最高行政法院102年度判字第752號判決

裁判字號：最高行政法院102年判字第752號判決

裁判日期：民國102年12月05日

裁判案由：廢棄物清理法

最高行政法院判決
102年度判字第752號上訴人 汪進發
陳文鴻 余銀煌 林志軍 許火水 許志豪 梁茂淵 張漢宗 共同訴訟代理人 陳惠伶 律師被上訴人臺中市政府環境保護局代表人 劉邦裕 上列當事人間廢棄物清理法事件，上訴人對於中華民國102年1月16日臺中高等行政法院101年度訴字第229號判決，提起上訴，本院判決如下：
主文原判決關於原訴暨該訴訟費用部分均廢棄，發回臺中高等行政法院。
其餘上訴駁回。
駁回部分上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理由
一、訴外人 陸昌 化工股份有限公司（下稱陸昌公司）之總經理即訴外人 賴松山 於95年底，將該公司設於臺中市大甲區幼獅工業區之工廠所產生之事業廢棄物，交由未領有廢棄物清除許可文件之訴外人 胡承鵬 清運處理，胡承鵬復陸續聯繫不具有廢棄物清除許可文件之訴外人 黃東山 等人共同清運該公司之事業廢棄物，黃東山再委託上訴人同未領有廢棄物清除許可文件之駕駛營業貨運曳引車之司機，以每趟車次新臺幣（下同）500元至2,500元不等之報酬，於100年1月21日至5月7日間將該公司之事業廢棄物傾倒棄置於現有石業有限公司（下稱現有公司）位於臺中市○○區○○路○○巷○○○號之1之棄土場。經行政院環境保護署（下稱環保署）中區督察大隊予以監控，於100年6月8日由環保署中區督察大隊、內政部警政署環保警察隊第二中隊及臺灣臺中地方法院檢察署（下稱臺中地檢署）檢察官會同被上訴人至該棄土場督察並進行廢棄物採樣檢測分析，檢測結果該等事業廢棄物屬有害事業廢棄物，被上訴人爰分別對上訴人作成裁罰6萬元及命上訴人限期清理改善之行政處分，惟上訴人均未於期限內清理改善完成，被上訴人乃依廢棄物清理法（下稱廢清法）第71條第1項及行政執行法第29條規定，分別對上訴人作成繳納代履行費用之行政處分。上訴人不服，分別提起訴願均經駁回，提起行政訴訟，原訴部分訴請「如附表所示之訴願決定及原處分均撤銷。」，嗣以原訴為先位聲明，復追加備位聲明，訴請「撤銷如附表所示之訴願決定、廢止如附表所示之原處分」，均遭駁回，遂提起本件上訴。
二、上訴人於原審起訴主張：㈠先位聲明部分：⒈按廢清法第71條第1項規定應負限期清除處理義務之人，乃「事業」、「受託清除處理廢棄物者」、「仲介非法清除處理廢棄物者」、「容許或因重大過失致廢棄物遭非法棄置於其土地之所有人、管理人或使用人」等。而本件依臺中地檢署檢察官起訴書所載內容，係陸昌公司之總經理賴松山找胡承鵬清理陸昌公司未依法申報之事業廢棄物，約定每趟車次7,000元至11,500元不等之報酬，胡承鵬承接清理陸昌公司所產生事業廢棄物之工作後，找 王金鎮 負責之現有公司棄土場堆置陸昌公司之事業廢棄物，約定每趟車次之堆置費用為1,500元，胡承鵬另找砂石車司機黃東山，約定由其另找其他砂石車司機載運陸昌公司幼獅廠所產生之事業廢棄物至現有公司棄土場，約定每趟車次之運費為500元至2,500元不等，黃東山另找之砂石車司機即包括上訴人等人，上訴人等人載運之運費係由黃東山支付與上訴人等人。因此，本件之「事業」係產生事業廢棄物之陸昌公司、「受託清除處理廢棄物者」係胡承鵬、「容許或因重大過失致廢棄物遭非法棄置於其土地之所有人、管理人或使用人」係現有公司，上訴人等人僅是賺取每趟車次運費之砂石車司機，並非受「事業」之陸昌公司委託清理該公司未依法申報之事業廢棄物之「受託清除處理廢棄物者」，洵無疑義，被上訴人依廢清法第71條第1項規定，命上訴人繳納代履行清理費用，確屬違法。⒉按訴願決定及被上訴人相關資料記載，被上訴人於100年12月26日命陸昌公司負責清運現有公司之棄土場有害事業廢棄物21,600公噸，截至101年2月26日止，共清運11,019公噸，尚存有害事業廢棄物約1萬公噸未完全清理完畢。