裁判字號：最高行政法院95年判字第189號判決
裁判日期：民國95年02月16日
裁判案由：有關教育事務
最高行政法院判決
95年度判字第00189號上訴人甲○○被上訴人臺中縣政府代表人乙○○上列當事人間因有關教育事務事件，上訴人對於中華民國93年8月31日臺中高等行政法院93年度訴字第423號判決，提起上訴，本院判決如下：
主文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理由
一、上訴人為臺中縣太平市光隆國民小學教師，並擔任臺中縣教師會第3屆理事長（任期自民國92年8月1日至93年7月31日），以被上訴人不依照民國（下同）92年9月9日修正發布（下同）教師法施行細則第24條之3之規定減授該會學校教師會理事長授課節數及所衍生之代課鐘點費事件，不服被上訴人92年11月17日府教學字第0920306738號函，提起訴願，經訴願決定不予受理，上訴人仍不服，遂提起行政訴訟。
二、上訴人於原審起訴主張：被上訴人92年10月22日府教學字第0920286194號函及92年11月17日府教學字第0920306738號函均係單方就教師會理事長及其會務人員之應減授節數，所為之具有命令性與強制性之職權行為，其強制性已達所轄各學校不得抗拒之程度，依行政程序法第92條第2項之規定及司法院釋字第423號解釋、本院77年度判字第2054號判決、52年度判字第173號判決意旨，前開函釋已屬就特定公法上具體事件所為之決定，符合行政處分之定義。雖前開函釋係以所屬各學校為受文者，且臺中縣光隆國民小學亦未通知上訴人，惟該國小已遵照被上訴人之函釋辦理，故實際上已損害上訴人依法應減授課數之法律上權利與法律上利益，已合於多階段行政處分之概念。又被上訴人雖以教師法施行細則第24條之3之「會務人員」定義不明及經費不足為由，拒絕依教師法施行細則之規定辦理，惟此等問題應由國家行政積極主動解決，不應以此為由，拒絕依法辦理，是被上訴人已考量不相關因素，違反行政程序法第4條依法行政原則及不當聯結禁止原則。再按教師法施行細則第24條之3之訂定，已衡量縣庫利益、校務行政、學生受教權益、任教師會幹部之教師個人利益、教師會之利益及依法行政之法安定性法益等，各方面之不同利益，被上訴人拒不依前開細則辦理，係破壞上開各項權益之安定，違背行政程序法第4條之利益衡量原則。末按，教師法施行細則雖經立法院以違反法律保留原則，決議退回廢止，惟系爭處分為給付行政，而非干涉行政，按司法院釋字第443號解釋，除重要事項外，無須事先取得法律授權，是教師法施行細則無違法律保留原則。況自憲法第14條以降，工會法第35條、公務人員協會法第50條所建立之價值體系，賦予結社權均搭配會務假，已成為體系正義，惟綜觀教師法卻漏未制定會務假，是教師法施行細則予以補遺，亦是努力實踐正義之舉。請撤銷訴願決定及被上訴人92年10月22日府教學字第0920286194號暨92年11月17日府教學字第0920306738號函，並命被上訴人支付臺中縣教師會，其依法應負擔上訴人自92年9月11日起至93年1月17日止，應減授課節數之代課鐘點費，新臺幣（下同）92,560元及自起訴狀繕本送被上訴人翌日起至清償日止，按年息百分之五計算之利息等語。
三、被上訴人則以：按原審法院92年度訴字第605號判決要旨，行政訴訟法第4條第1項之「人民」，係指行政處分之直接相對人，或其他因該處分導致自身權利受到不法侵害之利害關係人（即第三人效力處分之第三人），是本案被上訴人係函復「臺中縣教師會」，而非函復上訴人，上訴人自非屬因行政處分而權利受侵害者，應認其訴訟欠缺權利保護要件，以裁定駁回之。又教師法施行細則第24之3之規定，僅係被上訴人於法令規定範圍內，就減少節數所生之代課鐘點費為一般性措施，並非就公法上具體事件所為之處置，非屬訴願法上之行政處分，上訴人提起行政爭訟，於程序上自難謂合，應予不受理。另依教育部89年1月7日台(88)人(2)字第88121246號函及被上訴人92年7月28日府教學字第0920197557號函釋，上訴人自92年8月10日起93年7月31日止於其處理會務所需代課鐘點費，係由教育部專款補助，上訴人請求被上訴人支付應減授課鐘點費及其利息乙事，應屬無理由；況上訴人業已接受教育部專款補助經費，依法自不得再向被上訴人請求。