裁判字號：臺北高等行政法院95年訴字第3281號判決
裁判日期：民國96年08月09日
裁判案由：薪給
臺北高等行政法院判決
95年度訴字第03281號原告即反訴被告花蓮縣富里鄉吳江國民小學代表人甲○○（校長）訴訟代理人丙○○被告即反訴原告乙○○上列當事人間因薪給事件，原告提起行政訴訟。本院判決如下：
主文被告應給付原告新臺幣貳拾參萬玖仟肆佰壹拾柒元。
原告其餘之訴駁回。
本訴訴訟費用由被告負擔。
反訴原告之訴駁回。
反訴訴訟費用由反訴原告負擔。
事實
壹、事實概要：被告於民國（下同）92年8月1日至94年7月31日止任原告教師乙職。因其自93年9月1日起至93年12月21日止，所請事病假已滿33日。其後被告擬自93年12月22日申請延長病假，經原告報請花蓮縣政府未獲核定准許，被告乃自93年12月22日起至94年6月30日止改以病假方式請假，並獲原告准許。惟原告因認被告超過花蓮縣立各級學校教師出勤差假管理要點第10條規定之33日事病假部分，應按日扣除其薪給，計算自93年12月21日起94年6月30日止，扣除寒暑假期間，然不扣除例假日，應扣薪資為新台幣（下同）361,407元，除已自被告薪資扣繳之119,940元外，計被告仍溢領薪資241,
467元，爰依法請求返還。
貳、兩造聲明：
甲、本訴部分：
一、原告聲明：求為判決
㈠、被告應給付原告241,467元。
㈡、訴訟費用由被告負擔。
二、被告聲明：求為判決
㈠、原告之訴駁回。
㈡、訴訟費用由原告負擔。
乙、反訴部分：
一、反訴原告聲明：求為判決被告應給付原告扣繳薪資119,940元，及自94年4月1日起至清償日止按年息5%計算之利息。
二、反訴被告聲明：求為判決駁回反訴。
參、兩造之爭點：
一、原告主張之理由：
㈠、關於公立學校聘用教師，我國舊例一向視為私法上僱傭關係（司法院院解字第2986號解釋），司法院釋字第308號解釋仍未改變此種法律關係之性質。但行政程序法施行後，最高行政法院見解丕變，認為聘任公立國民小學教師，聘約之內容是提供教育服務並得行使公權力，性質上為公法契約（91年裁字第1436號裁定）。（參照吳庚教授「行政法之理論與實用」）關於公私法（或公法契約與私法契約）區分之困難，連專家學者尚無定見，實不應將此困難讓人民承受而影響憲法上所賦予人民之訴訟權。原告曾將本案提起民事訴訟，惟經臺灣花蓮地方法院鳳林簡易庭95年度林簡字第11號裁定以該院無審判權裁定駁回在案，則鈞院應有審判權。既因公法上契約發生之給付，自得依行政訴訟法第8條提起一般給付訴訟，合先敘明。
㈡、按教師法第18條之1（92年1月15日總統華總一義字第09200005420號令增訂）規定：「教師因婚、喪、疾病、分娩或其他正當事由，得依教師請假規則請假。前項教師請假規則，應包括教師請假假別、日數、請假程序、核定權責與違反之處理及其他相關事項，並由教育部定之。」，惟教師請假規則遲至95年5月8日發佈，公務人員請假規則亦無法直接適用於教師，且被告之聘書所附聘約「花蓮縣高級中等以下教師聘約準則暫行要點」第7點規定關於教師差假之依據為「臺灣省公立學校教師及職員出勤差假管理辦法」，然該辦法因精省而廢止，故花蓮縣政府本於主管機關之職權訂立「花蓮縣立各級學校教師出勤差假管理要點」（93年6月29日府人訓字第09300889830號函發布）規範教師請假，實屬必要（花蓮縣政府正研討修正或廢止該要點），該要點係仿照公務人員請假規則所訂定。
㈢、依據花蓮縣立各級學校教師出勤差假管理要點第10點規定，教師每學年事病假給假日數總計為33日。被告自93年9月1日起至93年12月20日共請事病假33日，依該要點及公務人員請假規則等相關規定，請事病假至滿假後之日數，不予扣除例假日，按日扣除俸薪。且被告自93年12月22日日申請延長病假，有關延長病假之權限係由花蓮縣政府核定，而並未獲縣府核准，由此而言，原告亦屬擅離職守，顯係曠職，依據該要點第6點規定「應按日扣除其薪給」；被告之「教師請假申請書」復記載：「如未蒙鈞府准假，請依相關法規自付代課費或是按日扣除薪給。」