又依被上訴人於101年7月5日所提答辯狀中，已自認稱陸昌公司將堆置於現有公司棄土場之21,600噸事業廢棄物，全數清除完竣，則被上訴人顯無代履行清理系爭事業廢棄物之情事，故被上訴人命上訴人分別繳納144萬元至900萬元不等之代履行清理費用，於法顯然不合，亦顯然有不當得利之情形。⒊按事業違反廢清法第30條規定，直轄市或縣（市）主管機關或執行機關得依廢清法第71條規定，命「事業」限期清除處理廢棄物，「事業」屆期不為清除處理時，直轄市或縣（市）主管機關或執行機關得代為清除、處理，並向「事業」求償清理、改善及衍生之必要費用。本件依被上訴人所提101年7月5日答辯狀檢附證物6之被上訴人101年5月25日中市環廢字第1010042923號發予陸昌公司函文中，有關「除確認實際廢棄物清理範圍外，亦應進行現場鑽探採樣，以確定該場址實際廢棄物數量、污染範圍與深度」之事，係被上訴人命陸昌公司為環境改善之作為義務，與上訴人無關。況完成環境改善義務之費用，與清理系爭事業廢棄物之費用並不相同，且被上訴人並未具體指出完成環境改善義務之費用為何；被上訴人亦尚未代陸昌公司完成環境改善之義務，故被上訴人於陸昌公司已清理堆置於現有公司棄土場之21,600噸事業廢棄物後，改以陸昌公司「尚未完成環境改善義務」為由，命上訴人繳納代履行清理費用，實屬無稽。又被上訴人於本件101年9月13日準備程序中，稱上訴人依廢清法第30條規定，有「復育」之義務等語，然除該條並無「復育」規定，且現有公司之棄土場，本即供堆放建築廢棄物之營建剩餘土石方之用，更無所謂「復育」之情事，故被上訴人改主張該條規定，稱上訴人仍須繳納代履行清理費用等語，於法不合。另被上訴人所引本院92年度判字第1331號判決，與本件訴訟內容完全無關，被上訴人援引顯有錯誤。㈡備位聲明部分：本件有關陸昌公司業已清運堆置於現有公司棄土場之21,600噸事業廢棄物完竣，為被上訴人自認。退萬步言，縱認被上訴人對上訴人所為如附表所示之行政處分並無違法，然因在被上訴人為該等行政處分後，於101年5月間陸昌公司業已清運系爭事業廢棄物完竣，被上訴人已因情事變更無代履行清理之必要，自無命上訴人繳納代履行清理費用之理；且依行政程序法第122條規定，被上訴人原得依職權廢止如附表所示之行政處分，惟其並無依職權廢止之意思，及上訴人已對被上訴人所為該等行政處分提出法定救濟之程序，是依行政程序法第128條規定，上訴人得請求被上訴人廢止對上訴人所為如附表所示之行政處分，爰為擴張之備位聲明，請求廢止被上訴人所為附表所示之行政處分及撤銷附表所示之訴願決定。又上訴人擴張備位部分之請求，該請求與上訴人起訴所請求之基礎事實完全相同，依行政訴訟法第111條規定，上訴人所為擴張備位之請求，為法所許云云。求為「㈠先位聲明：如附表所示之訴願決定及原處分均撤銷。㈡備位聲明：撤銷如附表所示之訴願決定、廢止如附表所示之原處分」之判決。
三、被上訴人則以：㈠被上訴人不同意上訴人於102年1月3日行政準備書狀所為訴之變更追加，且上訴人於第二次言詞辯論期日前始為變更追加，有礙訴訟終結，亦不符合行政訴訟法第111條規定。㈡按撤銷訴訟判斷行政處分合法性之基準時，為原處分作成時之事實或法律狀態。本件縱陸昌公司事後已清運21,600公噸之事業廢棄物（但尚未完成環境改善義務），惟此為被上訴人作成原處分後所發生之新事實，而非原處分作成時之事實或法律狀態，上訴人以原處分作成之後始發生之事實或法律狀態而主張原處分為違法，並請求撤銷原處分及訴願決定，實無理由。㈢按廢清法第71條第1項所稱之「受託清除處理廢棄物者」，並無名詞解釋，而依同法第41條規定可知「受託清除、處理廢棄物者」係指從事廢棄物清除、處理業務者；公民營廢棄物清除處理機構管理輔導辦法第3條第1項規定之「清除」、「處理」，依事業廢棄物貯存清除處理方法及設施標準第2條第2款規定，「清除」係指廢棄物之收集、運輸行為，「處理」則係指廢棄物之中間處理、最終處置以及再利用等行為而言。準此，上訴人至陸昌公司載運廢棄物至現有公司之棄土場傾倒，係屬運輸行為，為事業廢棄物貯存清除處理方法及設施標準第2條第2款規定之清除範圍，自應取得廢棄物清除處理許可證始得為之。