裁判字號：臺北高等行政法院108年訴字第1919號判決
裁判日期：民國110年01月14日
裁判案由：有關農業事務
臺北高等行政法院判決
108年度訴字第1919號109年12月24日辯論終結原告 李志宏 被告行政院農業委員會農糧署代表人 胡忠一 （署長）訴訟代理人 莊岳峰
邱柏凱 上列當事人間有關農業事務事件，原告不服行政院農業委員會中華民國108年10月8日農訴字第1080724408號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、按行政訴訟法第111條第1項、第2項分別規定：「（第1項）訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴。但經被告同意或行政法院認為適當者，不在此限。（第2項）被告於訴之變更或追加無異議，而為本案之言詞辯論者，視為同意變更或追加。」又同法第113條第1項規定：「原告於判決確定前得撤回訴之全部或一部。但於公益之維護有礙者，不在此限。」原告李志宏於本院準備程序及審理時，先後為下列訴之變更及一部撤回如下：
（一）原告起訴時訴之聲明原為：「一、廢止行政院農業委員會農糧署108年6月24日農糧產字第1081011997號行政裁量解釋函。二、訴願決定及原處分均撤銷。三、宜蘭縣壯圍鄉圍美字第21號及礁溪鄉礁武字第49號兩三七五租約原承租人之繼承人於108年度第一期申報的『農民種稻及耕作措施【…生產環境維護】申報書』因農糧署法定職權所為之『暫停受理』而交由壯圍、礁溪二公所執行的行政處分應撤銷。原告於108年7月10日向宜蘭縣宜蘭市公所申請『耕地之申報人異動』已完成法定程序。原告符合申請要件，農糧署應准由原告向宜蘭市公所完成登錄耕地資料並給予獎勵金。四、宜蘭縣壯圍鄉圍美字第21號三七五租約原承租人之繼承人，自105年至107年三年的第2期因被取消或壯圍鄉公所『暫停受理』的『生產環境維護措施— 田菁 』獎勵金，應予以補發。五、對因行政院農業委員會農糧署錯誤解釋耕地三七五減租條例『耕作經營權』的歸屬權益受損的承租人或其繼承人或收回自耕之出租人，農糧署應提出補救辦法。」，此有原告民國108年12月10日行政訴訟起訴狀1份在卷可稽（見本院卷第11頁）。
（二）原告於109年9月29日本院準備程序中初次變更聲明為：「
一、撤銷行政院農業委員會農糧署108年6月24日農糧產字第1081011997號行政裁量解釋函。二、訴願決定及原處分均撤銷。三、宜蘭縣壯圍鄉圍美字第21號及礁溪鄉礁武字第49號三七五租約原承租人之繼承人於108年度第一期申報的『農民種稻及耕作措施【…生產環境維護】申報書』因農糧署法定職權所為之『暫停受理』而交由壯圍、礁溪二公所執行的行政處分應撤銷。原告於108年7月10日向宜蘭縣宜蘭市公所申請「耕地之申報人異動」已完成法定程序。原告符合申請要件，農糧署應准由原告向宜蘭市公所完成登錄耕地資料並給予獎勵金。四、對因行政院農業委員會農糧署錯誤解釋耕地三七五減租條例『耕作經營權』的歸屬權益受損的承租人或其繼承人或收回自耕之出租人，農糧署應提出補救辦法。五、訴訟費用由原告負擔」，此有本院109年9月29日準備程序筆錄1份可證（見本院卷第292至294頁）。
（三）原告於109年10月27日提出「行政訴訟變更訴之聲明暨補充理由狀」（見本院卷第303頁），將訴之聲明二度變更為：「一、撤銷行政院農業委員會農糧署108年6月24日農糧產字第1081011997號解釋函。二、訴願決定及原處分均撤銷。三、原告於108年7月10日向宜蘭縣宜蘭市公所申請『耕地之申報人異動』已完成法定程序。原告符合申請要件，農糧署應准由原告向宜蘭市公所完成登錄耕地資料並給予獎勵金。四、對因行政院農業委員會農糧署錯誤解釋耕地三七五減租條例『耕作經營權』的歸屬權益受損的承租人或其繼承人或收回自耕之出租人，農糧署應提出補救辦法。五、訴訟費用由被告負擔。」
