裁判字號：最高行政法院95年判字第473號判決
裁判日期：民國95年04月13日
裁判案由：水污染防治法
最高行政法院判決
95年度判字第00473號上訴人台灣電力股份有限公司代表人乙○○被上訴人臺北縣政府代表人甲○○上列當事人間因水污染防治法事件，上訴人對於中華民國93年10月13日臺北高等行政法院92年度訴字第4094號判決，提起上訴，本院判決如下：
主文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理由
一、本件上訴人所屬設於台北縣石門鄉乾華村小坑12號之第一核能發電廠（以下簡稱核一廠）及設於台北縣萬里鄉野柳村八斗60號之第二核能發電廠（以下簡稱核二廠），曾經被上訴人所屬環境保護局分別於民國（下同）91年11月20日、9月27日稽查其廢料儲存庫新建工程等營建工地之土石方堆置場現場運作中，未依行政院環境保護署（下簡稱環保署）90年6月29日90環署水字第0040669號公告之「營建工地及土石方堆（棄）置場為減少逕流廢水中濾出物及泥沙沖蝕量之必要措施」規定，於施工前檢具「逕流廢水污染削減計畫」報請主管機關完成核備並據以實施，違反水污染防治法第18條暨事業水污染防治及排放廢（污）水管理辦法第50條第2項規定，被上訴人乃依同法第46條規定分別各處新台幣（下同）6萬元罰鍰，並限於92年3月1日前補正完成。惟上訴人遲至92年3月5日始提出核一廠、核二廠之逕流廢水污染削減計畫送交被上訴人所屬環境保護局審查，依水污染防治法第60條規定視為未完成改善，被上訴人乃分別針對核一廠、核二廠自補正期限屆滿之翌日（92年3月2日）起執行按日連續處罰，至上訴人提報「逕流廢水污染削減計畫」送審日（92年3月5日）止計4日，每日分別各處6萬元罰鍰（8件處分書合計48萬元）。上訴人不服，循序提起本件行政訴訟。
二、本件上訴人在原審起訴意旨略以：上訴人所屬核一及核二廠，既屬水污染防治法第2條第7款所稱工廠之「發電廠」事業別，於事業設立或變更前，即業已依水污染防治法第13條第1項及第2項之規定，檢具「水污染防治措施計畫」及相關文件，並送中央主管機關（即經濟部）審查核准在案，因不適用事業水污染防治措施及排放廢（污）水管理辦法第50條第2項之規定，自不適用依該項所定「營建工地及土石方堆（棄）置場為減少逕流廢水中濾出物及泥沙沖蝕量之必要措施」之相關規定，當無庸另提出「逕流廢水污染削減計畫」之必要。至於環保署90年6月29日公告之「營建工地及土石方堆（棄）置場為減少逕流廢水中濾出物及泥沙沖蝕量之必要措施」，此係針對非屬適用水污染防治法第13條至第15條規定之營建工地或土石方堆（棄）置場者始足當之。且因從事一般營建工地或土石方堆（棄）置場，因非水污染防治法第13條第2項所指定公告之事業，並無要求其應提出「水污染防治措施計畫」。再者，上訴人所屬核一及核二廠系爭廢料儲存庫新建工程，因其用途及構造特殊，既視為特種建築物，遂由上訴人工程主辦單位自行規劃設置核准之棄土場，上訴人並將經濟部所核准之「棄土計畫書」轉送被上訴人備查，足證本件系爭廢料儲存庫之堆土係臨時性的，要與一般營業用之棄土場顯有不同。是上訴人既非前開「水污染防治法第2條第7款所稱之工廠、礦場、廢水代處理業、畜牧業及其他中央主管機關指定之事業分類及定義」下之「營建工地」或「土石方堆（棄）置場」者，亦非「營建工地及土石方堆（棄）置場為減少逕流廢水中濾出物及泥沙沖蝕量之必要措施」之規範適用對象，被上訴人自無從比擬一般營建工地或土石方堆棄場，要求上訴人應另行檢具「逕流廢水污染削減計畫」之必要。