是上訴人無清除、處理許可證，即自陸昌公司載運廢棄物至現有公司場址傾倒，違反廢清法第41條規定，至為明確，被上訴人據以科處罰鍰，並限期命渠等清除處理傾倒之廢棄物，並改善完成，因上訴人屆期不為清理，被上訴人遂依廢清法第71條及行政執行法第29條規定為代履行處分，命渠等繳納代履行費用，於法自無不當。又依改制前行政法院89年度判字第2020號判決意旨，上訴人係為自己利益，受訴外人黃東山邀約，而實際從事廢棄物之貯存、清除、處理等業務，核與一般貨運公司之受雇司機不同，故無論上訴人係直接由廢棄物事業委託，或由受託清除、處理廢棄物之人再委託，均是受託清除者，自應向主管機關申請核發許可證。另上訴人所收取之清運費用，自是較之於有許可證之合法業者為低。㈣上訴人之違反廢清法行為，經臺中地方法院100年度訴字第2668號判決在案，被上訴人亦依廢清法第41條第1項及第57條規定，分別對上訴人等人作成裁罰6萬元之處分，並限期命清理改善完成，均已確定在案，惟上訴人迄今仍未完成其應清理改善完成之義務，故被上訴人依行政執行法第29條及廢清法第71條第1項規定，分別對上訴人作成系爭繳納代履行費用之行政處分，於法並無違誤。又廢清法第71條規定，係針對屆期不依規定清除、處理之廢棄物，「得」由主管機關或執行機關代為清除、處理，並向行為人求償代履行清理、改善及衍生之必要費用，屬強制執行行政法上義務所採取之間接強制手段，係立法者衡量各種有效清除、處理廢棄物，改善環境衛生等之相關因素後，合理賦予行政機關裁量之事項。被上訴人分別對陸昌公司、上訴人作成限期清除處理改善完成，逾期將代為清除、處理，並求償清理、改善及衍生之必要費用之行政處分，已明確敘明陸昌公司及上訴人應負之義務為「清除、改善完成」及求償之必要費用包括「清理、改善及衍生之必要費用」。而依檢察官起訴書認定之事實，陸昌公司縱已清運21,600公噸廢棄物，但因尚未完成環境改善義務，應認陸昌公司尚未清除處理改善完成，依廢清法第30條規定，上訴人仍應與陸昌公司就環境改善負連帶責任，被上訴人分別命上訴人繳納代履行費用之各該行政處分，並無違誤。又縱認原處分所為之代履行金額僅是以清除處理廢棄物之金額計算，而不及於環境改善及衍生之費用，且本件上訴人受託載運棄置之廢棄物，因陸昌公司已清除系爭21,600噸廢棄物，即認已無代履行之必要，惟此僅是行政處分之目的是否因第三人之履行而達成，致發生行政處分效力是否終止之問題，而非屬行政處分撤銷或廢止之事由。㈤依本院97年度判字第753號判決意旨，被上訴人既係以系爭行政處分分別命上訴人等人預繳代清除費用，並非被上訴人完成代為清除處理後之行使求償權，而是事前預估費用，於代為清除處理完成後尚須依實支費用結算並多退少補，系爭行政處分並無違法。上訴人以被上訴人未實際從事清除處理廢棄物之作業，不得向其等請求代履行費用等語，於法自有未合。又上訴人於刑事案件偵查中分別供稱陸昌的土呈黑色、有異味等語，且於法院審理中為認罪表示，並與檢察官為認罪協商，經臺中地院100年度訴字第2668號判決確定在案，亦證上訴人確係非法載運事業廢棄物，並無非故意或過失之免責事由。㈥本件系爭行政處分，上訴人既經於法定救濟期間，依法提起訴願及行政訴訟，已非得再依行政程序法第128條規定向行政機關申請撤銷、廢止或變更原處分。又依本院101年度判字第833號判決意旨，本件上訴人請求重新開啟程序之確定行政處分，並無隨時間經過之持續作用；且上訴人起訴及歷次準備書狀意旨，從未就「有待重啟行政程序之確定行政處分『本身』」具備行政訴訟法第273條第1項各款或同法第274條所定之再審事由為任何陳述；甚至上訴人所主張「陸昌公司已清除所棄置之21,600噸事業廢棄物，被上訴人已無需代履行，自無命上訴人繳納代履行清理費用之必要」等語，依學者 吳志光 見解，認係立法疏失，應透過單純請求作成新處分來解決，而非透過行政程序重開之方式為之。故上訴人請求廢止原處分，於法不合等語，資為抗辯。
