裁判字號：臺北高等行政法院94年訴字第431號判決
裁判日期：民國95年02月23日
裁判案由：政府採購法
臺北高等行政法院判決
94年度訴字第00431號原告 簡志聰 即簡志聰建築師事務所送達代收人甲○○訴訟代理人 陳益盛 律師
盧立仁 律師被告國防部聯合後勤司令部補給署代表人乙○○訴訟代理人 劉龍飛 律師
丙○○上列當事人間因政府採購法事件，原告不服行政院公共工程委員會中華民國93年12月3日訴930281號採購申訴審議判斷書，提起行政訴訟。本院判決如下：
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實
一、事實概要：原告參與被告機關辦理「專業油庫消防系統整建工程」採購案，因不服被告機關於民國（下同）93年6月29日公開評選當日資格審查時認原告所出具廠商納稅證明文件與招標須知不符之判定，於93年6月30日提出異議，復不服被告機關於93年7月13日陀摯字第0930010562號函及93年7月29日陀摯字第0930011566號函之異議處理結果，提起申訴遭駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明求為判決：⒈原審議判斷、原異議結果及原處分均撤銷。
⒉上撤銷部分，被告機關應給付原告
為準備本件標案所支出之成本及提起異議、申訴之必要費用合計新台幣283,102元。
⒊訴訟費用由被告負擔。
㈡被告聲明求為判決：⒈駁回原告之訴。
⒉訴訟費用由原告負擔。
三、兩造之爭點：被告認原告所出具廠商納稅證明文件與招標須知不符之判定，及異議處理結果，是否適法？㈠原告主張之理由：
⒈查本件原處分、原異議結果及原審議判斷之見解，實為無理由，謹提出原告之說明如下：
⑴原告為參與系爭採購案，就本件評選規定及系爭採購
案公告所稱「廠商納稅證明」，前已遍查政府採購法、本法施行細則、及機關委託技術服務廠商評選及計費辦法（下簡稱技服辦法）諸等政府採購相關規定，然除投標廠商資格與特殊或巨額採購認定標準（下簡稱認定標準）第3條第1項第2款設有相關規定「二、廠商納稅之證明。如營業稅或所得稅。」，並於同條第5項就「屬營業稅繳稅證明者」應提出何等特定文件作為「納稅證明」有所規定外，就「非屬營業稅繳稅證明者」則並無規定。故原告既非有權解釋法令之主管機關，以一般社會通念認定「非屬營業稅繳稅證明者」僅需提出得表明已納稅事實之「非特定」文書，使被告能自行或經原告協力調查後明瞭原告確已繳納92年綜合所得稅之事實，即應合於法規目的之要求而無任何懷疑，主觀上並無任何過咎，合先敘明。
⑵而從法律觀點言，本法第36條第4項授權主管機關就
「投標廠商」之「資格」與特殊或鉅額採購之「範圍」及「認定標準」（應可認為包括證明之方式）訂定行政命令，而依此訂定之「資格認定標準」則僅對「屬營業稅繳稅證明者」應提出之「納稅證明文件」有所規定，此外則並未再授權任何實際執行招標機關就「投標廠商資格」之「認定標準」自行訂定命令，故以其「明示其一，排除其他」，所以被告機關就「非屬營業稅繳稅證明者」之「廠商納稅證明文件」並無自行補充命令之權限；並以廠商提出文件之形式既得決定廠商是否得參與競標，與參與投標廠商是否享有公平競爭之經濟上權利有重大影響，故亦不得認為此處「廠商納稅證明文件」之「形式」（例如必須經由稅捐機關用印）屬於大法官會議解釋釋字443號理由書中所稱「執行法律之細節性、次要性事項」，而得由被告機關不經法規授權擅自補充主管機關所定之法規命令。因此，被告機關不得擅以「非屬營業稅繳稅證明者」提出之「廠商納稅證明文件」的「形式」不符，即排除廠商之參與；而為妥切執行採購事項，被告機關必須就實際提出之「廠商納稅證明文件」所表明之事實，經過行政調查，用以查明「廠商是否確實納稅」之事實，並依認定之事實判斷廠商是否合於參與投標廠商之資格。絕非如被告所述，得由被告機關在無法規授權下，逕自認定與參與投標廠商權利重大關連的「非屬營業稅繳稅證明者」、「廠商納稅證明文件」為何，更遑論強加以法無規定且意涵模糊之「一般證明力」此一要件。
⑶是故，除非由廠商所提供之文件無從進行任何書面審
查（例如未附證明文件，或所附證明文件空白，或未表明任何相關事實，後二者或可認為實質上未提出文件），在未經行政調查確認事實前，應無從認定所提文件不能證明已納稅捐之事實，並因此逕將廠商所提文件由「廠商納稅證明文件」之範圍排除。前稱所謂行政調查，則為依行政程序法第1章第6節「調查事實及證據」節相關規定（第36條至第43條）進行之事實調查程序；本件則除原告在廠商納稅證明文件中已表明繳納金額、報繳機關等詳細資料，足以供調查及證明納稅相關事實外，被告機關實際上亦有依該等規定進行調查，即要求原告電傳申報書收執聯，若如此仍不能使被告機關生原告已依法繳納稅捐之心證，以其並非「廠商納稅證明文件」之「形式」問題，而屬於被告機關依法規目的判斷原告所提申報書是否合於事實而得以作為納稅事實證明之「心證」問題，則依本法第51條第2項之規定，亦需就判定原告不合格（即原告未納稅）之理由向原告敘明。就本件「非屬營業稅繳稅證明者」「廠商納稅證明文件」之認定，以其並非單純文件形式問題，而需透過認定納稅事實進行實體審查，故應依上述方式辦理方為正辦。原審議判斷實為曲解法律，除對原告原未向法律專業人士確認，而錯誤要求補正之申請加以不當延伸，作為駁斥原告之理由外（實則本件並非原告行為有所瑕疵故無庸補正，而係被告機關逾越權限，就納稅證明文件之意義外加法律所無限制之違法案情），更錯誤援引技服辦法第9條第1項：「機關公開徵選廠商承辦技術服務之評選，其招標文件訂有廠商資格者，應先審查資格文件。資格不合於招標文件之規定者，其他部分不予審查」；實則，觀察該條條文即可知，該規定要求先審查資格文件無誤，然並非審查資格文件之形式，卻是透過文件內容審查廠商的「資格」，此由條文中『資格不合於招標文件之規定者，其他部分不予審查』而非訂為『資格文件不合於…』即明顯可知，審議判斷機關身為主管機關之一份子，卻不思貫徹法規意旨，草率解釋法規，何能令人心服！⑷更甚者，原審議判斷機關進而認定被告機關要求原告