（四）原告再於本院109年11月17日準備程序中三度變更訴之聲明為：「一、訴願決定及原處分（即被告108年7月24日農糧產字第1081056425號函）均撤銷。二、被告應作成命宜蘭市公所完成登錄耕地資料並同時核給我獎勵金之行政處分。三、被告應依照原告之建議對於承租人繼承人之耕作經營權作成正確之解釋函。四、訴訟費用由被告負擔。」，此有本院109年11月17日準備程序筆錄1份可憑（見本院卷第338頁）。
（五）其後，原告復於本院109年12月24日審理時四度變更訴之聲明為：「一、訴願決定及原處分（即被告108年7月24日農糧產字第1081056425號函）均撤銷。二、被告應作成命宜蘭市公所完成登錄耕地資料並同時核給原告獎勵金之行政處分。三、訴訟費用由被告負擔。」，此亦有本院109年12月24日審理筆錄1份可佐（見本院卷第390頁）。
（六）本院審酌被告行政院農業委員會農糧署對於原告前述訴之變更及一部撤回，並無異議，且已為本案之言詞辯論，另原告所為訴之一部撤回，亦與公益之維護無礙，揆諸上開規定，並無不合，應予准許。
二、事實概要：原告係宜蘭縣○○鄉○○段○○○○○○○○○○○○○○○○○○號地號農地（下合稱壯圍鄉農地）及同縣○○鄉○○段○○○○○號農地（下稱礁溪鄉農地）所有人。上開農地原存有耕地三七五租約，嗣經原告收回自耕後，向宜蘭縣宜蘭市公所（下稱宜蘭市公所）申報更正權利人及辦理「對地綠色環境給付計畫」（下稱系爭計畫）108年第二期作生產環境維護措施（種植綠肥作物：田菁）。宜蘭市公所認為上開農地不符農地辦理生產環境維護措施作業規範（下稱農地維護措施作業規範）第4點第1款所定「農地於申報當期作之前兩個期作至少有一個期作復耕，且經申報及勘（抽）查核定有案」之要件，而以108年7月12日市農字第1080014036號函（下稱108年7月12日函）復原告不予受理其申報。原告乃於108年7月15日以申請書要求被告依據法律及法律原則解釋有關系爭計畫辦理生產環境維護措施之申請資格，並建議擬訂相關補救措施。嗣經被告以108年7月24日農糧產字第1081056425號函（下稱系爭函）復原告，向其說明系爭計畫實施目的、申辦條件、方式及申請人應檢附資料等事項，並建議原告依相關規定辦理。原告不服，提起訴願，經行政院農業委員會（下稱農委會）決定不受理，遂向本院提起行政訴訟。
三、原告主張略以：
（一）被告就系爭計畫申報作業之函釋違法、違憲：
1.依「對地綠色環境給付計畫執行作業規範」（下稱執行作業規範），每年1月間係由具有「耕作經營權」之農民向戶籍所在地鄉鎮市公所申報該年度第1、2期作之種稻（繳公糧、稻作直接給付）、轉作、休耕（田菁或翻耕），而7月份則可申報內容之異動更正。原告所有之上揭農地，原本皆有耕地三七五租約，惟因原承租人死亡，原承租人之繼承人分別被壯圍鄉公所及礁溪鄉公所暫停受理申報及停發獎勵金，以致上開農地108年第1期雖有種稻之事實，卻無法有勘查核定記錄。
2.原告前因上開農地耕地三七五租約事件獲得行政訴訟判決勝訴確定而將上開農地收回自耕，故原告於108年6月4日行文宜蘭市公所請其轉呈主管機關釋示系爭計畫申報作業疑義，經宜蘭市公所轉呈宜蘭縣政府再轉呈被告，被告以108年6月24日農糧產字第1081011997號函（下稱108年6月24日函）復宜蘭縣政府，並副知全國各市縣政府及其所屬分署：「本案農友所陳土地，於本年第1期作申報期間，因三七五租約爭議尚未解決，其耕作經營權未定，依規定應暫停受理申報，該期作期間之耕作行為，亦無法認定復耕面積。」原告於108年7月10日向宜蘭市公所申請「耕地之申報人異動」更正時，因壯圍、礁溪鄉公所執行被告108年6月24日函釋，導致宜蘭市公所檔案中查無上開農地之第1期申報資料，故宜蘭市公所函復不予受理原告之申報。