四、原判決略以：㈠上訴人追加備位聲明經被上訴人明確表示不同意，且按行政程序法第128條規定，係以行政處分於法定救濟期間經過後，該處分之相對人或利害關係人具有該條第1項各款規定之情形者，得向行政機關申請撤銷、廢止或變更原行政處分，係以行政處分業已確定，及相對人或利害關係人向行政機關申請為要件，如其申請經行政機關否准，相對人或利害關係人應依訴願法規定向訴願機關提起訴願，再循序提起行政訴訟，並非得逕行向行政法院請求，是上訴人該部分追加，其請求之基礎，與原訴之聲明係以原處分有違法之事由而請求撤銷，二者並不相同，與行政訴訟法第111條第2項第2款規定不合；又縱然符合同項第3款「因情事變更而以他項聲明代最初之聲明。」規定，然上訴人對被上訴人該部分之請求，係屬課予義務訴訟，上訴人亦未經訴願程序，依同條第4項規定，亦不適用同條規定，是上訴人追加之訴，未經被上訴人同意，且本院亦認為不適當，自不得為之，難認為合法，本件爰就上訴人追加前之聲明予以審究。㈡上訴人主張彼等均僅為砂石車司機，所駕駛之營業貨運曳引車均靠行於貨運公司，為合法之運輸業者，本得以載運廢土，並非化工業之專業人員，前往陸昌公司所載運之物，在外觀上與廢土無異，僅依黃東山之指示，將之載運至訴外人現有公司之棄土場，並非廢清法第71條第1項所規定應負限期清除處理義務之人，被上訴人不得依該項規定命上訴人等繳納代履行清理費用等語。然依刑事調查筆錄，上訴人稱陸昌的土為黑色，有異味等等，足認上訴人等人均知悉所載運之物品雖係廢土，惟並非屬一般廢土，而係具有化學成分且具污染性之廢棄物。又依廢清法第71條第1項所稱之「受託清除處理廢棄物者」，依同法第28條第1項第3款、第41條第1項及第42條規定，可認「受託清除、處理廢棄物者」係指從事廢棄物清除、處理業務者；且依行為時公民營廢棄物清除處理機構許可管理辦法第3條第1項、事業廢棄物貯存清除處理方法及設施標準第2條第2款規定，行為人將所收集之廢棄物，由甲地運送至乙地棄置之行為，亦屬處理及清除行為之範疇，上訴人至陸昌公司載運系爭廢棄物至現有公司之棄土場傾倒，雖為運輸行為，自應取得廢棄物清除處理許可證始得為之。另本件陸昌公司之總經理賴松山於95年底，將該公司設於臺中市大甲區幼獅工業區之工廠所產生之事業廢棄物，交由未領有廢棄物清除許可文件之胡承鵬清運處理，胡承鵬復陸續聯繫不具有廢棄物清除許可文件之黃東山等人共同清運該公司之系爭廢棄物，黃東山再委託上訴人等同未領有廢棄物清除許可文件之駕駛營業貨運曳引車之司機，以每趟車次500元至2,500元不等之報酬，於100年1月21日至5月7日間將該公司之系爭廢棄物傾倒棄置於現有公司位於臺中市○○區○○路○○巷○○○號之1之棄土場，經環保署中區督察大隊予以監控，於100年6月8日查獲，並經於同月16日至現有公司場址採樣檢測結果，屬有害事業廢棄物等事實，此為上訴人等所不爭。則上訴人明知其所載運之物品係系爭廢棄物，仍受黃東山委託將系爭廢棄物以貨運曳引車載往現有公司傾倒棄置，依上開規定，自應與陸昌公司、胡承鵬及黃東山等人，共同負行政法之義務與責任。又上訴人等共同犯有廢清法第46條第4款之非法清理廢棄物之罪，亦經臺中地院100年度訴字第2668號判決確定在案。另被上訴人亦依廢清法第41條第1項及第57條規定，分別對上訴人等人作成裁罰6萬元之處分，並限期命清理改善完成，均已確定在案，被上訴人依廢清法第71條第1項規定，上訴人等人均應負清理改善完成之義務，自屬有據，上訴人上開主張，並非可採。㈢廢清法第71條與行政執行法第29條，二者規定之要件之文義並不相同，前者係指負有行為義務人之行為能由他人代為履行者，執行機關得估計其數額，命義務人繳納，再委託第三人或指定人員代履行之；後者規定則為執行機關得代為清除、處理，並向行為義務人求償清理、改善及衍生之必要費用；依本院96年度判字第1582號判決意旨，廢清法第71條第1項規定，須被上訴人代為清除、處理廢棄物後，其對上訴人方有此項請求權始之存在。又查本件系爭廢棄物，並未經被上訴人代為清除及處理，此事實為被上訴人所不爭，是被上訴人依廢清法第71條第1項規定，分別對上訴人作成繳納代履行費用處分之部分，自與該條規定不合。另前開行政執行法第29條規定，係避免執行機關代履行後，義務人無力繳納或拒不繳納費用而失去代履行之目的，故在執行機關代履行前，即得估計其數額，命義務人應先行繳納（該條立法理由參照），如義務人逾期未繳納者，依同法第34條規定，移送行政執行處依第2章（即公法上金錢給付義務之執行）規定執行之。