復查，上訴人當時既已對被上訴人91北府環3（污水）字號022923號處分書及91北府環3（污水）字第022925號處分書表示異議，並依法提出訴願在案，是在該訴願未有任何結果前，上訴人自得暫緩被上訴人「補正送審」之要求。何況，該訴願案至92年3月25日始經環保署駁回訴願，上訴人公司1月7日提出訴願至3月25日之期間均屬訴願之審理期間，上訴人仍於3月5日將「逕流廢水污染削減計畫書」提出送審，並於3月18日及3月19日分別獲准，是被上訴人所為本件「自3月2日至3月5日之按日連續處罰」自不符法制，顯應予撤銷。為此請判決將訴願決定及原處分均撤銷等語。
三、被上訴人則以：被上訴人所提之水污染防治措施計畫係針對其核一及核二廠於實際運轉中所應實施之水污染防治措施，並非營建工程施工過程之污染防治，且該土石方堆（棄）置場係因上訴人為核一及核二廠廢料儲存倉庫興建之營建工程而設置，而上訴人所設置之棄土場符合水污染防治法第2條第7款所稱工廠、礦場、廢水代處理業、畜牧業及其他中央主管機關指定之事業分類及定義之規定，被上訴人據以處分並無違誤。上訴人所屬核一及核二廠廢料儲存庫新建工程僅不適用建築法第98條之規定，其仍有適用水污染防治法之餘地，故上訴人需提報「逕流廢水污染削減計畫」送審。另被上訴人命上訴人於92年3月1日前補正「逕流廢水污染削減計畫」之效力，並不因上訴人提起訴願而有所影響，上訴人之辯顯為推卸之責。綜上所述，本件上訴人違規事實明確，被上訴人並無逾越權限或濫用權力，上訴人之訴，顯無理由等語，資為抗辯。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據結果，以：按「事業應採行水污染防治措施；其水污染防治措施之適用對象、範圍、條件、必備設施、規格、設置、操作、監測、紀錄、監測紀錄資料保存年限、預防管理、緊急應變，與廢（污）水之收集、處理、排放及其他應遵行事項之管理辦法，由中央主管機關會商相關目的事業主管機關定之。」「違反依．．．第18條所定辦法．．．者，處新台幣6萬元以上60萬元以下罰鍰，並通知限期補正或改善，屆期仍未補正或完成改善者，按日連續處罰；情節重大者，得命其停工或停業，必要時，並得廢止其排放許可證、簡易排放許可文件或勒令歇業。」「事業未於依．．．第46條．．．所為通知改善之期限屆滿前，檢具符合主管機關所定標準或其他規定之證明文件，送交主管機關收受者，視為未完成改善。」水污染防治法第18條、第46條及第60條定有明文。同法施行細則第64條第2款規定：「本法．．．第43條（舊法）所稱按日連續處罰，其起算日依左列規定一、未於改善期限屆滿前檢具符合放流水標準或其他規定之證明文件，向主管機關報請查驗者，自改善期限屆滿之翌日起算。二、於改善期限屆滿前，檢具符合放流水標準或其他規定之證明文件，向主管機關報請查驗，認其未完成改善者，自改善期限屆滿翌日起算，主管機關於改善屆滿後進行查驗，認其未完成改善者，自查驗日起算。」；另事業水污染防治措施及排放廢（污）水管理辦法第50條及第10條規定：「事業廢水除逕流廢水外，應於作業環境內以溝渠、管線或容器收集，不得與雨水合流收集。既設事業申請雨水與廢水分流於工程技術上難以達成者，經主管機關審查同意得合流收集。非屬第10條第2項指定公告之事業應採取必要措施減少逕流廢水中之濾出物及泥砂蝕量，並於作業環境四周收集逕流廢水以放流口排放。」「應收集處理作業環境逕流廢水之事業，其處理逕流廢水之調節池（槽）設計容量，應足以容納計畫收集暴雨強度下作業環境內產生之逕流廢水。前項事業之種類、調節池（槽）設計容量計算公式及計畫收集暴雨強度，由中央主管機關會商目的事業主管機關指定公告。」