傳真相關證明文件，是「使其誤認此為可補正之事項」，然「不能因此致令申訴廠商得以補正而成為合於資格之廠商」；完全將本法主要於第36條為「確保投標廠商具備履約能力」（見立法院公報第87卷第20期院會記錄第96頁）所定之實質資格概念，強加比附為包括文書內容欠缺等程序瑕疵之形式資格概念，如此荒謬的運用法規，當然會造成實際執行採購機關不合法規目的（在資格上確實選擇具備履約能力之廠商）汰選廠商的苛刻判斷（指就是否該當「非屬營業稅繳稅證明者」、「廠商納稅證明文件」，未經相當調查即做成不合資格之認定），是正需鈞院撤銷本件以糾正風氣者。
⑸前者（89）工程企字第89026623號函：「依本法第51
條規定，機關應依招標文件規定之條件審查投標廠商文件，如符合本法施行細則第60條第2項之情形，始得允許廠商補正」除應審查之重心為「資格」而非「文件」已如前所述，明顯可知該函解釋法律文義上即發生錯誤，加母法所無之限制；後者（89）工程企字第89016272號函：「本法第51條及其施行細則第60條關於通知投標廠商說明之規定為『得』，尚非強制性」，原告對該函令本身並無疑義，惟查本件屬於應認定原告就否確實納稅以判斷原告所提申報書是否有證明能力，且招標機關實際上已有部分調查行為（被告機關有通知原告提出收執聯為說明），僅以被告機關未為充分調查即率爾認定事實並疑為圖利其他二競標廠商，方做出不利原告之判斷，故該函就本件應無適用餘地。
⒉程序部分：
⑴按行政訴訟法第111條第1項、第3項第2款規定：「訴
狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴。但經被告同意，或行政法院認為適當者，不在此限。…有左列情形之一者，訴之變更或追加應予准許：…二、訴訟標的之請求雖有變更，但其請求之基礎不變者…」是以，若行政法院認為適當者，原告得將原訴變更。⑵所謂「請求之基礎不變」即與民事訴訟法第255條第1
項第2款所規定之「請求之基礎事實同一」相類，係指「變更或追加之訴與原訴之主要爭點有其共同性，各請求利益之主張在社會生活上可認為同一或關連，而就原請求之訴訟及證據資料，於審理繼續進行在相當程度範圍內具有同一性或一體性，得期待於後請求之審理予以利用，俾先後兩請求在同一程序得加以解決，避免重複審理，進而為統一解決紛爭者，即屬之。」（原證8）。換言之，若追加之訴與原訴之原因事實，有其社會事實上之共通性及關聯性，而就原請求所主張之事實及證據資料，於變更之訴得加以利用，且無害於他造當事人程序權之保障者，即應儘量同意訴之變更，以符訴訟經濟原則，達成擴大訴訟制度解決紛爭之功能，更適時有效保障當事人之權益。
⑶查訴有無變更或追加，應以起訴狀所表明之訴之要素
，即「當事人」、「訴訟標的」及「應受判決事項之聲明」有無變更追加辨別之。今本件請求基礎事實略為：原告之負責人簡志聰參與國防部聯合後勤司令部補給署於93年6月21日公告「專業油庫消防系統整建工程委託技術服務案」之招標工程。然於93年6月29日公開評選之資格審查當日之評選作業前，被告機關竟忽稱：原告所出具之92年綜合所得稅申報書（原證4）不符所稱「廠商納稅證明」之資格，而應檢附稅捐稽徵機關之受件戳記，並同時要求原告將稅捐稽徵機關之受件戳記收執條傳真至評選現場查驗。原告雖據「投標廠商資格與特殊或巨額採購認定標準」及本件評選規定中並未作如上之要求，而認法律既未要求須出具附稅捐稽徵機關用印之特定「廠商納稅證明」，被告之要求似不合法，但為使評選程序順利進行，原告仍依被告機關之要求立刻電傳原告事務所92年綜合所得稅申報書之稅捐稽徵機關受件戳記收執條（原證5）到場以供備查。詎料，被告機關於當場調查確認原告所提納稅證明已足證明原告確有繳納92年綜合所得稅之事實後，未即繼續進行評選程序，卻徒以法律並無規定之「徵詢」程序，以其他二家參與招標廠商拒絕原告繼續參與後續程序，即作成認定原告不符投標廠商資格之違法處分。
⑷由上述基礎事實可知，本案之主要爭點係被告所為之
決定是否為違法之行政處分。就此，起訴狀中之請求被告機關應依法重新辦理93年6月21日公告「專業油庫消防系統整建工程委託技術服務案」之開標及評選等後續程序之原訴之聲明與本狀中之請求被告機關應給付原告為準備本件標案所支出之成本及提起異議、申訴之必要費用之變更後之訴之聲明，均有其適用，是以主要之訴之聲明於新舊兩訴中均相一致，並無不同；另就原訴之聲明中所引用之證據與其餘訴訟資料，於新訴之聲明亦同樣引用，並無更動，具有一體性。因此，若由舊訴因訴之聲明之變更轉變為新訴時，對於被告實不生程序上之不平等情形。
⑸復以，原告乃係考量原訴之聲明實現之不可能性，以