是被上訴人以上訴人等人均應負清理改善完成之義務，因均未於期限內清理改善完成，被上訴人依行政執行法第29條規定，並以上訴人各人所駕貨運曳引車載往現有公司傾倒棄置系爭廢棄物之車次及數量，估算其清除費用，以附表所示之處分要求上訴人繳納，以供被上訴人委託第三人或指定人員代履行之，亦屬正當。㈣依本院92年12月份第2次庭長法官聯席會議及92年度判字第1331號判決意旨，撤銷訴訟判斷行政處分合法性之基準時，為原處分發布時之事實或法律狀態。此與課予義務之訴或給付之訴，係以事實審行政法院言詞辯論終結之際為法律及事實狀態之基準時不同。被上訴人作成本件原處分時，陸昌公司尚未將系爭廢棄物清除完畢，上訴人等人仍應負清理改善完成之義務，依原處分作成或通知上訴人時之事實及法律狀態，被上訴人依廢清法第71條第1項規定，分別對上訴人作成繳納代履行費用處分之部分，雖有違誤，然另依行政執行法第29條規定，以上訴人各人駕貨運曳引車載往現有公司傾倒棄置系爭廢棄物之車次及數量，估算其清除費用，要求上訴人繳納，則屬有據，是原處分仍應予維持，訴願決定駁回上訴人之訴願，理由雖有不同，結論並無二致，均應予以維持。至被上訴人主張陸昌公司雖已清運21,600公噸之系爭廢棄物，但尚未完成環境改善義務，上訴人等仍應負此義務云云，查原處分並未包含環境改善費用，此為被上訴人所承稱，又附表所示之處分所要求上訴人繳納之費用，係後續清除處理代履行費用，而非環境改善費用，且行政處分之效力及範圍，係以行政機關通知受處分人之文義及內容為據，如原處分之行政目的業已達成，無庸再予執行，行政機關對於受處分人另課予公法上之義務，應再為處分，尚不得事後逕行變更原處分之效力及範圍，是被上訴人上開主張，並非可取。又本件事證已明，兩造其他主張及陳述，與本件判決結果不生影響，爰不逐一論述，併此敘明云云資為論據，因將如附表所示訴願決定及原處分予以維持，駁回上訴人在原審之訴。
五、上訴人以原判決違背法令，主張意旨略以：㈠原判決既認上訴人未依廢清法第71條代為清除及處理，則上訴人並無行政執行法第29條規定「依法令或本於法令之行政處分，負有行為義務而不為」之情形存在，自無該條規定「其行為能由他人代為履行者，執行機關得委託第三人或指定人員代履行之」之情事，且如原判決附表之原處分，係命上訴人繳納代履行清理之費用而非命上訴人為清理廢棄物之行為，故原判決認定被上訴人依行政執行法第29條規定（依法令或本於法令之行政處分，負有行為義務而不為），命上訴人繳納代履行清理費用之行政處分，並無違法等語，容有適用法規不當之違背法令事由。㈡陸昌公司於原處分作成前已開始清運系爭廢棄物，於101年2月26日已清運累計11,019.5噸，即陸昌公司並無不為清除處理堆置於現有公司棄土場廢棄物之情形，被上訴人自無依行政執行法第29條規定委託第三人或指定人員代履行之必要，被上訴人命上訴人繳納代履行清理之費用，其行政處分確有違法。原判決對上訴人已於原審為上開之主張，未說明何以不可採之理由，判決理由不備。又原處分並未依其引用之行政執行法施行細則第32條規定，記載「受委託之第三人或指定之人員」之具體名稱，故被上訴人對上訴人所為命繳納代履行清理費用之行政處分，於法顯然不合。原判決就上開違法處分，未說明是否合法，為判決適用法規不當及理由不備。另原判決未具體指出上訴人係屬廢清法第71條規定「事業」、「受託清除處理廢棄物者」、「仲介非法清除廢棄物者」、「容許或因重大過失致廢棄物遭非法棄置於其土地之所有人、管理人或使用人」之哪一種人員，遽謂上訴人依廢清法第71條規定，負有清理改善完成之義務，為判決適用法規不當及不備理由。㈢原判決謂「上訴人明知其所載運之物品係系爭廢棄物，仍受黃東山委託將系爭廢棄物以貨運曳引車載往現有公司傾倒棄置，依上開規定，自應與陸昌公司、胡承鵬及黃東山等人，共同負行政法之義務與責任」（第23頁第16行起），然陸昌公司已於100年12月26日開始清運，被上訴人無庸委託第三人或指定人員代為清除處理廢棄物，原處分於法未合。