裁判字號：臺灣臺北地方法院105年簡字第378號判決
裁判日期：民國107年05月18日
裁判案由：汽車運輸業管理事件
臺灣臺北地方法院行政訴訟判決105年度簡字第378號原告台灣宇博數位服務股份有限公司代表人RobvanderWoude訴訟代理人 郭雨嵐 律師
謝祥揚 律師 劉景嘉 律師被告交通部公路總局代表人 陳彥伯 訴訟代理人 陳政君
楊竣淵 莊子慧 上列當事人間汽車運輸業管理事件，原告不服交通部中華民國105年10月14日交訴字0000000000號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：被告所屬臺北市區監理所調查發現，原告以網路招募司機，於民國105年5月31日14時44分許，藉由UberAPP應用程式平台派遣司機駕駛車牌號碼000-0000號自用小客車（下稱系爭汽車），由臺北市捷運忠孝復興站載客至臺北松山機場，收取費用新臺幣（下同）149.2元，認原告有未經核准擅自經營汽車運輸業之情事，被告乃以105年7月1日第
20-20B00099號違反汽車運輸業管理事件處分書（下稱原處分），裁處原告罰鍰15萬元。原告不服，提起訴願，經交通部決定訴願駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、原告主張：㈠伊縱有被告所稱「經營汽車運輸業」之行為（伊否認之），
然其所謂「汽車運輸業」之經營行為，按最高行政法院98年11月份第2次庭長法官聯席會議、105年度10月份第1次庭長法官聯席會議決議、105年度判字第290號判決、105年度判字第576號判決之意旨，如行政機關已就違章行為人某次行為作成裁處，行為人於接獲該次裁處前所為之其他行為，應不得再為處罰，否則即屬違反一行為不二罰原則。被告認伊自103年12月起涉有公路法第77條2項未依該法申請核准經營汽車運輸業，前於105年1月18日、105年1月19日、105年3月
14日、105年05月24日、105年06月20日分別作成167件、48件、1件、7件、21件裁處，總計244件裁處（下合稱被告前處分）。而本件原處分所載「違章行為」係發生於000年0月00日，均在被告前處分之前。則伊於被告前處分作成前縱有「違規營業行為」（伊否認之），亦已因該前處分而經區隔為「同一行為」。被告既已作成前處分就該「同一行為」裁處，自不得再就原處分所載「違章行為」另為裁處。從而，原處分顯已違反一行為不二罰之原則，原處分有違失，難以維持。
㈡被告自始即未依職權調查，致使被告無從辨明伊所謂與他租
車公司司機之合作契約關係內容為何？伊究有如何利用租車公司之車輛用於提供載客服務？在事實未經查明之下，被告即驟然認定伊有經營汽車運輸業、利用UberAPP軟體並與司機合作而派遣調度車輛、收取報酬等違章行為云云，惟此均與事實有間。被告未憑證據，即遽認原告涉及違章情節，原處分自有違法不當，當依法撤銷。且因被告未克盡調查證據職責，致未能為注意、斟酌有利於伊之事實，進而本於全然錯誤之事實，遽以作成原處分，原處分有違反行政程序法第36條、第43條規定及牴觸最高行政法院39年判字第2號判例之違法，應予撤銷。
㈢被告雖泛稱：伊與他人「故意共同實施違章行為」，然未提
出任何具體事證，證明伊與他人之間確有「共同實施違章行為」之故意。從而，被告空泛指稱伊與他人「故意共同實施違反行政法上義務之行為」，顯無事證依據，其認事用法均有違失。
㈣伊所營事業項目並未包含汽車運輸業，係以管理顧問、資料
處理服務、電子資訊供應服務等事項為業，此有伊登記資料可證，並無被告所稱「汽車運輸業」，被告稱伊經營汽車運輸業，顯與實情不符。又「UberAPP」軟體平台實係由總部設於荷蘭之荷蘭商UberB.V.公司透過行動通訊網路而經營維護，伊無從介入，亦非該「UberAPP」軟體平台之經營主體，至為明確。伊係Uber集團所屬UberInternationalHold-