及國家公帑浪費之不必要性，方有變更訴之聲明之舉。綜上所述，原告變更原訴自有其法律上與事實上需要，是故，請鈞院同意原告原訴之聲明第2點：「請求被告機關應依法重新辦理九十三年六月二十一日公告「專業油庫消防系統整建工程委託技術服務案」之開標及評選等後續程序」變更為新訴之聲明第二點：「被告機關應給付原告為準備本件標案所支出之成本及提起異議、申訴之必要費用合計新台幣283,012元（此部分數值之計算，詳下述）。」⒊實體部分：
⑴揆諸本件被告答辯狀所舉理由，所引之依據或法令，
與本案事實並未相符，是其上述之論理，於本案得否引用？實有疑問！謹提出原告之說明如下：
①被告逕行論斷招標機關之招、決標行為本質上乃屬
私法關係，而非行政處分云云，實誤解政府採購法之立法原意。按政府採購本即具有公、私法混合之性質，是以立法者乃欲以「二階段理論」處理採購契約成立前後之爭議，為眾所不爭執。而招、決標之行為乃完成於採購契約成立前；並且，依若廠商對招標機關於此階段就其所為之異議決定不服時，得向主管機關之申訴審議委員提出申訴，而申訴審議委員會所作成之審議判斷，可視為「訴願決定」（政府採購法第83條第1項參照）。由此二角度觀之，就政府採購契約成立前招標、決標過程中所為之決定，無異乃政府機關以其單方自身意思表示，對參與投標之廠商所為對外發生法律效果之行為。
此情形實與政府機關向人民所為之行政處分相類！因此方有政府採購法第83條第1項之訂定！職此之故，若涉及招標機關之招、決標行為，並且申訴審議委員所為之審議判斷依其性質已視同訴願決定時，自當依對政府機關之行政處分不服時所為之救濟程序進行行政爭訟，而上該招標機關之招、決標過程中招標機關所為之意思決定，亦應認定為行政處分無疑。如此，政府採購法將審議判斷視同訴願決定方有其意義！反之，被告並無任何推理即逕言「招標機關之招、決標行為本質上仍屬私法關係」之立論，實為移轉焦點，欲將上該行為「私法化」後，模糊原告所得主張公法上之權利爾，並不足採！②被告稱原告於起訴狀所陳事由，與行政程序法第4
條規定之撤銷訴訟之意旨有別之情事。惟查，原告於起訴狀中，論及政府採購法第36條第4項授權主管機關就「投標廠商」之「資格」與特殊或鉅額採購之「範圍」及「認定標準」（應可認為包括證明之方式）訂定行政命令，而依此訂定之「認定標準」則僅對「屬營業稅繳稅證明者」應提出之「納稅證明文件」有所規定，除此之外上該認定標準則並未再授權任何實際執行招標機關就「投標廠商資格」之「認定標準」自行訂定命令，故以其「明示其一，排除其他」之法理，被告機關就「非屬營業稅繳稅證明者」之「廠商納稅證明文件」並無自行補充命令之權限。而本案被告機關竟擅以「非屬營業稅繳稅證明者」提出之「廠商納稅證明文件」的「形式」不符，即排除廠商之參與，實已符合行政訴訟法第4條第2項：「逾越權限或濫用權力之行政處分，以違法論。」之意旨；復以，因被告等之違法決定下，讓原告在未進入實體資格審查前即被淘汰，其為準備此一招標案所投入之諸多成本亦因此付之一炬，造成原告於財產上與非財產上（如商譽）之嚴重損害。是以，被告之行為乃違法之行政處分，且亦已侵害原告之財產上權利，自符合行政訴訟法第4條第1項之情形，原告以之提起撤銷訴訟，自於法有據！而被告上該之陳述，並不合理。
③被告指陳原告所提出者並非「納稅證明」，並引用
認定標準第3條第5項規定之意旨：「納稅證明為主管稽徵機關之核章之申報書收執聯」為證乙事，渠等此一法規之引用實有錯誤！按原告為參與系爭採購案，就本件評選規定及系爭採購案公告所稱「廠商納稅證明」，前已遍查本法、本法施行細則、及技服辦法諸等政府採購相關規定，然除認定標準（原證9）第3條第1項第2款設有相關規定「二、廠商納稅之證明。如營業稅或所得稅。」，並於同條第5項就「屬營業稅繳稅證明者」應提出何等特定文件作為「納稅證明」有所規定外，就「非屬營業稅繳稅證明者」則並無規定。原告為建築師事務所，並無繳納營業稅對問題且原告並非有權解釋法令之主管機關，因此以一般社會通念認定「非屬營業稅繳稅證明者」僅需提出得表明已納稅事實之「非特定」文書，使被告機關能自行或經原告協力調查後明瞭原告確已繳納92年綜合所得稅之事實，即應合於法規目的之要求而無任何懷疑，主觀上並無任何過咎！復以，客觀層面上並無任何法規規定就「營業稅以外之稅目」其「納稅證明」亦需以「主管稽徵機關之核章之申報書收執聯」為唯一認定之依據。如上所述，被告於開標前並無就本案中「納稅證明」4字之內涵為更精確之定義，渠何以得於開標時逕自評定原告資格不符而將此一不利益加諸於原告身上？⑵衡諸本案事實，被告所為之行為乃可區分成兩部分：
首先，被告於啟封後評斷原告所出具之92年綜合所得稅申報書（原證4）不符所稱「廠商納稅證明」之資格，而應檢附稅捐稽徵機關之受件戳記，後來以此為由而判定原告喪失投標資格；再者，被告要求原告將稅捐稽徵機關之受件戳記收執條傳真至評選現場查驗；原告傳真後，被告於當場調查確認原告所提納稅證明已足證明原告確有繳納92年綜合所得稅之事實後，並未立即繼續進行評選程序，卻法律並無規定之「徵詢」程序，以其他二家參與招標廠商拒絕原告繼續參與後續程序，即作成認定原告不符投標廠商資格之處分。上述二者，均係被告以行政機關之姿以其單方自身意思表示，就採購契約成立前招標、決標過程中所為之決定，且對參與投標之廠商所為對外發生法律效果，均屬於行政處分已如上述。復以此二部分（即二行政處分），若非無法律上之授權，便是逾越法律所授與之權限，而屬違法之行政處分。而原告就渠之行為產生財產上之損害時，除得請求撤銷原處分外，亦得向其請求損害賠償無疑（行政訴訟法第7條、第8條參照）：