末按，教師法施行細則第24條之3經立法院告知違反法律保留原則，而經教育部明令廢止在案；本案係於教育部明令廢止教師法施行細則第24條之3後提起行政爭訟，上訴人之主張自屬無理由，資為答辯。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：按「人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定，或提起訴願逾3個月不為決定，或延長訴願決定期間逾2個月不為決定者，得向高等行政法院提起撤銷訴訟。」行政訴訟法第4條第1項定有明文。所謂行政處分，依訴願法第3條第1項及行政程序法第92條規定，係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為而言。查被上訴人92年10月22日府教學字第0920286194號函及92年11月17日府教學字第0920306738號函均係被上訴人就有關教師法施行細則第24條之3修正條文減少教師會理事長授課節數所衍生之代課鐘點費減授課代課費用事件，於法令規定範圍內，就減授節數所生之代課鐘點費所為之一般性措施，並非就公法上具體事件所為之處置，自非行政處分。次按「提起行政訴訟，得於同一程序中，合併請求損害賠償或其他財產上給付。」「人民與中央或地方機關間，因公法上原因發生財產上之給付或請求作成行政處分以外其他非財產上之給付，得提起給付訴訟。因公法上契約發生之給付亦同。前項給付訴訟之裁判，以行政處分應否撤銷為據者，應於依第4條第1項或第3項提起撤銷訴訟時，併為請求。
」復為行政訴訟法第7條、第8條第1項與第2項所明定。又行政訴訟法第8條第2項所規定之「撤銷訴訟合併給付訴訟」，必須是公法原因給付之成立係以違法行政處分經撤銷為前提；而依行政訴訟法第7條於同一程序中合併請求損害賠償或其他財產上之給付，得請求裁判者，亦限於因被告違法之行政處分、違法拒絕駁回其申請案件，怠於作成行政處分，或因行政處分或公法法律關係無效所肇致之損害賠償或其他財產上給付，且以本訴訟經合法提起為要件，若所提起之撤銷訴訟不合法，其合併請求之各項財產上給付自失所附麗，行政法院亦應予駁回。況提起給付之訴者，須由主張對中央或地方機關有給付請求權之人提起，始有原告當事人適格。查上訴人自92年8月1日起至93年7月31日止擔任臺中縣教師會理事長期間，其處理會務所需代課鐘點費係由臺中縣教師會向中華民國全國教師會申請，而其經費來源遞由教育部專款補助，為上訴人所不爭執，另有教育部89年1月7日台(88)人(2)字第88121246號函及被上訴人92年7月28日府教學字第0920197557號函可參，而上訴人訴之聲明亦載明為：「請求被上訴人支付臺中縣教師會，其依法應負擔上訴人自92年9月11日起至93年1月17日止應減授課鐘點費新台幣92,560元，及自起訴狀繕本送達被上訴人翌日起至清償日止，按年息百分之五計算之利息。」足見有請求權人應為臺中縣教師會，上訴人顯非提起本件給付之訴之適格當事人，其訴自欠缺訴權存在要件，而為顯無理由，應予判決駁回，並不經言詞辯論為之。兩造其餘實體上之爭執，即無予論究必要，併此敘明。因而駁回上訴人之訴。
五、上訴意旨略謂：被上訴人92年10月22日府教學字第0920286194號函及92年11月17日府教學字第0920306738號函均係單方就教師會理事長及其會務人員之應減授節數，所為之具有命令性與強制性之職權行為，其強制性已達所轄各學校不得抗拒之程度，依行政程序法第92條第2項之規定，前開函釋已屬就特定公法上具體事件所為之決定，符合行政處分之定義，原審法院認為僅係一般性措施之見解，有違行政程序法第92條第2項之規定，其判決當然違背法令。又原審對上訴人於起訴狀上所主張上開函示為行政處分之理由，更視而未見，僅引述訴願決定書之理由，作為原審判決之理由，其判決當然理由不備。另原審認定「代課鐘點費係由臺中縣教師會向中華民國全國教師會申請，而其經費來源遞由教育部專款補助，為上訴人所不爭執」，惟上訴人本欲於言詞辯論中提出教育部並未補助之事證，然原審未開言詞辯論，致上訴無以補充，是原審法院除有違行政訴訟法第188條之規定外，更顯有事實認定之錯誤。再按上訴人於原審之聲明「『命被上訴人支付臺中縣教師會』及『其依法應負擔上訴人自92年9月11日起至93年1月17日止，應減授課節數之代課鐘點費，新臺幣92,560元及自起訴狀繕本送被上訴人翌日起至清償日止，按年息百分之五計算之利息』」是訴之客觀合併之重疊合併，原審不查，竟以上訴人非適格當事人駁回，其判決顯有違誤。其餘事項援引原審判決之主張等語，請求廢棄原判決、撤銷訴願決定及原處分，並命被上訴人依法應負擔上訴人自92年9月11日起至93年1月17日止，應減授課節數之代課鐘點費（92,560元）。