ingB.V.於台灣成立之100%子公司，雖與前述「UberB.V.」公司為同屬一集團而為關係企業，惟僅受「UberB.V.」委託在台灣為潛在使用者與潛在合作夥伴推廣UberAPP軟體平台。然而，伊未曾涉入「UberAPP」軟體平台之營運，也未曾為提供該軟體服務而簽訂任何契約，更未曾與任何利用「UberAPP」軟體之個人司機簽署任何契約。「UberAPP軟體」僅係一即時媒介消費者與駕駛間能聯繫彼此乘車需求的軟體平台，無論伊，抑或Uber集團之任一公司，均未曾擁有系爭汽車，更未曾「派遣」或「調度」任何車輛。伊未曾與系爭汽車之所有權人或其駕駛有任何合作契約，更無從對系爭汽車或駕駛有任何控制、利用或派遣行為。是被告指稱伊有派遣調度系爭汽車之行為云云，確與事實不符，原處分自有違誤等語。並聲明：訴願決定及原處分均撤銷。
三、被告則以：㈠原告未依法登記經營汽車運輸業，此為原告所不否認，其雖
辯以其非經營UberAPP之主體，亦未與加入UberAPP平台之司機締結契約云云，惟依最高行政法院105年度判字第264號判決意旨，加入UberAPP平台之司機確有經營汽車運輸業之事實，而原告雖未親自駕駛車輛，然依Uber合作駕駛資訊網，加入UberAPP平台之司機確係由原告所招募加入前開平台，且經原告審核後允許加入該平台，而原告就申請加入前開平台之司機亦就其是否具有經營汽車運輸業之資格加以審查，甚者，原告亦自使用UberAPP平台司機處收取費用，且處分案件皆有搭乘時叫車畫面、採證照片及車資收據可稽，依最高行政法院98年度裁字第994號裁定意旨，原告顯然有與加入UberAPP之司機故意共同實施違反公路法及汽車運輸業管理規則上義務之行為，原告所辯並無可採，是依行政罰法第14條第1項所定分別處罰之意旨，伊對原告裁罰應屬有據，原告主張原處分違法云云並無理由，甚為明顯。
㈡原告確有與加入UberAPP平台之司機故意共同實施違反公路
法及汽車運輸業管理規則上義務之行為已如前述，而原告之違規行為態樣係以提供UberAPP平台之方式與司機共同違反公路法及汽車運輸業管理規則上義務，此行為態樣之特徵即在於在同一時段不同地點，原告皆有與個別加入UberAPP平台之司機違反公路法及汽車運輸業管理規則上義務，不僅具有反覆性及持續性，更有個別性，若未就同一時段不同地點之違章行為加以評價，即有評價不足之情形，從而就本件個案具體事實以觀，伊就原告之持續性反覆性之營業行為，以裁處次數為標準認定行為數，並認定原告與不同地點之個別司機有故意共同實施違反公路法及汽車運輸業管理規則上義務之行為，而以原處分加以裁罰，並無違反一行為不二罰原則可言，是原告所稱原處分違反一行為不二罰原則云云，顯屬無據，至為灼然等語，資為抗辯。並聲明：原告之訴駁回。
四、本件事實概要欄所述之事實除原告否認有經營UberAPP平台，藉由該應用程式平台派遣司機，及以網路招募司機外，其餘事實兩造均不爭執，並有臺北市監警聯合稽查小組談話紀錄（對乘客之談話紀錄）、乘車載客資料、公司及分公司基本資料查詢、Uber官方網頁資訊、原處分及訴願決定等件附卷足稽（見本院卷第19-26、151-152、224-233頁），堪信為真實。經核兩造爭點厥為：被告就本件汽車運輸業管理事件是否有行政管轄權？原告是否有經營汽車運輸業之事實？原告有否與他人故意共同實施違反行政法義務之行為？被告依公路法第77條第2項及汽車運輸業管理規則第138條規定，以原處分裁處原告罰鍰15萬元，是否適法？原處分之作成有無違反一事不二罰原則？原處分之作成有無違反行政程序法第36條、第43條規定？
五、本院之判斷：㈠按行為時公路法第79條第5項規定：「汽車及電車運輸業申
請資格條件、立案程序、營運監督、業務範圍、營運路線許可年限及營運應遵行事項與對汽車及電車運輸業之限制、禁止事項及其違反之罰鍰、吊扣、吊銷車輛牌照或廢止汽車運輸業營業執照之要件等事項之規則，由交通部定之。」交通部遂據此法律授權訂定汽車運輸業管理規則，而該規則第139條之1第1項規定：「遊覽車客運業、計程車客運業、小客車租賃業、小貨車租賃業、汽車貨運業、汽車路線貨運業、汽車貨櫃貨運業之申請核准籌備、立案、營運管理及處罰，由交通部委任交通部公路總局或得委辦直轄市政府辦理。」由上開規定可知，對未經核准擅自經營汽車運輸業之處罰，交通部委任交通部公路總局即被告為之。是以，本件原告未經核准擅自經營汽車運輸業，違反公路法第77條第2項規定之處罰，被告自有行政管轄權。原告主張被告就本件汽車運輸業管理事件不具管轄權限云云，自難憑採。