①被告於啟封後評斷原告所出具之92年綜合所得稅申
報書不符所稱「廠商納稅證明」之資格，而應檢附稅捐稽徵機關之受件戳記，而判定原告喪失投標資格部分。由上之論述中已知被告引用認定標準第3條第5項規定，進而認定原告所提出者並非「納稅證明」之情事乃屬有誤。而被告如此錯誤引用法令而逾越權限增加原告法所原無之負擔，實已符合行政訴訟法第4條第2項：「逾越權限或濫用權力之行政處分，以違法論。」之規定，被告此一處分乃為違法之行政處分，要無疑義。
②被告要求原告將稅捐稽徵機關之受件戳記收執條傳
真至評選現場查驗，原告雖據認定標準及本件評選規定並未要求，而認法律並未要求須出具附稅捐稽徵機關用印之特定「廠商納稅證明」，但為使評選程序順利進行，原告仍依被告機關之要求立刻電傳原告事務所92年綜合所得稅申報書之稅捐稽徵機關受件戳記收執條（原證5）到場以供備查，被告之行為乃讓原告產生「只要將收執條傳真至現場，即可解決此一問題」之認知。詎料，被告不僅未因原告之「補正」手續（實則，本案中原告需否此一補正行為，實有疑義），而認定原告之資格；反之，卻「徵詢」在場之其他兩家廠商是否同意原告之「補正」，且經此2廠商表示反對意見之後，即作成原告不符合投標資格處分之部分。按，詳查本案相關之資料與法令規定，投標者資格之認定未有以「其他廠商之准駁意見」為判斷依據之規定，然本案被告卻如是為之。因此被告同樣是以「法所未規定之程序」，規範依法參與投標之原告，更將依此「不法程序」所得之不利結果，加諸於原告身上，「平等原則」此一行政法上之基本要求，於本案原告上實不存在！③由上可知，被告重覆以法所未規定之事項，強加灌
注於原告，進而認定原告不符投標資格，剝奪原告平等參與投標之機會，造成原告為參與此一標案而付出之成本平白受損。為此，被告自應負擔損害賠償之責任。按「審議判斷指明原採購行為違反法令者，招標機關應另為適法之處置。…第1項情形，廠商得向招標機關請償付其準備投標、異議及申訴所支出之必要費用。」政府採購法第85條第1項、第3項著有明文。是條規定乃係指若審議判斷書認為招標機關原採購行為有違反法令之處，而招標機關另為適法之處置時，可能對廠商針對原採購行為所投入準備投標之成本變得已無意義，且廠商為使招標機關另為適法處置而提起之異議及申訴亦屬多餘之支出，均應由招標機關負責。
⑶就本案而言，雖然工程會之審議判斷書駁回原告之申
訴，而原告亦已就此視同訴願決定之審議判斷向鈞院提起行政訴訟，若最終之判決判定被告之行政處分違法而應予撤銷時，其法律效果本應以「回復原狀」原則而為如起訴狀訴之聲明第2點之請求。然則，原告考量此案歷經2年有餘，相關之諸多工程已然完工，若欲強行回復至原始資格判定之狀態，不僅有實際運作上之不可能性，對於國家公帑之浪費亦屬重大，此為原告所不樂見。是以，謹依行政訴訟法第111條第1項但書後段、第3項第2款之規定為訴之變更，轉向被告請求因其違法行政處分所造成之財產上損害。而此一財產損害額之計算，當比照上述政府採購法第85條第1、第3項之規定，以「準備投標、異議及申訴所支出之必要費用」為內涵，而依原告所提「『專業油庫消防系統整建案』成本支出明細表」（原證10）可知，原告為參加此一投標案，總共支出之必要費用為新台幣283,102元，此即原告向被告請求賠償之標的。茲就該表各項目數值計算之標準，說明如下：
①勘查作業費用：按原告公司為勘查系爭工程遍佈各
處之油庫，特安排4名專業工程師，就以每處2人次之方式，為實地之勘查。就此4名工程師之薪資除以工作時數所得之作業費用均數，為5,000元/次，是以每處所之勘查費用為10,000元，而勘查所有處所（8處）之費用合計為80,000元。
②交通費：即為上述作業人員勘查各地油庫所支付之油資或搭程交通工具所支付之車資。
③報告撰寫費用：此為原告為製作參與投標所需之「
需求說明書」等相關文書所支付予撰擬人員之薪資，每人次單價3,500元，20人次合計70,000元。
④報告書及簡報打字製作費用：即上該文書暨預備於
實質審查時所需文書之打字製作費用，製作人員之薪資每人次1,800元，8人次共計1,4400元。
⑤報告書及簡報印製費用：即上述3與4項文書之印製費用，合計9,102元。
⑥電腦程式模擬作業費用：此乃為模擬工程施作時之
各種狀況與相關配置，以電腦程式預先為工法之設計，由於此部分之十分重視專業上之需求，原告公司就此所支付之費用為100,000元。
⑦綜上所述，原告為準備系爭工程之招標所支出之成
本為283,102元。原告就此數額為請求，於法並無不合。
⑷或曰：「參與投標之廠商於準備投標事務時，均需投
入一定之成本，然最終只有一家或少數幾家得以得標。是以各廠商均無法保證自己一定得標之情形下，如何得要求招標機關賠償就渠等為投標事務所支出之成本？」然則，此實為二層次之問題。按上述立論之前提，乃係所有投標廠商均得以立於平等地位參與投標事務，不因招標機關之違法行為而讓自己自外於投標事務之外，在此情形下參與競標，已然符合公平正義之要求，至此，未得標之廠商自不得要求招標機關賠償其準備投標事務之成本；然於本案中，原告之所以得請求被告賠償之因，乃係原告自始即未於其他之廠商立於平等之地位。申言之，被告於審查投標資格時，即以違法之行政處分將原告置於投標廠商之外，使原告無法以平等之地位與其他廠商共同競標！被告此一違法行為造成原告在形式上即被排除在外，此與上述經實體判斷後所為之決定自不可同日而語。