，顯然被告知悉曠職之後果。至於被告主張以「自付代課費」方式申請延長病假，顯係對該要點之誤解。按該要點第18點㈠規定，被告係屬「曠職」而非「請假」，若可領取高額之薪給而僅支給低額的代課鐘點費，無疑使被告不當得利。被告答辯「尚未繳納原由起於原告恣意擅自改變扣款計算方式，此項行政行為嚴重違背誠實信賴之法律原則。」係曲解法令所為情緒性之反應。被告指摘原告違反比例原則、信賴保護原則及有利不利一切注意原則等，顯然空言主張。依該要點第10點每學年度可請事病假合計33日，故訴訟標的金額應為241,467元，爰請判決如原告之起訴聲明。
二、被告主張之理由：
㈠、被告於93年11月18日檢具合法醫療機構醫師證明書，依照「花蓮縣立各級學校教師出勤差假管理要點」申請病假自93年11月23日至94年1月14日計40日。93年12月17日原告以吳國人字00000000000號函，通知被告93年12月22日至94年1月14日屬縣府權責之「延長病假」未蒙同意。93年11月23日至93年12月21日之病假21日，扣被告薪資16,400元（申請病假時，已繳納，原告至今未出具收款憑據）。93年12月22日至94年1月20日期間，被告變更申請以「病假自付代課費」方式續請病假計22日。扣繳日期94年1月10日，扣繳薪資28,700元，原告至今未出具收款憑據。94年1月14日被告依照「花蓮縣立各級學校教師出勤差假管理要點」，以掛號檢具兩份合法醫療機構醫師證明書申請病假，自94年2月14日至94年3月31日止計33日。學校扣被告薪資74,840元（扣繳日期94年4月1日，原告至今未出具收款憑據）。94年3月16日被告檢具兩份合法醫療機構醫師證明書第2次申請延長病假，自94年4月1日起至94年7月1日止計3個月，仍未蒙同意核准。被告變更申請以「病假自付代課鐘點費」方式請病假計63日。病假63日自付代課鐘點費，被告尚未繳納，係因原告恣意擅自改變扣繳計算方式，被告認定此項行政行為嚴重違背誠實信賴之法律原則。
㈡、被告自93年11月23日先後5次遵照教師法第18條、教師請假規則第1條、第3條、花蓮縣立各級學校教師出勤差假管理要點第10點規定申請病假，同時依其規定按日扣除薪給，合計共繳納119,940元。兩年後原告竟然誣控被告「擅離職守，顯係曠職」，實屬不可思議。試問上述扣繳薪資之法律規定或授權依據？被告如何「溢領薪資」？本件主管行政機關在作成行政決定前，未確實遵循行政程序法相關規定，就當事人有利及不利之情形，一律注意，被告深感權益未獲正當合理之保障。而依據司法院釋字第308號解釋，公立學校聘任之教師不屬於公務員服務法第24條所稱之公務員。被告身分是學校聘任教師，緣此事件，應非適用「公務人員法令」的對象。
㈢、按「教師請假規則」係95年5月公布，依照行政程序法規定訂定期限逾5年，行政主管機關可曾敘明理由？教師權益任由各級行政機關行使裁量權，隨意解釋，給予說是恩給，不核准時又是一大套注意事項或規定。試想沒有法律當依據的行政行為，如何確保人民正當合理之信賴？又行政裁量屬於公共行政的一環，因此對於行政裁量作為，需考慮其結果是否符合公共性。行政裁量原則上不受司法審查，但在行政作為可能涉及違法時,司法機關仍有權介入審查，審查密度（scopeofreview）包括是否裁量逾越法律授權範圍或界限（裁量逾越）、是否裁量違背法律授權目的（裁量濫用），更有甚者，是否根本無法律授權依據（違法裁量）？
㈣、本案參酌鈞院95年度簡字第481號判決，被告93學年度成績考核，經原告函送花蓮縣政府以94年8月18日府人訓字第09401168700號函核定依當時公立學校教職員成績考核辦法第
4條第1項第3款考列，並核定獎懲為留支原薪在案，經被告以成績考核通知書通知原告，業如前述。且依兩造所不爭之被告事病假紀錄，並非有曠課、曠職紀錄，亦非屬93學年度請延長病假11個月之情形。
㈤、行政機關之作為，不能忽略程序正義，尤其是作成具體行政處分，要注意行政法學上已經公認之原理原則，如：比例原則、信賴保護、資訊公開、正反辯證、合法送達等等。94年