3.執行作業規範並未規定耕地三七五租約爭議尚未解決前，因耕作經營權未定，而應暫停受理。又依執行作業規範第6點（四）、（八）規定：「『承租公有地』等依規定須自認耕作者，限由承租人辦理申報。」、「……耕作經營權、繼承權等『私權爭議』，或已進入訴訟程序案件，應暫停受理，……疑義釐清、爭議解決或經司法機關判決確定後再恢復辦理。」是以，被告在無明文規定之情形下，將「公有地、私權爭議」類推適用於「受公法制約的私有地」，明顯裁量逾越。
4.耕地三七五減租條例是具有強制性之公法，在出租人未依照法定程序取得收回自耕判決確定、處分並塗銷耕地三七五租約註記前，其耕作經營權屬承租人所有。承租人死亡時，其耕作經營權屬全體繼承人公同共有。宜蘭地區由於第2期作期間內經常會遇到颱風，農作受損或甚至無有收獲。所以農民已將第1期作種稻、第2期作休耕（田菁）當成標準作業流程。上開農地承租人皆依區域內習慣第1期種稻、第2期休耕（田菁）。壯圍鄉農地原承租人 李國杞 於105年8月31日死亡後，被告即刻將已申報受理之壯圍鄉農地105年度第2期作休耕（田菁）獎勵金取消，李國杞之繼承人於106年度1月申報第1期作種稻、第2期作休耕（田菁），因被告認定「耕作經營權未定」，而被壯圍鄉公所暫停受理，直到108年第1期作申報期間，被告之決定仍未改變。另礁溪鄉農地原承租人 何豔照 於107年9月20日死亡，被告卻核發當年度第2期作休耕（田菁）獎勵金。何豔照之繼承人於108年度1月申報第1期作種稻、第2期作休耕（田菁），礁溪鄉公所卻又暫停受理。上開農地承租人之繼承人同樣擁有耕作經營權，卻因被告非正當理由之決定而形成差別待遇，違反行政程序法第6條，至為明顯。
5.依大法官釋字第580號解釋意旨，耕地三七五租約承租人或其全體繼承人的耕作經營權與改良農民生活受憲法保障。被告任意解釋耕作經營權，暫停受理承租人或其全體繼承人之申報，使承租人之繼承人因此對於第1期作無法享有公糧收購之價格保障，第2期作不僅沒有休耕（田菁）獎勵金，還要付法定田租給出租人，造成承租人之繼承人收益損失，違反憲法第143條第4項扶植自耕農之農地使用政策，及憲法第153條第1項改良農民生活之基本國策。
（二）訴願決定規避對被告行政處分合法性實質審查，於法、於制度皆毫無根據：
1.行政救濟源自憲法所保障的訴訟權，「訴訟權」係「權利保護請求權」，為「程序基本權」。保障訴訟權，目的在使「實體權利」於受侵害時，有回復的可能性或使應予實現的權利狀態真正的實現。因此，訴訟權作為一基本權不只要求國家消極的不予侵害，更積極的要求國家應建立保障權利的訴訟制度。訴訟基本權要求法院審查應具備：有效性、無漏洞性、及時性及充分性。任何權利皆應附隨有救濟權，故「訴訟權利」的範圍應可大於「實體權利」。
2.原告向宜蘭市公所的申請在行政程序上僅僅是「耕地之申報人異動」，並非如訴願決定機關與被告認定之「108年度第2期作生產環境維護措施-種植綠肥作物（田菁）」之申報。該申報係「承租人之全體繼承人」在108年度1月時向壯圍、礁溪鄉公所申請，因壯圍、礁溪鄉公所無權決定承租人之全體繼承人有法定耕作經營權，依照被告108年6月24日函釋，而執行暫停受理該等權利人的依法申報。
3.被告之訴願答辯狀與訴願決定，皆以「原告應經由宜蘭市公所向宜蘭縣政府提起訴願」為理由來規避「修正行政統制」、「國民權益保護」與「分擔司法負擔」之訴願功能。然若原告經由宜蘭市公所向宜蘭縣政府提起訴願，宜蘭市公所及宜蘭縣政府皆不具有此特殊個案解釋、決定權。宜蘭市公所在事實上無法答辯，宜蘭縣政府在法律上無權作被告之爭點整理，使之明確化，更無撤銷之權，又如何救濟？此實與未經訴願程序無異，徒增行政法院訴訟負擔。
（三）被告應函令宜蘭市公所准予原告108年第2期休耕（田菁）獎勵金的核發：