⑸綜上，本件以被告機關違法認定原告所提申報書不符
「廠商納稅證明文件」意涵，且未為原告不合資格理由之必要說明，實屬違法之行政處分，復已嚴重違法損害原告財產及訴訟權，應予撤銷原處分、原異議結果及原審議判斷，並應賠償原告為準備本件標案所支出之成本及提起異議、申訴之必要費用。綜上所述，請准如原告所請，以維法紀，並保權益。
㈡被告主張之理由：
⒈程序部分：
⑴按政府採購法之立法本旨，固係依公法（招標、審標
、決標及停權階段，招標機關尚未與廠商簽訂契約）及私法（簽約後之履約爭議階段）之"雙階理論"，而將前者由廠商向行政院工程會申訴後經該會作成之「審議判斷，視為訴願決定」；然則，「視同」既係法律之擬制，旨在允許廠商對工程會之判斷提起行政訴訟，惟先前招標機關之招、決標行為本質上仍屬私法關係，而無視同行政處分之規定及理論依據，矧且本案迄已決標並執行近年，是否當然得併請求撤銷原招標機關之決標及已付履約之行為（非公法行為）自頗堪疑。
⑵按行政處分撤銷訴訟之訴訟標的，本應以原處分及訴
願決定違法且已侵害原告之權利主張為準，今原告提起行政訴訟其起訴狀所陳事由，皆非指「違法之行政處分（狹義之瑕疵處分）」，亦即撤銷訴訟本係審理上述之行政處分違法性，而不及於廣義之帶有輕微瑕疵行政處分之所謂不正確性。另就原告之權利是否遭受侵害言，無論就法律上或事實上值得保護利益而論，原告均未舉證敘及，要與撤銷訴訟之本旨有別。此外，退萬步言，撤銷訴訟所循訴訟程序經裁判後尚有補救之可能時始有「訴之利益」，亦所謂有保護之必要，若因已然執行致無法使爭訟中之權利或利益回復時，即無實質審理之實益，復因本件招標審標之爭議，原係依據各案不同招標文件所訂之資格證明需求而為審酌，其性質顯非屬於重複發生之權利或法律上之利益致人民因參與乃得反覆行使之情形，故而確非常態之權利保護要件，宜以判決駁回此一撤銷訴訟。
⒉實體部分：
⑴事證部分：
①本案即「專業油庫消防系統整建工程委託技術服務
」案，係於93年6月16日由被告即招標機關依法所組成之「採購評選委員會」辦理第1次公開評選作業，因投標廠商「凱頓工程股份有限公司」及「楊博翔建築師事務所」所提供之「服務建議書」未達「評選委員會」合格標準70分而流標；遂於93年6月29日辦理第2次公開評選，投標廠商計有「凱頓工程股份有限公司」、「楊博翔建築師事務所」及「簡志聰建築師事務所（即原告）」3家，而審標時乃發現原告所檢附之納稅證明無主管稽徵機關之收件章戳（如被證1）。
②「採購評選委員會」嗣認依「政府採購法」（以下
簡稱本法）第50條第1項第2款之規定：「投標文件內容不符合招標文件之規定」，及「機關委託技術服務廠商評選及計費辦法」（以下簡稱評選辦法）第9條第1項之規定：「機關公開徵選廠商承辦技術服務之評選，其招標文件訂有廠商資格者，應先審查資料文件。資格不合於招標文件之規定者，其他部分不予審查」，乃判定：原告資格不合於投標須知（如被證2）之規定、不得參與後續評選簡報作業（如被證3）。其餘2家廠商續經「採購評選委員會」評選結果，則評定由「凱頓工程股份有限公司」獲得優先議價權（如被證4）。
③案經原告提出異議（如被證5），經研審其異議事
由後，被告即招標機關旋於93年7月13日以陀摯字第0930010562號函覆處理結果（如被證6），然原告仍表不服，再向行政院工程會申訴，惟仍遭「申訴駁回」（被證7）。
⑵理由部分：
①本案被告所組成之評選委員會於93年6月29日辦理
「專業油庫消防系統整建工程」委託技術服務案之公開評選作業時，經開封審查廠商資格後，發現原告所檢附之納稅文件僅係「所得稅結算申報書」其上並無主管稽徵機關之收件章戳，確不符投標須知規定之「納稅證明」,被告除請原告傳真文件外，另則同時查證本項傳真是否合於法令，合先呈明。
②案經查證結果，依據政府採購法第33條第3項之規
定：「機關得於招標文件中規定允許廠商於開標前補正非契約必要之點文件」，所稱「開標前」之意涵，則依該法施行細則第48條之規定：「所稱開標，指依招標文件標示之時間及地點『開啟廠商投標文件之標封』，…」，且有工程會88年8月26日（88）工程企字0000000號及同年7月2日（88）工程企字第8809152號之函示：「開標前指開外標封之前」、「主持開標人員宣布開標審查廠商資格時，即為開標」可佐（被證8）。至於所稱「非契約必要之點」，參酌本法之子法「投標廠商資格…採購認定標準」（下稱「認定標準」）第3條第5項規定之意旨：「納稅證明為主管稽徵機關之核章之申報書收執聯」；另再依工程會88年6月24日（88）工程企字第8809076號函釋第2頁乃得確知：「問：本法第33條第3項規定之『機關得於招標文件中規定允許廠商於開標前補正非契約必要之點之文件。』則投標廠商納稅之證明（如營業稅繳款書收據聯）是否屬於『非契約必要之點之文件』？可否允許廠商補正？另機關審查廠商投標文件，發現『投標廠商聲明書』填列不齊全等（如漏列），得否允許廠商補正？答：如係於投標截止期限前補正，可接受，如係於投標截止期限後至開標前補正，而招標文件未明定其得為補正項目者，則不予接受」（被證9）。總之，完整之納稅證明本係資格審查及嗣後決標俾成立契約必要之點，因原告檢附之納稅文件係於標封開啟後經審查發現僅係結算申報書且無主管稽徵機關之收件章戳，確不足以證明已完納稅，故被告遂依本法第50條第1項第2款規定：「投標文件內容不符合招標文件之規定」及評選辦法第9條第1項規定：「機關公開徵選廠商承辦技術服務之評選，其招標文件訂有廠商資格者，應先審查資料文件。資格不合於招標文件之規定者，其他部分不予審查」及基於公正公開原則，依法宣布：原告資格不符投標須知規定，其他部分不予審查在卷，於法有據。