六、按行政訴訟法第4條第1項規定：人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定者，得向高等行政法院提起撤銷訴訟。而此所謂行政處分，依訴願法第3條第1項及行政程序法第92條第1項規定，係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為而言。至行政機關本諸行政權之作用，基於政策就非特定具體事件之一般性措施（本院59年判字第580號判例參照）；或對某一事件之處理經過所為單純的事實敘述或理由之說明，既不因該項敘述或說明而生法律效果，自非行政處分，人民對之，即不得提起行政爭訟。又行政程序法所稱「一般處分」，仍須以「行政機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為」為要件，此由該法第92條第2項規定之文義觀之甚明。次按，行政訴訟法第8條第2項規定之「撤銷訴訟合併給付訴訟」，須公法原因給付之成立係以違法行政處分經撤銷為前提；而行政訴訟法第7條於同一程序中合併請求損害賠償或其他財產上之給付，得請求裁判者，亦限於因行政機關違法之行政處分、違法駁回申請案件、怠於作成行政處分，或因行政處分無效或公法法律關係成立或不成立所肇致之損害賠償或其他財產上給付，且以本訴訟經合法提起為要件。準此，若原告所提起之撤銷訴訟不合法，其合併請求之各項財產上給付亦因失所附麗，而應予駁回。本件被上訴人92年10月22日府教學字第0920286194號函係行文所屬各國民中學及小學（副本送臺中縣教師會）稱：「有關各校教師兼任教師會理事長及會務人員減授節數乙案，本府已就經費補助及相關疑義彙陳教育部釋示，在未核復前各校已排定之教師授課節數仍予維持，以免影響課務推動。」而臺中縣教師會92年11月4日92中縣教師字第349號函，則在指摘被上訴人92年10月22日府教學字第0920286194號函文內容已明顯違反92年9月9日修正發布教師法施行細則第24條之3規定，並請求被上訴人依法行政，不應因故延宕擱置。被上訴人遂以92年11月17日府教學字第0920306738號函復說明，略謂：「查教師法施行細則第24條之3修訂條文對地方教師會及高級中等以下學校教師會理事長、會務人員每週授課節數係以『．．．為原則』，另同條第4款：『公立高級中等以下學校教師會理事長減授節數所生之代課鐘點費，得由教育部酌予補助』，本府鑒於學期中各校教師授課節數均已排定，遽然減課勢必造成學校課務推動困擾，且本縣教師會理事長人數眾多，減授課所需之代課費用暨衍生之相關費用支出，若教育部未補助，將造成原已拮据之縣庫更形困窘，有關代課經費補助及會務人員認定等相關疑義，本府已向教育部請釋，在未獲得明確回應前，基於學生受教權益，仍宜維持現況。」等語，有前述各該函在卷可稽。經核被上訴人上開二函，乃被上訴人對有關教師法施行細則第24條之3修正條文減少教師會理事長及會務人員授課節數所衍生之代課鐘點費減授課代課費用事件，本諸行政權之作用，於法令規定範圍內，就減授節數所生之代課鐘點費所為之一般性措施，與通知臺中縣教師會對其前揭函文所指事項處理經過的敘述與理由之說明，均非首開規定所稱之行政處分，上訴人對之提起撤銷訴訟合併提起給付之訴，揆諸上述規定及說明，於法自有未合，原審不經言詞辯論，將上訴人之訴均予駁回，核無違誤。上訴論旨，執持前詞，指摘原判決違誤，求予廢棄，難認有理由，應予駁回。
據上論結，本件上訴為無理由，爰依行政訴訟法第255條第1項、第98條第3項前段，判決如主文。
中華民國95年2月16日
第二庭審判長法官廖政雄
法官林清祥法官鍾耀光法官姜仁脩法官胡國棟以上正本證明與原本無異中華民國95年2月16日
書記官陳盛信