原告108年7月10日向宜蘭市公所之申請僅在確定耕作人異動，證明在法定期間內取得相關權益之身分資格，才能有權益受損的請求權。因而依據行政程序法第7條及執行作業規範第4點（一）、1、⑻等規定可知，被告應協調及解決各單位遭遇之問題，就壯圍鄉公所、礁溪鄉公所暫停受理申報之法律依據，以及此等鄉公所對於上開農地108年度第1期作現場勘查、協議補償復耕事實之認定負責。被告卻以系爭函推卸系爭計畫所賦予之權責，將宜蘭市公所認定為處分機關，礁溪鄉公所、壯圍鄉公所成為被告保護傘。原告具有公權力可認定上開農地108年第1期作已有復耕事實，被告自應函令宜蘭市公所准予原告108年第2期作休耕（田菁）獎勵金之核發。
（四）綜上，聲明求為判決：
1.訴願決定及原處分（即系爭函）均撤銷。
2.被告應作成命宜蘭市公所完成登錄耕地資料並同時核給原告獎勵金之行政處分。
四、被告則以：
（一）原告所指均非事實：
1.農委會為落實維護國家糧食安全，並調整國內農產業結構及提升競爭力等政策目標，同時有效運用有限之財政資源，經研訂有條件之給付規範，推動系爭計畫輔導獎勵農民配合辦理各項轉（契）作及生產環境維護等措施，期以發揮最大效益。系爭計畫具有特定之政策目標及認定基準，並非所有農地均得納入計畫。有關系爭計畫申報、查核及獎勵等作業方式，均依農委會訂定之相關作業規範辦理。
2.依執行作業規範規定，參與各項獎勵措施之農地須符合該作業規範所定要件及實施對象，並由有意願配合系爭計畫調整耕作，且具合法耕作經營權之申請人，於「當年度」規定之申報期間，持該作業規範規定文件，向戶籍所在地鄉（鎮、市、區）公所或農會辦理申報「當年度」各項措施，戶籍所在地鄉（鎮、市、區）公所或農會於接獲申請人申報後，即依執行作業規範及申請人申報參與措施類別所對應系爭計畫規定，就申請人所提文件及農地資格進行審查，確認資格無誤後始受理並完成申報作業。後經土地所在地公所鄉（鎮、市、區）公所或農會依申請人申報內容派員實施現地勘查，確認現地確依系爭計畫相關規定辦理後，方核予獎勵。
3.本件原告申報參與措施為「生產環境維護措施—種植綠肥作物（田菁）」，依農地辦理生產環境維護措施作業規範（下稱農地維護措施作業規範）規定，辦理生產環境維護措施之農地，須於申報當期作之「前兩個期作」至少有1個期作申報系爭計畫轉（契）作、自行復耕種植登記、稻作直接給付或繳交公糧稻穀，經勘（抽）查核定有案，或經農業天然災害勘災、敏感性作物調查等特殊情形辦理之勘查作業所認定復耕面積，始得受理。
4.依原告歷次訴願書狀及所附 李錫萬 等6人存證信函內容所示，原告原出租予承租人李國杞及何豔照之上開農地，自承租人死亡後，承租人之繼承人與原告間因有積欠田租、出租人不願續簽耕地租約等私權爭議，且原告因耕地三七五租約續租問題提起相關訴訟，礁溪鄉公所及壯圍鄉公所遂依執行作業規範暫停受理上開農地之申報作業。直到原告於108年7月10日向宜蘭市公所申報上開農地參與系爭計畫前，租佃雙方均無提供其爭議解決或司法機關判決文件，且無申報參與系爭計畫各年度相關措施之紀錄，原告指稱「權益受損」之承租人或其繼承人，亦無向相關單位反映或提起救濟之紀錄或事實。
5.原告收回上開農地自耕後，先向宜蘭市公所洽詢「108年第2期作生產環境維護措施—種植綠肥作物（田菁）」申報事宜，宜蘭市公所向原告說明上開農地不符合申報生產環境維護措施之要件，惟原告對於公所說法仍有疑義，才請宜蘭市公所函轉宜蘭縣政府及被告說明，故被告108年6月24日函，僅是針對原告申請書所陳述案情，就壯圍鄉、礁溪鄉公所依據既有規定暫停受理系爭土地申報作業之理由及規定內容予以說明。
（二）系爭函非行政處分，原告耕作權益並未受損：
1.原告108年7月10日係向宜蘭市公所申報上開農地108年第2期作辦理本計畫生產環境維護措施，並非原告所稱「耕地之申報人異動」程序，宜蘭市公所依規定應審查原告所申報農地資格。嗣經宜蘭市公所確認上開農地107年第2期作及108年第1期作間，並無申報系爭計畫相關措施並經核定復耕紀錄，或其他符合農地維護措施作業規範所定復耕面積認定要件，故認定上開農地不符資格，因而未予受理。