③有關原告又引政府採購法第51條第1項規定：「機
關應依招標文件規定之條件，審查廠商投標文件，對其內容有疑義時，得通知投標廠商提出說明」及施行細則第60條規定：「機關審查廠商投標文件，發現其內容有不明確、不一致或明顯打字或書寫錯誤之情形者，得通知投標廠商提出說明，以確認其正確之內容。前項文件內明顯字或書寫錯誤，與標價無關，機關得允許廠商更正」，然本案係屬投標所需資格文件欠缺「主管稽徵機關之收件章戳、不符納稅證明之招標規定」云云；斯與施行細則第60條得允許更正之情形有間，矧且本法第51條僅規定「得通知投標廠商提出說明」，並非依法得允許廠商於開標後補正文件之欠缺。申言之，依原告所附之結算申報書，因並無稅務機關之核收章或收執聯，確非投標須知所訂之「納稅證明」，即言，該申報書並不足以證明「業已納稅」，因此當屬投標廠商資格文件之不符規定，此與原告所執認之「內容有疑義」殊有區別，兩者自不容混淆，以期購案之公平性至明。
④總之，依政府採購法第50條第1項第2款之規定，因
認原告所檢附之納稅證明不符合招標文件之規定，難以證明已然納稅，且依前揭被證9之函示乃知斯屬不得補正事項，遂依法判定不合格，於法自無不當。另本案係屬投標所需資格文件因欠缺主管稽徵機關之核章致無法證明已依法納稅，此與施行細則第60條得允許更正之情形有間，且政府採購法第51條僅規定「得通知投標廠商提出說明」，並非依法得允許廠商於開標後補正文件之欠缺甚明。抑有甚者，依政府採購法第36條第4項及參酌認定標準第3條之規定意旨，招標機關可依需要自行決定投標廠商應具備之文件，被告之行為當無違法可言，原告所主張之政府採購法第36條並無法證明被告之行為違法。
⑶本案另由凱頓工程股份有限公司得標後，目前已履約
已逾一大半以上，事證資料今特補呈被證10。茲特敘明被證10所附相關文件如下：
①被證10第1頁係93年度「蘇澳油庫消防系統整建工
程」之結算驗收證明書，載明：93.12.22開工、
94.08.17完工，契約金額為新台幣（下同）參仟壹佰肆拾壹萬柒仟元，結案在卷。
②被證10係94年度「八堵一庫、龜山、柴橋油庫消防
系統整建工程」中八堵、龜山及柴橋3工地之驗收紀錄，載明：履約期限為120工作天，契約金額為24,481,568元，至8月10日為止累計工期47天，算至10月底止亦已完工；被證10第3頁則係上開同一工程之八堵工地之驗收記錄，載明：截止94.06.21為止累計工期18天，尚須工期102天，算至10月初全部亦已完工。均刻正驗結中。
③被證10第4、5頁係95年度「專業油庫消防系統整建
工程」，業於94.09.26函知承商凱頓工程股份有限公司進行規劃設計事宜，希該公司於94.10.20前完成95年度「鳳山、牛山、大肚山及卑南油庫消防系統整建工程基本設計作業」，第6、7頁係被告機關嗣再於94.10.03以陀摯字第0940010739號函該公司，更正須於94.11.14完成基本設計提報，俾利95年度軍事投資工程執行順遂，均在卷可佐。
④以上均足證明系爭本案確已由承商凱頓工程股份有限公司進行一大半以上，至為明確。
⑷參上開所呈，旨在證明凡撤銷訴訟所循訴訟程序經裁
判後尚有補救之可能時，始有「訴之利益」、亦所謂有保護之必要；若因已然執行逾半、根本致無法使爭訟中之權利或利益回復時，當無實質審理之實益。此外，又因本件招標審標之爭議，原係依據各案不同招標文件所訂之資格證明需求而為審酌，其性質顯非屬於重複發生之權利或法律上之利益致人民因參與乃得反覆行使之情形，故而確非常態之權利保護要件，宜以判決駁回此一撤銷訴訟。
理由
一、本件被告代表人原為 陳雲梯 ，訴訟中變更為乙○○，業據被告新任代表人提出承受訴訟狀聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。
二、按「廠商之投標文件，應以書面密封，於投標截止期限前，以郵遞或專人送達招標機關或其指定之場所。」「機關得於招標文件中規定允許廠商於開標前補正非契約必要之點之文件。」、政府採購法第33條第1、3項定有明文；又「廠商對招標文件內容有疑義者，應於招標文件規定之日期前，以書面向招標機關請求釋疑。」、「投標廠商有下列情形之一，經機關於開標前發現者，其所投之標應不予開標；於開標後發現者，應不決標予該廠商：一、未依招標文件之規定投標。二、投標文件內容不符合招標文件之規定。……七、其他影響採購公正之違反法令行為。」亦為同法第第41條第1項、第50條第1項所明定。又政府採購法施行細則第48條規定：「本法第45條所稱開標，指依招標文件標示之時間及地點開啟廠商投標文件之標封，宣布投標廠商之名稱或代號、家數及其他招標文件規定之事項。…」
三、次按政府採購法固有公、私法混合性質，惟對於該法相關條文之解釋，以及所衍生關於公告行為之性質，仍應透過「政府採購法」之法律體系解釋方法解決之。參諸91年2月6日修正公布之政府採購法第74條明文規定：「廠商與機關間關於招標、審標、決標之爭議，得依本章規定提出異議及申訴。