另「新設或新開發行為者，應於施工前檢具「逕流廢水污染削減計畫」報請主管機關完成核備並據以實施。」經行政院環保署90年6月29日環署水字第0040669號公告在案。查上訴人所屬核一、核二廠為興建（一）廢料減容熱處理設施（二）低放射性廢料儲存庫（三）新核燃料倉庫各建物所產生大量棄土，自行在該廠區內堆置，而設置棄土場，經經濟部90年9月21日函准設置棄土場及經臺北縣政府准予備查在案，此有經濟部90年9月21日以經（90）國營字第09020245220號及上訴人90年10月2日電核發字第90091718號函影本附於原處分卷可參，並為兩造所不爭執，自堪信為真實。上訴人亦直認其為棄土場無誤，核與環保署90年2月6日公告事項5（24）土石方堆（棄）置場：從事營建工程土石方之堆「棄置」之事業定義相符，至於上訴人之棄土有無外運造成污染或回收、轉運處理、加工處理、分類再利用之情事，要非所問。又上訴人於其廠區內設置棄土場堆置營建剩餘土石之行為，依其所提出之照片觀之，雖已植綠美化，惟由此益足證明上訴人並無移置他運之計畫，顯係為常久堆置於該地，並非上訴人所稱之臨時性者甚明。且查環保署90年6月29日環署水字第0040669號公告係針對「營建工地及土石方堆（棄）置場為減少逕流廢水中『濾出物及泥沙沖蝕量』之必要措施，規定於施工前應檢具「逕流廢水污染削減計畫」報請主管機關完成核備並據以實施；而水污染防治法第13條「水污染防治措施計畫之逕流廢水」部分所規範者，尚不及於此二污染物，因此，二者範規意義與適用對象互異。上訴人所屬核一及核二廠雖曾依行為時水污染防治法第13條之規定，檢具「水污染防治措施計畫」，惟係以核一、核二廠為產生電力之核電工廠業，因發電所產生之廢（污）水產生量及收集處理而提出者；而本件係上訴人於90年間於該廠區內，另因興建前述建物而產生大量廢土，為將其堆置而設置系爭棄土場；且查核能發電事業並不會產生大量一般廢土石，因此本件廢土堆置與上訴人之原來發電廠事業無關，自不屬於發電廠事業範圍甚明，上訴人就發電廠產生廢（污）水（製程廢水）所提出之「水污染防治措施計畫」，並不含括本件因棄土堆置所產生之逕流廢水（雨水及污染物），是本件上訴人因業外施工所產生之廢土清除，而於本業之外，另有設置棄土場，即應受環境保護署90年6月29日公告規範之拘束，對該新設堆置廢土場之行為，應於施工前檢具「逕流廢水削減計畫」，報請被上訴人機關完成核備。另按訴願法第93條第1項規定：「原行政處分之執行，除法律另有規定外，不因提起訴願而停止。」故被上訴人命上訴人於92年3月1日前補正「逕流廢水污染削減計畫」之效力，並不因上訴人提起訴願而有所影響，上訴人之上開主張，容有誤會。綜上所述，本件上訴人違規事證明確，被上訴人依法連續處以罰鍰，並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合。上訴人訴請撤銷，為無理由，應予駁回等由。資為其判決之論據。
五、上訴人上訴意旨除執與起訴意旨相同外，略以：本件系爭廢料儲存庫工程之棄土場，並不須經環境影響評估之程序，不僅無外運造成污染，亦無棄土運進或運出廠區等加工、回收、轉運或再利用等之情事，不但與一般營業用之土石方堆棄場或營建工地顯有不同，亦與「水污染防治法第2條第7款所稱之工廠、礦場、廢水代處理業、畜牧業及其他中央主管機關指定之事業分類及定義」中定義下之「營建工地」或「土石方堆（棄）置場」之定義均不相符合。又本件系爭棄土場均位於申請之廠區基地內，僅處理本案工程所產生之土石方，因要與一般建築工程、公共工程及相關拆除施工所產生之剩餘泥、土、砂、石、磚、瓦、混凝土塊等完全不同，並無「營建剩餘土石方處理方案」之適用。