2.系爭函僅係向原告說明系爭計畫實施目的、申辦條件、方式、申請人應檢附資料等規定，及公所依規定不予受理申報之理由，屬觀念通知，並未針對原告作成行政處分。原告倘不服宜蘭市公所不予受理其申報，實應依法就該處分提起行政救濟。
3.系爭計畫並無強制性，自實施以來，被告從未針對個案申請人解釋或認定其「不具耕作經營權」。未符合系爭計畫參與資格者，仍得依其意願及種植規劃自由耕作，並無任何限制，其耕作經營內容亦與一般農民無異，原告權益難謂受有損害。
（三）綜上，聲明求為判決：原告之訴駁回。
五、如事實概要欄所載事實，為兩造所不爭執，並有系爭函影本1份（見本院卷第61至63頁）、原告108年7月15日申請書影本1份（見本院卷第95至97頁）、宜蘭市公所108年7月12日函影本及原告108年7月10日申請書影本各1份（見本院卷第99至101頁）、協議書、切結書、壯圍鄉農地租約書、礁溪鄉農地耕地三七五租約書、壯圍鄉農地土地登記謄本、礁溪鄉農地土地登記謄本影本各1份（見本院卷第109頁、第111頁、第115至117頁、第119至133頁）及訴願決定書影本1份（見本院卷第25至28頁）在卷可憑，堪信為真實。
六、本院之判斷：
（一）原告選擇之訴訟類型應為課予義務訴訟：查原告起訴時，訴之聲明共有6項，且未具體表明訴訟類型及請求權基礎，有起訴狀1份在卷可稽（見本院卷第11至21頁）。又原告先後多次變更及一部撤回訴之聲明及訴訟標的，本院認為程序合法應予准許，已如前述。嗣原告於本院109年11月17日準備程序中，就訴之聲明第一項及第二項之關係，確認起訴目的係要求行政機關作成行政處分，並陳述訴之聲明第一項及第二項是希望本院撤銷訴願決定及原處分後，命被告作成如訴之聲明第二項所示之行政處分等語（見本院卷第340頁）。另觀之卷附原告訴願書、訴願補充理由書、訴願補充理由書（二）所示（見訴願卷第31頁、第97頁、第101頁），原告提起訴願時，即已一再表明請求「訴願人於108年7月10日向宜蘭縣宜蘭市公所申報108年第2期『生產環境維護措施—田菁（種植綠肥作物）』已完成法定程序。訴願人符合申請要件，農糧署應准由訴願人向宜蘭市公所完成登錄耕地資料並給予獎勵。」之意。從而，本件原告起訴之目的既係在請求本院命被告作成如訴之聲明第二項所示之行政處分，且其提起訴願時之請求亦與訴之聲明第二項有所關聯，可見訴之聲明第一項並非獨立之撤銷訴訟，僅係訴之聲明第二項之附屬聲明，而與訴之聲明第二項具有一體性，不可分割，堪認原告所選擇之訴訟類型應為課予義務訴訟。
（二）原告並未「依法申請」，其提起本件課予義務訴訟，於法不合：
1.按行政訴訟法第5條規定：「（第1項）人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，於法令所定期間內應作為而不作為，認為其權利或法律上利益受損害者，經依訴願程序後，得向行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。（第2項）人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，予以駁回，認為其權利或法律上利益受違法損害者，經依訴願程序後，得向行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。」是以，提起行政訴訟法第5條之課予義務訴訟，必須先向行政機關依法提出申請，該機關於法令所定期間內不予置理，或否准其請求，復經申請人依訴願程序提起訴願而未獲救濟者始能提起。倘若人民未曾向主管機關提出申請，即逕行提起訴願，並向行政法院提起課予義務訴訟，自非法之所許。至於所謂「申請」，係指人民依法請求主管機關為特定行政行為之公法上意思表示甚明。