」另同法第85條之1第1項第1款則規定，機關與廠商因履約爭議未能達成協議者，得向採購申訴審議委員會申請調解等節，足徵立法者對於採購爭議之解決，原則上係採用學理上所稱之「雙階理論」，易言之，原則上以廠商與機關間是否進入訂約程序，而分別適用行政爭訟及民事訴訟程序作為雙方爭議之救濟程序；本件被告於審標程序，即判定原告提出之資格文件不符，排除其繼續參與評選，並未進入締約程序，依上說明，其因招標、審標衍生之爭議，自屬公法上爭議。又按「訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴。但經被告同意，或行政法院認為適當者，不在此限。」、「有左列情形之一者，訴之變更或追加，應予准許：……二、訴訟標的之請求雖有變更，但其請求之基礎不變者。」行政訴訟法第111條第1項及第3項第2款所明定。至所謂「請求之基礎不變」係指變更或追加之訴與原訴之主要爭點有其共同性，各請求利益之主張在社會生活上可認為同一或關連，而就原請求之訴訟及證據資料，於審理繼續進行在相當程度範圍內具有同一性或一體性，得期待於後請求之審理予以利用，俾先後兩請求在同一程序得加以解決，避免重複審理，進而為統一解決紛爭者，即屬之。本件原告起訴聲明第2項原請求命被告應依法重新辦理系爭之開標及評選等後續程序，訴訟中變更該項聲明為撤銷部分，被告機關應給付原告為準備本件標案所支出之成本及提起異議、申訴之必要費用合計新台幣283,102元；其請求之基礎事實並未變更，該項聲明之變更，依上說明，於程序上自應准許。再者本件被告認原告提出之廠商資格證明即納稅證明，不合投標文件之規定，排除原告參與後續評選程序，原告之權利已受影響，且被告亦自承本件採購案由訴外人凱頓工程股份有限公司得標，履約期間為3年，目前仍尚在履約階段各情；衡情，原告提起本件訴訟，尚難謂無權利保護必要，均合先敘明。
四、本件原告參與被告機關辦理「專業油庫消防系統整建工程」採購案，因不服被告機關於93年6月29日公開評選當日資格審查時認原告所出具廠商納稅證明文件與招標須知不符之判定，於93年6月30日提出異議，復不服被告機關於93年7月29日陀摯字第0930011566號函之異議處理結果，提起申訴遭駁回，循序起訴意旨略以：原告為參與系爭採購案，就本件評選規定及系爭採購案公告所稱「廠商納稅證明」，依一般社會通念認定「非屬營業稅繳稅證明者」僅需提出得表明已納稅事實之「非特定」文書，使被告能自行或經原告協力調查後明瞭原告確已繳納92年綜合所得稅之事實，即應合於法規目的之要求，被告機關不得擅以「非屬營業稅繳稅證明者」提出之「廠商納稅證明文件」的「形式」不符，即排除廠商之參與；絕非得由被告機關在無法規授權下，逕自認定與參與投標廠商權利重大關連的「非屬營業稅繳稅證明者」、「廠商納稅證明文件」為何，更遑論強加以法無規定且意涵模糊之「一般證明力」此一要件；在未經行政調查確認事實前，應無從認定所提文件不能證明已納稅捐之事實，並因此逕將廠商所提文件由「廠商納稅證明文件」之範圍排除；法律既未要求須出具附稅捐稽徵機關用印之特定「廠商納稅證明」，被告之要求似不合法，但為使評選程序順利進行，原告仍依被告機關之要求立刻電傳原告事務所92年綜合所得稅申報書之稅捐稽徵機關受件戳記收執條到場以供備查，詎料，被告機關於當場調查確認原告所提納稅證明已足證明原告確有繳納92年綜合所得稅之事實後，未即繼續進行評選程序，卻徒以法律並無規定之「徵詢」程序，以其他二家參與招標廠商拒絕原告繼續參與後續程序，即作成認定原告不符投標廠商資格之違法處分；本件若最終之判決判定被告之行政處分違法而應予撤銷時，其法律效果本應以「回復原狀」原則，然原告考量此案歷經2年有餘，相關之諸多工程已然完工，若欲強行回復至原始資格判定之狀態，不僅有實際運作上之不可能性，對於國家公帑之浪費亦屬重大，此為原告所不樂見。是以，謹依行政訴訟法第111條第1項但書後段、第3項第2款之規定為訴之變更，轉向被告請求因其違法行政處分所造成之財產上損害，而此一財產損害額之計算，當比照上述政府採購法第85條第1、第3項之規定，以「準備投標、異議及申訴所支出之必要費用」為內涵，而依原告所提「『專業油庫消防系統整建案』成本支出明細表」可知，原告為參加此一投標案，總共支出之必要費用為新台幣283,102元；被告違法認定原告所提申報書不符「廠商納稅證明文件」意涵，且未為原告不合資格理由之必要說明，實屬違法之行政處分，復已嚴重違法損害原告財產及訴訟權，應予撤銷原處分、原異議結果及原審議判斷，並應賠償原告為準備本件標案所支出之成本及提起異議、申訴之必要費用283,102元云云。
五、查原告參與被告機關於93年6月29日辦理「專業油庫消防系統整建工程」委託技術服務案之公開評選採購作業時，被告招標機關於招標公告及「投標須知暨評選作業規定」就廠商基本資格規定投標廠商應提出「廠商納稅證明」；於93年6月29日公開評選當日，經被告開封審查廠商資格後，發現原告所出具之納稅證明即92年綜合所得稅申報書，其上並無主管稽徵機關之收件章戳，被告遂判定原告資格不合於投標須知規定，不得參與後續評選簡報作業，其餘2家投標廠商續經「採購評選委員會」評選結果，評定由「凱頓工程股份有限公司」獲得優先議價權之事實，為兩造所不爭，並有招標公告、投標須知暨評選作業規定、原告提出之92年綜合所得稅申報書、公開評選紀錄等附原處分卷可稽。