原判決未論述上開事項，而謂被上訴人依行政執行法第29條規定，命上訴人繳納代履行清理費用之行政處分，亦屬適當等語，確有判決不備理由。㈣陸昌公司業已清運堆置於現有公司棄土場之21,600噸事業廢棄物完竣之事實，發生於被上訴人對上訴人為命繳納代履行清理費用之行政處分之後，而於上訴人提起本件行政救濟程序中仍存在，故上訴人於本件行政救濟程序中，備位請求廢止被上訴人對上訴人所為命繳納代履行清理費用之行政處分，於法應無不合。而且，上訴人對被上訴人所為之行政處分尚在提起行政救濟程序中，而被上訴人在該程序否認其行政處分有違法之情事，且以尚未改善完成為由，主張其仍可命上訴人繳納代履行清理、改善費用，又因行政程序法第128條第1項但書規定，故上訴人於本件行政救濟程序中，備位請求廢止被上訴人命上訴人所為附表之行政處分，於法應無不合。原判決認定行政程序法第128條規定，係指行政處分於法定救濟期間經過後而言，而未論述行政程序法第128條第1項但書規定，遽指上訴人備位請求難認合法等語，為判決適用法規不當等語。
六、本院查：㈠本件係訴外人陸昌公司之總經理賴松山於95年底，將該公司
設於臺中市大甲區幼獅工業區之工廠所產生之事業廢棄物，交由未領有廢棄物清除許可文件之訴外人胡承鵬清運處理，胡承鵬復陸續聯繫不具有廢棄物清除許可文件之訴外人黃東山等人共同清運該公司之事業廢棄物，黃東山再委託上訴人同未領有廢棄物清除許可文件之駕駛營業貨運曳引車之司機，以每趟車次500元至2,500元不等之報酬，於100年1月21日至5月7日間將該公司之事業廢棄物傾倒棄置於現有公司位於臺中市○○區○○路○○巷○○○號之1之棄土場。經環保署中區督察大隊予以監控，於100年6月8日由環保署中區督察大隊、內政部警政署環保警察隊第二中隊及臺中地檢署檢察官會同被上訴人至該棄土場督察並進行廢棄物採樣檢測分析，檢測結果該等事業廢棄物屬有害事業廢棄物，被上訴人爰分別對上訴人作成裁罰6萬元及命上訴人限期清理改善之行政處分，惟上訴人均未於期限內清理改善完成，被上訴人乃依廢清法第71條第1項及行政執行法第29條規定，分別對上訴人作成繳納代履行費用之行政處分。上訴人不服，分別提起訴願均經駁回（各上訴人有關之行政處分及訴願決定，如附表所示），提起行政訴訟，遭原判決將原訴及追加之訴均駁回。上訴人提起上訴，主張原判決違背法令，茲就其主張事項，分別說明之。
㈡原判決審認上訴人訴之追加為不合法，予以駁回，此部分之判決，並無違背法令：
⒈按「（第1項）訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加
他訴。但經被告同意，或行政法院認為適當者，不在此限。（第3項）有下列情形之一者，訴之變更或追加，應予准許：……訴訟標的之請求雖有變更，但其請求之基礎不變。因情事變更而以他項聲明代最初之聲明。……（第4項）前三項規定，於變更或追加之新訴為撤銷訴訟而未經訴願程序者不適用之。」，行政訴訟法第111條第1項、第3項第2、3款及第4項定有明文。次按「行政處分於法定救濟期間經過後，具有下列各款情形之一者，相對人或利害關係人得向行政機關申請撤銷、廢止或變更之。」，行政程序法第128條第1項前段設有規定。
⒉本件因訴外人陸昌公司於100年1月21日至5月7日間，非法
傾倒棄置該公司之事業廢棄物，被上訴人以上訴人為共同清運人，分別對上訴人作成裁罰及命上訴人限期清理改善之行政處分，上訴人未於期限內清理改善完成，被上訴人乃依廢清法第71條第1項及行政執行法第29條規定，分別對上訴人作成如附表所示繳納代履行費用之行政處分，上訴人於101年6月18日起訴時（原審卷第4頁），原訴之聲明為：「如附表所示之訴願決定及原處分均撤銷。」，嗣於原審法院審理中，上訴人以知悉陸昌公司業將該等事業廢棄物清除完畢，於102年1月3日提出行政準備書狀（原審卷第441頁），以上開聲明為先位聲明，另稱被上訴人既不依行政程序法第122條規定，依職權廢止如附表所示之行政處分，故上訴人主張依行政程序法第128條規定，請求被上訴人廢止對上訴人所為如附表所示之處分，爰追加備位聲明：「如附表所示之原處分均廢止。」