㈡次按行為時公路法第2條第14款規定：「本法用詞定義如左
：…十四、汽車或電車運輸業：指以汽車或電車經營客、貨運輸而受報酬之事業。」、第37條第1項規定：「經營汽車運輸業，應依下列規定，申請核准籌備：一、經營公路汽車客運業、遊覽車客運業、小客車租賃業、小貨車租賃業、汽車貨運業、汽車路線貨運業、汽車貨櫃貨運業，向中央主管機關申請。二、經營市區汽車客運業：㈠屬於直轄市者，向該直轄市公路主管機關申請。㈡屬於縣（市）者，向縣（市○○路主管機關申請。三、經營計程車客運業，其主事務所在直轄市者，向直轄市公路主管機關申請，在直轄市以外之區域者，向中央主管機關申請。」、第77條第2項規定：「未依本法申請核准，而經營汽車或電車運輸業者，處新臺幣5萬元以上15萬元以下罰鍰，並勒令其停業，其非法營業之車輛牌照並得吊扣2個月至6個月，或吊銷之。」、第79條第5項規定：「汽車及電車運輸業申請資格條件、立案程序、營運監督、業務範圍、營運路線許可年限及營運應遵行事項與對汽車及電車運輸業之限制、禁止事項及其違反之罰鍰、吊扣、吊銷車輛牌照或廢止汽車運輸業營業執照之要件等事項之規則，由交通部定之。」又揆諸前開公路法第77條於73年間之立法理由：「因近年來，車輛日增，交通秩序難以維護，而遊覽車及自用車非法營業之禁止，公路兩側建築物與廣告物妨礙行車安全之取締等…，均非在法律中釐訂其範圍，故無法執行，今加以修正，以利執行。」可知，公路法第77條主要行政管制目的，乃藉裁罰未經申請核准未納入行政主管機關管制上之各式動力車輛（包括遊覽車客運業、汽車客運業、小客車租賃業等）非法營業，以維護交通秩序及社會大眾行的安全。故經營汽車運輸業者，依公路法第37條規定，本負有依法向主管機關申請核准之「作為義務」；若以不作為方式未履行作為義務（依公路法第37條規定依法申請核准籌備），而逕行經營汽車運輸業者，即構成違反公路法第77條第2項之違章，應依法裁處。
㈢復按汽車運輸業管理規則第1條規定：「本規則依公路法第7
9條規定訂定之。」、第138條規定：「未經申請核准而經營汽車運輸業者，應依公路法第77條第2項之規定舉發。」法律內容不能鉅細靡遺，一律加以規定，其屬細節性、技術性之事項，法律自得授權主管機關以命令定之，俾利法律之實施。行政機關基於此種授權，在符合立法意旨且未逾越母法規定之限度內所發布之施行細則或命令，自為憲法之所許，此項意旨迭經司法院解釋在案。惟在母法概括授權情形下，行政機關所發布之施行細則或命令究竟是否已超越法律授權，不應拘泥於法條所用之文字，而應就該法律本身之立法目的，及其整體規定之關聯意義為綜合判斷（參見司法院釋字第480號、第606號及第651號解釋理由書）。另司法院釋字第443號解釋理由書略以：「至何種事項應以法律直接規範或得委由命令予以規定，與所謂規範密度有關，應視規範對象、內容或法益本身及其所受限制之輕重而容許合理之差異：諸如剝奪人民生命或限制人民身體自由者，必須遵守罪刑法定主義，以制定法律之方式為之；涉及人民其他自由權利之限制者，亦應由法律加以規定，如以法律授權主管機關發布命令為補充規定時，其授權應符合具體明確之原則；若僅屬與執行法律之細節性、技術性次要事項，則得由主管機關發布命令為必要之規範，雖因而對人民產生不便或輕微影響，尚非憲法所不許。」故行政機關於法規未明文訂定，根據行政目的考量，就執行法律之細節性、技術性次要事項，基於其職權訂定統一之行政規則，原非法所不許。交通部依前開公路法第79條規定之授權，制定汽車運輸業管理規則，乃執行母法（公路法）之細節性、技術性事項，與立法意旨相符，未逾母法之授權範圍，亦無違反司法院釋字第524號解釋意旨，自得適用。準此，如未經申請核准而經營汽車運輸業者，應依汽車運輸業管理規則第138條規定予以舉發，並應依公路法第77條第2項規定處罰。
㈣另按行政罰法第14條第1項規定：「故意共同實施違反行政