1月至6月期間，被告未申請「留職停薪」，更未「因案停職」，原告依據何法律，扣繳被告全月薪資，嚴重違反比例原則。被告在校任職期間，薪資所得皆是學校行政人員依法申請轉存入帳。原告在公文書上用字遣辭，不知斟酌謹慎，無端啟爭議，僅徒然浪費司法訴訟資源而已。
理由
壹、程序方面：
一、按「訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴。但經被告同意或行政法院為適當者，不在此限。被告於訴之變更或追加無異議，而為本案之言詞辯論者，視為同意變更或追加。」、「有左列情形之一者，訴之變更或追加應予准許：…
二、訴訟標的之請求雖有變更，但其請求之基礎不變。」行政訴訟法第111條第1、2項、第3項第2款定有明文。本件原告於95年9月22日起訴時原聲明：被告應給付其226,87
7元；嗣於95年11月15日具狀變更訴之聲明為：被告應給付其241,467元。核其請求之基礎不變，且經被告於訴之變更無異議，而為本案之言詞辯論，應予准許。
二、次按「被告於言詞辯論終結前，得在本訴繫屬之行政法院提起反訴。」、「反訴之請求如專屬他行政法院管轄，或與本訴之請求或其防禦方法不相牽連者，不得提起。」行政訴訟法第112條第1項、第3項分別著有規定。查被告於言詞辯論期日以原告認其有溢領薪給而自其薪給扣繳119,940元，而提起反訴請求返還。雖為原告所不同意，然核其請求與原告本訴之請求均係基於同一原因事實，而相牽連，是仍予准許。
貳、實體方面：
一、原告即反訴被告主張：依據花蓮縣立各級學校教師出勤差假管理要點第10點規定，教師每學年事病假給假日數總計為33日。而被告自93年9月1日起至93年12月20日即已請滿事病假33日，依據該要點及公務人員請假規則等相關規定，請事病假逾滿假後之日數，不予扣除例假日，按日扣除俸薪。且被告自93年12月22日申請延長病假，有關延長病假之權限係由花蓮縣政府核定，並未獲縣府核准，由此而言，原告亦屬擅離職守，顯係曠職，依據該要點第6點規定「應按日扣除其薪給」，此為被告所知悉；被告不得依上述要點第18點㈠主張以給付低額之代課鐘點費方式而續領取高額薪給，否則無疑有不當得利。而原告就扣薪部分準用公務人員請假規則辦理，亦無違法之處等語。
二、被告即反訴原告則以：其自93年11月23日先後5次遵照教師法第18條、教師請假規則第1條、第3條、花蓮縣立各級學校教師出勤差假管理要點第10點規定申請病假，同時依其規定按日扣除薪給，合計共繳納119,940元。兩年後原告竟然誣控被告「擅離職守，顯係曠職」，實不可思議。上述扣繳薪資之法律規定或授權依據？被告如何「溢領薪資」？花蓮縣政府就被告延長病假之申請，在作成行政決定前，未依行政程序法相關規定，就有利及不利被告之情形一律注意，被告深感權益未獲正當合理之保障。依據司法院釋字第308號解釋，公立學校聘任之教師不屬於公務員服務法第24條所稱之公務員，被告身分是學校聘任教師，應非適用「公務人員法令」之對象。而被告並未有曠課、曠職紀錄，亦非屬93學年度請延長病假11個月之情形。94年1月至6月期間，被告未申請「留職停薪」，更未「因案停職」，原告適用何法律，扣繳被告全月薪資，嚴重違反比例原則云云，資為抗辯。
三、查被告前係原告所聘任之教師，於93年11月18日檢具醫療機構醫師證明書向原告申請自93年11月23日至94年1月14日計40日申請延長病假。因被告自93年9月1日起至93年12月21日止，計請事病假已達33日；原告乃通知渠其中93年12月22日至94年1月14日部分係屬花蓮縣政府權責之「延長病假」，惟未獲該府同意核定，被告乃於93年12月18日續向申請自93年12月22日至94年1月20日之病假22日，並申請「病假自付代課鐘點費」或「事假按日扣除薪給」；又於94年1月14日申請自94年2月14日至94年3月31日止（同年1月21日至
2月13日乃寒假），以「自付代課鐘點費」或「按日扣除薪給」方式之病假；再於94年3月16日以「高血壓、眩暈、情緒低落併脊椎退化、腰痛」為由，申請延長病假自94年4月