（上訴人先位及備位聲明均請求如附表所示之訴願決定撤銷，該部分之聲明，並無先位、備位聲明之問題）。經查，上訴人追加備位聲明，業經被上訴人明確表示不予同意。且本件被上訴人命上訴人限期繳納「代履行」費用之函，具有行政處分之性質，上訴人既於法定救濟期間，依法提起訴願及行政訴訟，並無行政處分於法定救濟期間經過之情事，非得再依行政程序法第128條「程序重開」之規定，向行政機關申請撤銷、廢止或變更原處分。又依行政程序法第128條第1項規定，原處分之相對人或利害關係人具有該條第1項各款規定之情形者，得向行政機關申請撤銷、廢止或變更原處分，其申請須經行政機關否准，依訴願法規定提起訴願，再循序提起行政訴訟，並非得逕行向行政法院請求。是上訴人該部分追加，其請求之基礎，與原訴之聲明係以原處分有違法之事由而請求撤銷，二者並不相同，核與行政訴訟法第111條第2項第2款之規定不合。再者，上訴人縱認為符合同項第3款「因情事變更而以他項聲明代最初之聲明。」之規定，然上訴人對被上訴人該部分之請求，係屬課予義務訴訟，上訴人須經訴願程序，始得提起行政訴訟（本院98年度裁字第238號裁定意旨參照），依同條第4項之規定，亦不適用同條追加之訴之規定。是原判決以上訴人追加之訴，未經被上訴人同意，且認為不適當，為不合法，並無違誤。
⒊原判決審認上訴人訴之追加為不合法，予以駁回，既無違
誤，要難謂原判決此部分有違背法令之情形。上訴論旨仍執前詞，指摘此部分之原判決違誤，求予廢棄，難認有理由，應予駁回。
㈢原判決以被上訴人依行政執行法第29條規定，各估算應負擔
之系爭清除費用，命上訴人繳納，於法有據，予以維持，此部分之判決違背法令：
⒈按「（第1項）不依規定清除、處理之廢棄物，直轄市、
縣（市）主管機關或執行機關得命事業、受託清除處理廢棄物者、仲介非法清除處理廢棄物者、容許或因重大過失致廢棄物遭非法棄置於其土地之土地所有人、管理人或使用人，限期清除處理。屆期不為清除處理時，直轄市、縣（市）主管機關或執行機關得代為清除、處理，並向其求償清理、改善及衍生之必要費用。屆期未清償者，移送強制執行；直轄市、縣（市）主管機關或執行機關得免提供擔保向高等行政法院聲請假扣押、假處分。」；「（第4項）直轄市、縣(市)主管機關或執行機關代為清除、處理第1項廢棄物時，得委託適當公民營廢棄物清除處理機構清除、處理之。」，廢清法第71條第1項、第4項定有明文。次按「（第1項）依法令或本於法令之行政處分，負有行為義務而不為，其行為能由他人代為履行者，執行機關得委託第三人或指定人員代履行之。（第2項）前項代履行之費用，由執行機關估計其數額，命義務人繳納；其繳納數額與實支不一致時，退還其餘額或追繳其差額。」，行政執行法第29條設有規定。又按「本細則依行政執行法（以下簡稱本法）第43條規定訂定之。」；「執行機關依本法第29條第1項規定，委託第三人或指定人員代履行時，應以文書載明下列事項，送達於義務人：一、執行機關及義務人。二、受委託之第三人或指定之人員。三、代履行之標的。四、代履行費用之數額、繳納處所及期限。五、代履行之期日。」，同法施行細則第1條、第32條各定有明文。本件被上訴人已分別對上訴人作成裁罰6萬元，及依廢清法第71條規定，命上訴人限期清理改善之行政處分，惟上訴人均未於期限內清理改善完成，則被上訴人究係採行廢清法第71條規定之代為清除、處理，並向其求償清理、改善及衍生之必要費用之途徑，抑依行政執行法之相關規定，預估必要之代履行費用，而命其繳納，係屬被上訴人之行政裁量權限，惟上開二種方式並非並存，而應擇一為之，非得同時為之，先予敘明。
⒉經查:⑴本件原處分既於其主旨載明命上訴人限期繳納「
代履行」之費用，顯係依行政執行法第29條之規定命上訴人繳納代履行費用，而非依廢清法第71條之規定，命上訴人繳納已清理之費用，應可認定。而原判決認被上訴人依廢清法第71條規定，分別對上訴人作成繳納代履行費用處分之部分，與法條規定不合，依前所述，亦無不合。⑵原審法院查認，上訴人明知其所載運陸昌公司之系爭物品係廢棄物，仍受黃東山委託將系爭廢棄物以貨運曳引車載往現有公司之棄土場傾倒棄置，依前揭規定及說明，應與陸昌公司、胡承鵬及黃東山等人，共同負行政法之義務與責任，因認上訴人為廢清法第71條第1項規定應負限期清除處理義務之人，即無不合。上訴人主張其非廢清法第71條第1項所定應負限期清除處理義務之人云云，並非可採。