法上義務之行為者，依其行為情節之輕重，分別處罰之。」故多數行為人如均出於故意，且主觀上皆有利用其他行為人之行為作為己用之意，而分別實施違反行政法上義務行為之部分構成要件，因此實現違章行為全部要件者，則各行為人均屬故意共同實施違反行政法上義務之行為，應依行為情節輕重分別處罰。
㈤經查，依Uber合作駕駛資訊網，加入UberAPP平台之司機確
係由原告所招募加入前開平台，且經原告審核後允許加入該平台（見本院卷一第228-230頁），而原告亦自使用UberAPP平台司機處收取費用（見訴願可閱覽卷第335頁），且有本件乘客搭乘時叫車畫面可稽（見本院卷一第233頁）。此乃係經由已經規劃設計完成之資訊系統，先行審查司機與車輛整合為汽車運輸之供給方，而後再由系統來受理需要使用車輛之需求方，而由UberAPP平台媒合供需兩方，而需求者所支付之費用透過適當之分配比例將利益分歸原告與司機。原告固稱：「UberAPP」軟體平台由總部設於荷蘭之荷蘭商UberB.V.公司透過行動通訊網路而經營維護，原告無從介入，亦非該「UberAPP」軟體平台之經營主體，故原告並非經營汽車運輸業云云。惟承上說明，關於該資訊軟體系統之運用，無論該「UberAPP」軟體平台係何人研發設計，其既係繁體中文系統，且由原告將之應用於中華民國統治之區域，其重心並在於提供司機及車輛供消費者搭乘，而實現汽車運輸之目的；此與原告是否擁有系爭汽車，及是否為該軟體平台之研發設計者無關，原告既已透過該軟體平台媒合駕乘雙方之供需，完成運輸功能之實踐，故原告經營汽車運輸業之事實，應堪認定。原告主張其係以管理顧問、資料處理服務、電子資訊供應服務等事項為業，並無被告所稱「汽車運輸業」，亦無被告所稱經營汽車運輸業云云，自無可取。
㈥次查，原告藉由公開網路，招徠不特定多數之網頁瀏覽者，
上網註冊成為Uber之會員，由會員自備車輛，於原告經由Uber平台告知有乘客需要搭車時，提供載客服務，車資由原告扣取一定成數之平台服務費，餘額歸汽車駕駛人取得。參與之汽車駕駛人，係經由原告建置之Uber平台，得知乘客之資訊，繼而於上揭時地載運乘客，並與原告拆分所得車資，故係與原告共同以汽車經營乘客運輸而受有報酬，已該當公路法第2條第14款汽車運輸業之要件。又上開軟體平台系統同時審查「車輛」及「司機」，加入Uber之車輛所應具備條件（車長大於4.5公尺、車輛出廠年份必須為西元2006年以後，必須為四門車以上，不可為9人座以上；見本院卷一第226頁反面），與司機需要準備之文件（良民證、身分證、駕照、行照、強制險證明；見本院卷一第228頁反面），然而共同經營汽車運輸業之利益分享，是對司機而非對車輛，亦有「兩個司機可以共用一部車輛」之合作機制，兩個司機必須各自註冊帳號，且需建製母子帳號的形式，款項均匯至母帳號（見本院卷一第230頁反面）。申言之，原告與合作之司機實際上是一種分工，由原告提供資訊系統，先行審查建立合作司機之資訊，而當需要用車之消費者出現時，系統則予以媒合，完成一項共同經營汽車運輸業之行為。惟原告登記之所營事業為管理顧問業、資料處理服務業、電子資訊供應服務業、第三方支付服務業、其他工商服務業，及除許可業務外，得經營法令非禁止或限制之業務，並不包括汽車運輸業，有其基本資料附卷足憑（見本院卷一第151-152頁）。是原告與合作司機故意共同實施違反行政法義務之行為，堪予認定。從而，被告認定原告未經申請核准，於上揭時地時地，與汽車之駕駛人，共同經營汽車運輸業，違反公路法第77條第2項規定，並無違誤。原告主張被告未詳查事實，違反行政程序法第36條、第43條等規定云云，核無足取。
㈦又查，最高行政法院98年11月份第2次庭長法官聯席會議決
議，係就郵政法主管機關即交通部對於非中華郵政公司及受其委託者，而違反郵政法第6條第1項規定，以遞送信函、明信片或其他具有通信性質文件為營業之A公司，經通知停止違法行為而未停止，依同法第40條第l款規定，按次連續處罰之情形，認為上述違法營業行為，以反覆實施遞送行為為構成要件，在停止營業以前，其違規事實一直存在，主管機關按次連續處罰，即每次處罰各別構成一次違規行為，除法律明確規定按次連續處罰之條件及前後處罰之間隔及期間，或違規事實改變而非持續存在者外，前次處罰後之持續違規行為，即為下次處罰之違規事實，始符所謂「按次連續處罰」之本旨；故行政機關如適用按次連續處罰之規定，應不得再就A公司於接獲前次處分前之營業行為予以處罰，否則即使A公司在法律規定以行政機關具體裁處行為區隔之一次違規行為範圍內，有受重複處罰之虞，而屬違法。