五、一０四二之六地號等六筆土地所有權移轉登記，被告依申辦當時之法令，即內政部八十一年五月二十一日台（八一）內地字第八一七三九四號函頒訂之「土地登記規費及其罰鍰計徵補充規定」（內政部嗣以八十六年五月二十九日台（八六）內地字第八六七五七六九號函發布修正部分規定），按「公告現值」計徵登記規費，並經登記在案，嗣原告於九十二年九月九日向被告申請按土地法第七十六條規定之「申報地價」核算土地登記規費並退還溢繳之規費，經被告以九十二年九月十六日鳳地所一字第０九二００一一一八二號函復原告略謂：「…說明二、…本所按申辦當時所依據之核計登記規費法令規定，係依照內政部八十一年五月三十一日台（八一）內地字第八一七三九四三號函所訂頒之『土地登記規費及其罰鍰計徵補充規定』按公告現值計徵登記費，…依據內政部八十九年六月十三日台（八九）內中地字第八九七九五九七號函示：『所有權移轉登記，以「申報地價」、稅捐機關核定繳（免）納契稅之價值為準。』且該法令即已明定自發文日起實施，當即符合不溯既往原則。三、依據內政部九十二年五月十五日內援中辦地字第０九二０００七三四一號函明示：『登記案件依八十九年六月三十日修正之「土地登記規費及罰鍰計徵補充規定」前所繳之登記費，因已登記完竣，表示其權利關係業已確定，該登記規費並無退還之疑義。又登記費依規費法規定其性質為行政手續之一種，係由公庫經收，登記機關之收支受會計年度之限制，政府機關對人民申辦事項，一經處理，所繳規費即不得請求發還，為一般通例。故有關登記費之退還方式，應依土地登記規則第五十一條、第五十二條規定辦理。』故設若有溢繳規費之情事，本所依上開函示亦無法准予退還台端溢繳規費之所請。」，否准其請，固非無見。然本件兩造所爭執者，乃辦理土地所有權移轉登記時，究應依移轉登記當時土地之公告現值，抑或依申報地價計徵登記費及原告應否適用行為時土地登記規則三個月時效期間之規定，厥為本件關鍵之所在。
三、本院按，關於土地權利變更登記費計徵標準，依土地法第七十六條第一項規定，應由權利人按申報地價或權利價值千分之一繳納登記費，故繼承人於辦理土地繼承登記時，自應依照該條項規定而按其土地於繼承當期之申報地價繳納登記費。
至其申報地價之標準，如該土地已列入平均地權條例之地區者，其應受該條例第十六條第一項所規定之限制，要不待言。其次，所謂「土地公告現值」者，依平均地權條例第四十六條規定，乃直轄市或縣（市）政府對於轄區內之土地，經常調查其地價動態，繪製地價區段圖並估計區段地價後，提經地價評議委員會評定據以編製土地現值表，於每年七月一日公告，作為土地移轉及設定典權時，申報土地移轉現值之參考，並作為主管機關審核土地移轉現值及補償徵收土地地價之依據，此與土地法第七十六條第一項所規定之申報地價係作為土地登記規費之計徵標準，自不可相提並論。是地政主管機關於計徵土地繼承登記之登記規費，揆諸前開法條說明及最高行政法院八十八年判字第六十九號判例要旨，乃應依土地法第七十六條第一項規定，以平均地權條例第十六條第一項所定之申報地價為計徵之標準，非可以土地公告現值為準。準此，內政部八十六年五月二十九日台內字第八六七五七六號函發布修正之「土地登記規費及其罰鍰計徵補充規定」之行政命令，其以土地公告現值為計徵登記費及罰鍰之標準，顯與土地法規定有所牴觸，地政機關殊不得以此作為計徵土地繼承登記規費之標準，並以此作為逾期登記之罰鍰依據。被告依該行政命令以公告土地現值作為計徵系爭土地登記費之標準，自有未合。
四、至被告另稱：本案應適用行為時土地登記規則之規定，應於三個月內請求退還登記費，而不適用新修正之五年期限云云。然按，「已繳之登記費及書狀費，有左列情形之一者，得由申請人於三個月內請求退還之：一、登記申請撤回者。二、登記依法駁回者。三、其他依法令應予退還者。‧‧‧。」固為行為時土地登記規則第一百四十二條第一項（修正後為第五十一條第一項）所明定。經查，如前所述，本件係被告適用違法之計算標準計算登記費，致原告溢繳登記費而向被告申請退還溢繳之登記費，與前揭行為時土地登記規則第一百四十二條第一項所規定之各款情形均有異，自不應適用該規定。至本件原告之退費請求權，應屬公法上不當得利之返還請求權，且係行政程序法於九十年一月一日施行前之公法上之請求權，其請求權之消滅時效期間，並不適用行政程序法第一百三十一條第一項規定，自應依行政程序法施行前相關法規辦理，應類推適用民法第一百二十五條十五年消滅時效期間之規定，此參諸法務部九十年三月二十二日九十法令字第００八六一七號令：「行政程序法施行前已發生公法上請求權之消滅時效期間，不適用行政程序法第一百三十一條第一項規定，應依行政程序法施行前有關法規之規定，無相關法規規定者，得類推適用民法消滅時效之規定（即縱使殘餘時間，自行政程序法施行起算較五年為長者，仍應依其期間）。．．．」亦同申行政程序法施行前公法上請求權消滅時效應類推民法第一百二十五條消滅時效規定。從而，本件原告於八十九年五月四日向被告申辦系爭六筆土地所有權移轉登記，繳納登記規費計三０四、七０五元，減除以申報地價計徵登記規費五七、五五九元，原告溢繳登記規費共計二四七、一四六元，是原告申請退還溢繳之登記規費止，並未逾十五年消滅時效期間，則原告申請退還溢繳金額，即屬有據。
五、綜上所述，本件原告向被告申請按土地法第七十六條規定之「申報地價」核算土地登記規費並退還溢繳之規費，核屬有據，被告予以否准，自有違誤，訴願決定未予糾正而予維持，亦有可議，原告執此指摘，為有理由，其聲明求為撤銷訴願決定及原處分，並命被告應作成依原告買賣時之八十六年度申報地價計徵土地登記規費，並將超收之規費二四七、一四六元發還予原告之處分，即無不合，應予准許。
據上論結，本件原告之訴為有理由，爰依行政訴訟法第二百條第三款、第九十八條第三項前段，判決如主文。
中華民國九十三年六月二十三日
高雄高等行政法院第二庭
審判長法官呂佳徵法官蘇秋津法官林勇奮右為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後二十日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後二十日內向本院提出上訴理由書（須按對造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。提起上訴應預繳送達用雙掛號郵票七份（每份三十四元）。
中華民國九十三年六月二十三日
法院書記官黃玉幸