2.經查，原告雖主張其提起本件課予義務訴訟前，曾經以108年7月15日之申請書向被告請求命宜蘭市公所完成登錄耕地資料並同時核給獎勵金，且經被告以108年7月24日函回覆其申請云云（見本院卷第340頁）。然被告訴訟代理人於本院準備程序中已陳述：原告在108年7月15日申請書中都沒有提到核給獎勵金之事，原告向被告申請的案件中都沒有提到過要被告直接核給原告獎勵金等語明確（見本院卷第342頁）。另觀之原告108年7月15日申請書上所記載之主旨為：「請貴署依據法律及法律原則來詮釋『對地綠色環境給付計畫』生產環境維護獎勵措施之申請資格，以符合行政程序法第四條之規定。」，而該申請書說明欄僅有關於原告質疑被告108年6月24日函適法性、對於系爭計畫法令解釋提出意見、請求被告就相關法令疑義加以說明及請求被告擬定相關補救措施之記載，未見原告有何請求被告「命宜蘭市公所完成登錄耕地資料並同時核予獎勵金」之意思表示，此有原告108年7月15日申請書1份在卷可憑（見本院卷第95至97頁），足證原告未曾向被告提出「命宜蘭市公所完成登錄耕地資料並同時核給獎勵金」之申請。
3.從而，原告既未曾向被告提出「命宜蘭市公所完成登錄耕地資料並同時核給獎勵金」之申請，即與行政訴訟第5條「依法申請」之要件不符，其提起本件課予義務訴訟，依首揭說明，屬起訴不備要件，且無從補正，應予駁回。
（三）原告亦無請求被告作成如聲明第二項所示行政處分之公法上請求權：
1.按「行政訴訟法第107條第1項各款係屬訴訟合法要件之規定，如有欠缺而不能補正或得補正經定期命補正而不補正者，法院應以裁定駁回之。至於原告提起應為行政處分之訴訟，如無公法上之請求權存在，則為其訴是否欠缺關於訴訟標的之法律關係之要件，並非欠缺訴訟合法要件。而原告提起行政訴訟是否欠缺關於訴訟標的之法律關係之要件，則須審酌當事人之實體上法律關係始能判斷，屬其訴有無理由之問題，依行政訴訟法第195條第1項及第200條第2款、第3款及第4款規定，應以判決行之。」，最高行政法院97年度裁字第2148號裁定意旨可資參照。又行政訴訟法第5條課予義務訴訟乃以原告對於行政機關享有請求作成行政處分之公法上請求權為前提，否則其提起課予義務訴訟即因欠缺公法上之請求權基礎，而不應准許。
2.系爭計畫係農委會基於「調整農作產業結構，確保農地合理使用」、「提高國產雜糧自給，確保糧食供應無虞」及「促進友善環境耕作，確保農業永續經營」等政策目的所訂定之獎勵計畫。為推動系爭計畫，農委會訂有執行作業規範，依該規範第4點規定，系爭計畫之執行分為「中央策劃小組」、「直轄市、縣（市）推動小組」、「鄉鎮執行小組」。被告為「中央策劃小組」成員，「直轄市、縣（市）推動小組」係由被告當地分署及直轄市、縣（市）政府組成，而「鄉鎮執行小組」則為鄉（鎮、市、區）公所、農會。彼等分工執掌如下：
⑴被告：
其執掌包括：「①研訂中程及年度計畫相關事宜。②擬定稻作直接給付、轉（契）作、生產環境維護措施及『小地主大專業農』農地租賃相關規範。③核定各直轄市、縣市推動稻作直接給付面積、轉（契）作作物種類及面積、生產環境維護措施面積。④核定各直轄市、縣（市）政府提報一般作物與特殊作物之轉（契）作期與生產環境維護期。⑤審核計畫經費及考核進度。⑥核撥資金事宜。⑦督導直轄市、縣市推動小組之執行情形。⑧協調及解決各單位遭遇之問題。」⑵直轄市、縣（市）政府：
其執掌包括：「①督導考核轄內鄉鎮執行小組辦理本計畫申報作業，查核各執行小組執行情形並審核執行小組所報之農業環境基本給付、稻作直接給付、轉（契）作獎勵、生產環境維護給付清冊。②負責本計畫政令宣導工作，並解決轄內執行小組執行上之疑義。③訂定生產環境維護期及轉（契）作期與補（變更）申報期。④召開執行會議，公告轄內申報、補（變更）申報期、篩選提報至多5項地方特色作物品項。⑤辦理轄內景觀作物專區計畫提報送審及採購所需種子事宜。⑥協調執行小組分工及考核工作進度。⑦規劃轄內轉（契作作物推廣種類及面積。⑧協調解決基期年農地租賃雙方爭議。」⑶被告當地分署：