六、復按政府採購法第36條第1項規定：「機關辦理採購，得依實際需要，規定投標廠商之基本資格。」第3項規定：「第一項基本資格、第二項特定資格與特殊或巨額採購之範圍及認定標準，由主管機關定之。」次查「投標廠商資格與特殊或巨額採購認定標準」第1條規定：「本標準依政府採購法第36條第4項規定訂定之。」第2條規定：「機關辦理採購，得依採購案件之特性及實際需要，就下列事項訂定投標廠商之基本資格，並載明於招標文件：一、與提供招標標的有關者。二、與履約能力有關者。」同認定標準第3條規定：「（第1項）機關依前條第1款訂定與提供招標標的有關之基本資格時，得依採購案件之特性及實際需要，就下列事項擇定廠商應附具之證明文件：…二、廠商納稅之證明。如營業稅或所得稅等。…（第5項）第1項第2款納稅證明，其屬營業稅繳稅證明者，為營業稅繳款書收據聯或主管稽徵機關核章之最近一期營業人銷售額與稅額申報書收執聯。廠商不及提出最近一期證明者，得以前一期之納稅證明代之。新設立且未屆第一期營業稅繳納期限者，得以營業稅主管稽徵機關核發之核准設立登記公函及申領統一發票購票證相關文件代之。……」是依上揭政府採購法第36條第4項，招標機關可依需要自行決定投標廠商應具備之文件，且有關「廠商納稅證明」內容，參酌上開本法之子法「投標廠商資格與特殊或巨額採購認定標準」第3條第5項之規定意旨其屬營業稅繳稅證明者，為營業稅繳款書收據聯或主管稽徵機關核章之最近一期營業人銷售額與稅額申報書收執聯。是原告主張被告未據授權擅自補充主管機關之法規命令，於法有違云云，尚有誤解。
七、依「機關委託技術服務廠商評選及計費辦法」第9條第1項之規定：「機關公開徵選廠商承辦技術服務之評選，其招標文件訂有廠商資格者，應先審查資料文件。資格不合於招標文件之規定者，其他部分不予審查」；另依據政府採購法第33條第3項之規定：「機關得於招標文件中規定允許廠商於開標前補正非契約必要之點文件」，所稱「開標前」之意涵，依上揭同法施行細則第48條之規定：「所稱開標，指依招標文件標示之時間及地點『開啟廠商投標文件之標封』，…」；倘主持開標人員宣布開標審查廠商資格時，即為開標；至於所稱「非契約必要之點」，參酌上揭本法之子法「投標廠商資格與特殊或巨額採購認定標準」第3條第5項規定之意旨：「納稅證明為主管稽徵機關之核章之申報書收執聯」；是完整之納稅證明本係資格審查及嗣後決標俾成立契約必要之點，此觀之系爭採購案投標須知暨評選作業規定二「廠商資格」，亦明載「投標廠商必項符合下列基本資格，否則其他部份不予審查」；而「廠商納稅證明」即為該規定明文投標廠商必須提出之資格證明文件之一；茲因原告檢附之納稅文件係於標封開啟後經審查發現僅係結算申報書且無主管稽徵機關之收件章戳，確不足以證明已完納稅，故被告遂依本法第50條第1項第2款規定：「投標文件內容不符合招標文件之規定」及上揭評選及計費辦法第9條第1項規定，判定原告資格不符投標須知規定，其他部分不予審查，於法自屬有據。
八、至原告主張政府採購法第51條第1項規定：「機關應依招標文件規定之條件，審查廠商投標文件，對其內容有疑義時，得通知投標廠商提出說明」及施行細則第60條規定：「機關審查廠商投標文件，發現其內容有不明確、不一致或明顯打字或書寫錯誤之情形者，得通知投標廠商提出說明，以確認其正確之內容。前項文件內明顯打字或書寫錯誤，與標價無關，機關得允許廠商更正」，並謂本件招標機關未依職權進一步為行政調查，即率予判定原告不符投標文件規定，於法有違云云；然如上述，完整之廠商納稅證明係資格審查及嗣後決標俾成立契約必要之點，且廠商資格審查，須於開標當場即決定，如廠商所提資格證明文件，不符招標文件規定，依上揭政府採購法第50條第1項及上揭評選及計費辦法第9條第1項規定，即應判定其資格不符，排除其繼續參與後續程序，尚難指應由招標機關進一步為調查後再予判定；本件係屬投標所需資格文件欠缺主管稽徵機關之收件章戳，不符納稅證明之招標規定；與該法施行細則第60條得允許更正之情形有間，況本法第51條僅規定「得通知投標廠商提出說明」，並非依法得允許廠商於開標後補正文件之欠缺。申言之，依原告所附之結算申報書，因並無稅務機關之核收章或收執聯，確非投標須知所訂之「納稅證明」；該申報書並不足以證明「業已納稅」，因此當屬投標廠商資格文件之不符規定，此與原告所執認之「內容有疑義」有間。是原告上揭主張之情，尚難採據。
九、又本件被告以原告所出具廠商納稅證明文件，因欠缺主管稽徵機關之收件章戳，乃認不符納稅證明之招標規定；被告並非因開標時其他廠商所表示之意見而為處分理由；至有關原處分理由，已據被告以93年7月13日陀摯字第0930010562號函及93年7月29日陀摯字第0930011566號函載明，原告主張原處分未據理由，且以其他廠商意見為處分依據云云，容有誤解。
十、綜上所述，原告起訴論旨，並非可採。被告認原告所出具廠商納稅證明文件與招標須知不符之決定，並無違誤，異議處理結果及申訴審議判斷遞予維持，亦無不合；原告仍執前詞，訴請撤銷，並請求被告應給付原告為準備本件標案所支出之成本及提起異議、申訴之必要費用合計新台幣283,102元，均為無理由，應予駁回。
十一、兩造其餘主張陳述，於判決結果不生影響，無庸一一論列，併予敘明。
中華民國95年2月23日
第六庭審判長法官林樹埔
法官曹瑞卿法官許瑞助上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中華民國95年2月23日
書記官吳芳靜