本件被上訴人已分別依廢清法第71條規定，為命上訴人限期清理改善之行政處分，惟上訴人均未於期限內清理改善完成，被上訴人自得依行政執行法第29條之規定命上訴人繳納代履行費用。然而，被上訴人該等原處分，係於101年2月15日至同年3月5日間所作成，依該等原處分所載，並未慮及處分時所剩廢棄物之數量，而陸昌公司係於原處分作成前（100年12月26日）已開始清運系爭廢棄物，至101年2月26日已清運累計11,019.5噸，有「陸昌化工含重金屬有害事業廢棄物21,600噸清運工作」2012/02/27進度工作摘要（附於汪進發廢清法事件訴願卷）可稽，為被上訴人所不否認；而被上訴人作成原處分時，系爭廢棄物已清運一部分（至101年5、6月時完全清除）等情，亦為被上訴人於原審101年12月13日準備程序及102年1月9日言詞辯論所是認（原審卷第434、453頁）；則系爭廢棄物已清運之部分，被上訴人並無再依行政執行法第29條規定委託第三人或指定人員代履行之必要，其原處分並未扣除已清理廢棄物數量而各估算上訴人應負擔之系爭清除費用，有無未扣除已清理廢棄物數量而為計算之錯誤，觀之原審判決，並未釐清，自應本於職權予以查明。是以原判決以被上訴人依行政執行法第29條規定，各估算應負擔之系爭清除費用，命上訴人繳納，於法有據，予以維持，揆諸前述，此部分之判決即有適用法規不當及理由不備之違背法令。
⒊綜上，原判決此部分既有前開適用法規不當及理由不備等
違法。上訴意旨指摘此部分之原判決違背法令，尚非無據，且其情形將影響事實之認定及裁判之結果，上訴人求予廢棄，為有理由。又因本件事證尚有未明，有由原審法院再為調查審認之必要，本院無從自為判決。爰將此部分之原判決廢棄，發回原審法院再為調查審認後，另為適法之裁判。
七、據上論結，本件上訴為一部有理由，一部無理由，依行政訴訟法第255條第1項、第256條第1項、第260條第1項、第98條第1項前段、第104條、民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。
中華民國102年12月5日
最高行政法院第二庭
審判長法官劉鑫楨
法官吳慧娟法官許瑞助法官劉穎怡法官蕭忠仁以上正本證明與原本無異中華民國102年12月5日
書記官彭秀玲附表：
1.上訴人汪進發部分：臺中市政府101年4月18日府授法訴字第1010064004號訴願決定、被上訴人101年2月20日中市環廢字第1010013332號行政處分。
2.上訴人陳文鴻部分：臺中市政府101年4月18日府授法訴字第1010064104號訴願決定、被上訴人101年2月15日中市環廢字第1010012597號行政處分。
3.上訴人余銀煌部分：臺中市政府101年4月18日府授法訴字第1010064121號訴願決定、被上訴人101年2月24日中市環廢字第1010013559號行政處分。
4.上訴人林志軍部分：臺中市政府101年4月19日府授法訴字第1010064116號訴願決定、被上訴人101年2月20日中市環廢字第1010013376號行政處分。
5.上訴人許火水部分：臺中市政府101年4月19日府授法訴字第1010064342號訴願決定、被上訴人101年2月17日中市環廢字第1010013063號行政處分。
6.上訴人梁茂淵部分：臺中市政府101年4月19日府授法訴字第1010064559號訴願決定、被上訴人101年3月5日中市環廢字第1010018031號行政處分。
7.上訴人許志豪部分：臺中市政府101年4月19日府授法訴字第1010064992號訴願決定、被上訴人101年2月17日中市環廢字第1010013066號行政處分。
8.上訴人張漢宗部分：臺中市政府101年4月20日府授法訴字第1010064616號訴願決定、被上訴人101年2月17日中市環廢字第1010012598號行政處分。