另上訴人之棄土有無外運造成污染或回收、轉運處理、加工處理、分類再利用之情事，原判決竟不加審酌，顯有違誤。又上訴人所屬第一及第二核能發電廠，依水污染防治法第13條規定提出「水污染防治措施計畫」之內容，係針對事業所產生之廢水而言，而該「事業廢水」，按「事業水污染防治措施及排放廢（污）水管理辦法」第5條規定，可知「事業廢水」已包括「作業廢水」、「洩放廢水」、「未接觸冷卻水」及「逕流廢水」等部分。據此，上訴人所提出「水污染防治措施計畫」之內容，確已包含「逕流廢水」之管制部分，當然毋庸另行贅附逕流廢水削減計畫之必要，況上訴人當時僅於工程期間作為臨時棄土場使用，要屬臨時之性質，且現況已是綠地一片，而非棄土場，故原判決就此認事用法亦有諸多違背法令之處等語。
六、本院按：水污染防治法所欲規範者為各種水污染行為之防治及處罰，是以事業之水污染行為如屬不同之態樣，即應依其各該規定辦理。又該法第13條「水污染防治措施計畫」之逕流廢水，與同法第18條授權訂定之「防治措施管理辦法」第50條第2項所公告「削減計畫」之逕流廢水，二者之法律依據既不同，則二者保護法益及所欲達成之行政目的即不相同，因此，尚難謂該法第13條「水污染防治措施計畫」，包含「削減計畫」之逕流廢水管制部分。次查水污染防治法第2條第7款所稱事業，係指工廠、礦場、廢水代處理業、畜牧業或其他經中央主管機關指定之事業，行政院環境保護署依上開規定，明定土石方堆（棄）置場為：「從事營建工程土石方之堆（棄）置、回收、轉運處理、加工處理、分類再利用、填埋處理者，非屬適用水污染防治法第13條至第15條、第17條、第20條至第22條，第32條規定之事業．．．。」本件上訴人為處理所屬核一廠興建「廢料減容熱處理設施」、「低放射性廢料儲存庫」及「新核燃料倉庫」產生之棄土，申請在該廠區內設置棄土場堆置，業為經濟部同意備查，此有經濟部90年9月21日經國營字第09020245220號函附卷可稽。足見系爭棄土場，係上訴人核一廠在興建廢料儲存庫工程時，所產生之棄土，加以堆（積）置形成，與上開「土石方堆（棄）置場」定義中之「從事營建工程土石方之堆（棄）置」要件相當，自屬水污染防治法第2條第7款規定之事業，而與上訴人原來發電廠無關，非屬發電廠事業甚明，從而，上訴人就發電廠產生廢（污）水（製程廢水）所提出之「水污染防治措施計畫」，尚難含括本件因棄土堆置所產生之逕流廢水（雨水及污染物）。又查本件上訴人於本業外，另設置符合「土石方堆（棄）置場」之棄土場，本應受行政院環境保護署90年6月29日公告規範之拘束，對該新設棄土場，於施工前檢具「削減計畫」，報請被上訴人完成核備並據以實施，詎上訴人竟違反該規定，被上訴人乃依水污染防治法第46條規定，裁處上訴人6萬元罰鍰，並限於92年3月1日前補正完成，於法並無不合，業經本院94年度判字第1996號判決確定在案，上訴意旨復加以爭執，殊無足取。次按原審就上訴人之主張為不可採等情，業已詳述其得心證之理由，上訴論旨猶表示不服，無非係其對法律上見解之歧異，或係就原審取捨證據、認定事實之職權行使之指摘，均難認原判決有違背法令情事。綜上；原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，將原決定及原處分均予維持，駁回上訴人之訴，核無違誤。上訴論旨，指摘原判決違誤，求予廢棄，難認有理由，應予駁回。
七、據上論結，本件上訴為無理由，爰依行政訴訟法第255條第1項、第98條第3項前段，判決如主文。
中華民國95年4月13日
第四庭審判長法官高啟燦
法官鄭小康法官黃璽君法官廖宏明法官楊惠欽以上正本證明與原本無異中華民國95年4月13日
書記官彭秀玲