故該決議內容涉及之違法營業行為，係由單一行為人（A公司）透過其僱用之自然人從事郵件遞送而實施，該等受僱人之遞送行為，因係受A公司之指示，為該公司執行職務，故可認為係A公司反覆實施之營業行為。惟原告係與其經由網路所招募、並無上下隸屬關係之汽車駕駛人合作，由原告提供有搭車需求之乘客資訊及計收車資所需軟體，駕駛人提供車輛載運乘客，各自分別實施公路法第77條第2項所定違法行為之部分構成要件，而共同違反該條項所定行政法上義務，各汽車駕駛人係基於自身賺取運送報酬之利益考量，分別與原告共同從事違法行為，駕駛人彼此之間並無意思聯絡，主觀上亦無將其他駕駛人之行為作為己用之意，則原告與每一位汽車駕駛人合作從事載運乘客之行為，因係各駕駛人分別起意與原告共同實施之違法行為，行為主體互不相同，自應予以分別評價，僅於同一汽車駕駛人有多次與原告共同違法從事汽車運輸業之情形，因屬相同行為主體（即原告與該汽車駕駛人）反覆實施之營業行為，始得適用上開決議，認為被告如已就原告與該駕駛人共同實施之違法行為，對原告裁罰，對於原告收受該次裁罰處分前，與同一駕駛人共同違法經營汽車運輸業之行為，即不得再為處罰。經查，原告經由UberAPP平台所媒合之系爭汽車駕駛人，與被告前處分所示時、地，駕駛自用小客車載客之駕駛人、車號各不相同（見本院卷一第27-150頁），足見原處分及被告前處分所示原告245次違反公路法第77條第2項規定之行為，乃原告分別與不同之245名汽車駕駛人所共同實施。從而，被告就原告本件違規行為，與被告前處分所示由原告與244名不同汽車駕駛人共同實施之違法行為，予以分別裁罰，揆諸前揭說明，並無違誤。至原告主張原處分所載之違章行為係發生於000年0月00日被告前處分作成前，依前開最高行政法院98年11月份第2次庭長法官聯席會議決議，應與被告前處分所示違章行為為同一行為，原處分違反一事不二罰云云，惟上開決議所提及之營業行為係由同一法人之受僱人反覆持續實施，與本件原告之違法營業行為，係分別與多數彼此間無意思聯絡之汽車駕駛人合作實施者，性質上容有差異，自無該決議適用之餘地，原告主張，自無足取。又最高行政法院105年10月份第1次庭長法官聯席會議決議，係就非藥商違反藥事法第65條規定，多次重複刊播藥物廣告之行為，認為行為人如係出於違反前揭藥事法條文不作為義務之單一意思，則為違反同一行政法上義務之接續犯。該多次違規行為在法律上應評價為一行為，於主管機關裁處後，始切斷違規行為之單一性。故該決議乃針對銷售商品之廣告行為，所作決議，其中關於行為數之論述，係就廣告所具有之集合性概念，及係利用傳播方法為宣傳，以達招徠銷售目的之本質所為。而本件原告違規行為態樣並非廣告行為，原告係與各汽車駕駛人（含本件駕駛人及被告前處分之駕駛人）分別各自共同違法從事汽車運輸業，自難謂係出於違反公路法第77條第2項之不作為義務之單一意思，原告將最高行政法院對廣告行為個數應如何評價所作前述決議，主張應適用於性質不同之原告違法營業行為，尚難憑採。
六、綜上所述，原告所訴各節，均不可採。從而，被告認原告未經核准而經營汽車運輸業，依公路法第77條第2項規定，以原處分裁處原告罰鍰15萬元，並無違誤，訴願決定予以維持，核無不合。原告訴請撤銷，為無理由，應予駁回。
七、又本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法與舉證，經核均與判決結果不生影響。爰不分別斟酌論述，附此敘明。
八、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中華民國107年5月18日
行政訴訟庭法官魏式瑜上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）。上訴理由應表明關於原判決所違背之法令及其具體內容，或依訴訟資料可認為原判決有違背法令之具體事實。
中華民國107年5月18日
書記官林郁芩