其執掌包括：「①辦理農業環境基本給付、稻作直接給付、轉（契）作獎勵與生產環境維護給付核撥事宜。②協助直轄市、縣（市）政府選定地方特色作物。③會同直轄市、縣（市）政府辦理稻作直接給付、轉（契）作、生產環境維護、自行復耕種植登記及「小地主大專業農」租賃農地抽查。④輔導農會受理申報水稻繳交公糧稻穀、硬質玉米面積抽查及留樣作業。⑤辦理公糧稻穀價款及硬質玉米獎勵金核撥事宜。⑥辦理景觀作物專區計畫初審。」⑷鄉（鎮、市、區）公所：
其執掌包括：「①公告及宣導轄內本計畫申報期、補（變更）申報期、申報項目及申報地點。②排定轄內村里受理申報作業。③受理轉（契）作、生產環境維護、自行復耕種植登記、繳交公糧稻穀及稻作直接給付之申報、審核作業。④出入耕資料移送。⑤辦理轉（契）作、生產環境維護及自行復耕種植登記勘查、複查、委外查核疑義釐清與通知不合格案件申請人。⑥造送轉（契）作獎勵（不含硬質玉米）、生產環境維護及自行復耕種植登記、轉（契）作符合農業環境基本給付資格相關清冊及媒體轉帳檔。⑦調查與輔導轄區內轉（契）作、生產環境維護及自行復耕種植登記之面積。⑧宣導及推行年度計畫。⑨轉（契）作、生產環境維護及自行復耕種植登記資料之建檔事宜。⑩辦理農會大專業農租賃基期年農地勘查。⑪申請人耕作資料檔之建置、更新及異動。」⑸鄉（鎮、市、區）農會：
其執掌包括：「①協助推動計畫相關事宜。②公告及宣導轄內本計畫申報期、補（變更）申報期及申報地點。
③受理繳交公糧稻穀、稻作直接給付、轉（契）作、生產環境維護及自行復耕種植登記之申報、審核作業。④辦理繳交公糧稻穀、稻作直接給付、硬質玉米勘查、複查、委外查核疑義釐清與通知不合格案件申請人。⑤造送公糧稻穀收購清冊、稻作直接給付、契作硬質玉米獎勵金及對應之農業環境基本給付發放清冊。⑥辦理稻穀收購及協助農民將硬質玉米銷售至市場。⑦申請人耕作資料檔之建置、更新及異動。⑧受理出租及承租基期年農地之申請、媒合、協助簽約、資料初審、建檔及登錄、造送租賃相關獎勵清冊、勘查、委外查核疑義釐清與通知不合格案件專業農及匯款等。⑨勘查及協調解決基期年農地租賃爭議。」
3.農委會復為輔導農地現耕人辦理生產環境維護措施及簡化獎勵金之撥付流程，訂有農地維護措施作業規範及「環境給付計畫獎勵金發放作業規範」（下稱獎勵金發放作業規範），依上開規範，生產環境維護措施獎勵金之申請及核發，分為下列階段：
⑴首先應由申請人依系爭計畫所規定之申報時間、方式及
地點，檢具相關資料，向戶籍所在地鄉（鎮、市、區）公所（下稱受理公所）或農會申報，經受理公所審核申報案件符合農地維護措施作業規範第4點所定要件而受理申報後，再由農地所在地鄉（鎮、市、區）公所就受理申報案件，依農地維護措施作業規範第7點規定之方式辦理現地勘查（農地維護措施作業規範第4點、第5點參照）。
⑵倘若申報案件經勘查合格，即由受理公所填造生產環境
維護之獎勵金發放清冊（下稱清冊）4份，1份抽存，另3份函送直轄市、縣（市）政府審核。直轄市、縣（市）政府應於收到清冊5個工作日內，針對清冊內容完成審核，並抽存1份，其餘2份函送被告當地分署或辦事處辦理獎勵金撥付工作（獎勵金發放作業規範第4點、第5點參照）。
⑶生產環境維護措施獎勵金之撥付，係由被告各地分署配
合被告調查每月資金需求預估數，並統一由農委會匯撥至被告各地分署設立於財政部國庫署之農損基金專戶。
（獎勵金發放作業規範第6點（一）參照）⑷被告當地分署就直轄市、縣（市）政府完成審核之清冊
2份，確認清冊所列金額無誤後，即函送承辦鄉（鎮、市、區）農會或接管農會信用部之金融機構，並匯撥獎勵金至農會所設置系爭計畫專戶，另副知直轄市、縣（市）政府及申請人戶籍所在地鄉（鎮、市、區）公所。
但倘若被告當地分署對於清冊內容或獎勵金金額有疑義時，亦得函請直轄市、縣（市）政府重新確認釐清（獎勵金發放作業規範第6點（二）、（三）參照）。
⑸農會於接獲分署所送清冊及款項後，應於3個工作日內
將申請人應領金額轉入其農會存款帳戶，另於清冊加蓋農會直撥戳章，並公告或通知申請人領款。對於申請人未能於當地農會設立帳戶，但有其他金融機構存款帳戶者，得跨行轉帳。另經受理申請單位認定無法以轉帳方式撥付者，得以支票支付，並於清冊登記支票號碼（獎勵金發放作業規範第6點（五）、（六）參照）。
⑹獎勵金撥付完畢後，農會將加蓋直撥戳章清冊正本1份
函送被告當地分署妥為保管（獎勵金發放作業規範第6點（七）參照）。
4.觀之本件原告之請求，乃涉及生產環境維護措施申報資料審核、申請人耕作資料檔異動、核予獎勵金等事宜，可見原告之請求係以執行作業規範、農地維護措施作業規範及獎勵金發放作業規範為據。惟綜合前述關於系爭計畫執行分工、生產環境維護措施獎勵金申請及核發流程之說明可知，執行作業規範、農地維護措施作業規範及獎勵金發放作業規範實已就系爭計畫執行之權責分工、生產環境維護措施獎勵金之申請及核發流程予以明確規定。是以，不論是個別生產環境維護措施申報案件之審核、受理公所填造清冊之審核，乃至於個別申報案件獎勵金之核撥、申請人耕作資料檔之異動，均非被告權責，被告亦無權限可逕行更改受理公所、直轄市、縣（市）政府所為之認定。況且，上開規範亦未有申報人得直接請求被告核撥獎勵金之規定。由此可見，執行作業規範、農地維護措施作業規範及獎勵金發放作業規範等規定並未賦予原告有請求被告作成「命宜蘭市公所完成登錄耕地資料並同時核給獎勵金」行政處分之公法上請求權，是原告提起本件課以義務訴訟，亦無理由。
七、綜上所述，原告之訴未踐行依法申請程序，起訴為不合法，且無從補正，另原告並無公法上之請求權，其起訴請求判決如聲明所示，亦無理由。本院考量本件既經言詞辯論，爰以判決駁回之，以示慎重。
八、兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。
九、據上論結，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。中華民國110年1月14日
臺北高等行政法院第五庭
審判長法官陳金圍
法官畢乃俊法官彭康凡
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│所需要件││代理人之情形││├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││者，得不委任律師│格或為教育部審定合格之大學或獨││為訴訟代理人│立學院公法學教授、副教授者。│││2.稅務行政事件，上訴人或其法定代│││理人具備會計師資格者。│││3.專利行政事件，上訴人或其法定代│││理人具備專利師資格或依法得為專│││利代理人者。│├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││形之一，經最高行│二親等內之姻親具備律師資格者。││政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││，亦得為上訴審訴│。││訟代理人│3.專利行政事件，具備專利師資格或│││依法得為專利代理人者。│││4.上訴人為公法人、中央或地方機關│││、公法上之非法人團體時，其所屬│││專任人員辦理法制、法務、訴願業│││務或與訴訟事件相關業務者。│├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。│└──────────────────────────┘中華民國110年1月14日
書記官陳可欣