1日起至同年7月1日止，並載明若未獲花蓮縣政府准假，請依相關法規「自付代課費」或「按日扣除薪給」，因仍未獲該府准假，而均經原告代表人准假並登記，且就超過事病假期限日數部分先予按日扣除薪給119,940元等事實，有原告所提被告應聘書、聘書存根、花蓮縣庫支出收回書、郵局存款單、原告教職員請假登記卡、教師請假申請書等件影本附卷可稽（見本院卷第9-22、28-31頁、60頁背面、65-66），自堪信為真實。原告主張被告事病假計至93年12月20日止即已滿33日乙節，乃將被告93年10月22日所請公假，誤認為事病假（見本院卷第30頁），尚無可採，先此敘明。
四、本訴部分：
㈠、按公立學校與教師聘約關係，由於適用法規如教師法、教育人員任用條例等多具有強制性、公益性及公法性，且契約標的內容乃為實現國家教育高權之任務，故學界、實務界通說向來係以行政契約之公法關係定其屬性，司法院釋字第308號解釋及最高行政法院90年度判字第1262號判決、91年度判字第2281號判決參照。依教師法第11條第1項規定，高級中等以下學校教師係採聘任制。公立小學聘任之教師，基於聘約關係，於公立小學內從事教育工作。其與公立小學間聘約之內容，要在約定教師應提供公立小學對學生應履行之教育服務，及所得行使之公權力行政，性質上係屬公法上契約。教師基於此項聘約，負有於公立小學從事教學及研究工作之義務，而取得領取薪資之權利。
㈡、次按教師法第18條之1規定：「教師因婚、喪、疾病、分娩或其他正當事由，得依教師請假規則請假。前項教師請假規則，應包括教師請假假別、日數、請假程序、核定權責與違反之處理及其他相關事項，並由教育部定之。」係92年1月15日始修正增訂；並於95年5月8日公布教師請假規則。在該規則公布施行前，有關教師之請假事宜，依教育部中部辦公室96年5月28日教中（人）字第0960572181號書函說明：
「．．．二、『教師請假規則』訂定前，本部（中部辦公室）訂定『國立高級中等學校教師出勤差假管理要點』僅適用於各國立高級中等學校教師。各國中小教師出勤差假管理係由各縣市政府自行訂定實施…」（見本院卷第19頁）；而花蓮縣政府為管理所屬縣立各級學校教師（含校長）之出勤、差假，訂定有「花蓮縣立各級學校教師出勤差假管理要點」以為規範。而被告出具受原告聘任之應聘書中既載明：「…本人同意應聘，並切實履行教師聘約及政府有關法令規定。」則有關兩造之權利義務關係，以上述要點為據，自在被告可預見之範圍，要與法律保留原則無涉。
㈢、而依花蓮縣政府93年6月29日府人訓字第09300889830號函所發布之上述出勤差假管理要點第6點、第10點㈠、㈡、㈨、㈩、第11點、第14點規定：「教師曠職、曠課者，應按日扣除其薪給。曠職、曠課日數之計算方式依第十一點規定辦理。」、「教師（含軍訓教官、護理教師）請假依下列規定辦理：㈠、因事得請事假，每學年准給五日。其家庭成員預防接種、發生嚴重之疾病或其他重大事故須親自照顧時，得請家庭照顧假，每年准給七日，其請假日數併入事假計算。超過規定日數之事假，應按日扣除薪給。㈡、因疾病必須治療或休養者，得請病假，每學年准給二十八日。…其超過者，以事假抵銷。患重病非短時間所能治癒者，應檢具相關證件報本府核定後得延長之。核定延長期間自第一次請延長病假之首日起算，兩年內合併計算不得超過一年。延長病假期間提前銷假，且未達一學期（以六個月計）又續請延長病假者，其寒暑假期間之日數應予計入延長病假。但銷假上班一年以上者，其延長病假得重新起算。必要時學校得通知其提供公立醫院覆檢診斷書或證明療養期限之證明書。．．．㈨、事假及病假日數，依學年度計算，到職未滿一學年者，事假按其在職月數比例計算，比例計算後未滿半日者，以半日計；超過半日未滿一日者，以一日計。㈩教師之給假，除中央教育主管機關有特別規定者外，準用公務人員請假規則之相關規定辦理。」、「請事假、病假之登記依下列規定辦理：㈠專任教師請假，滿七小時折算一日。㈡兼任行政職務教師、教師兼任導師請假，滿八小時折算一日。㈢請假不足一小時者，以一小時計算。」、「教師未依規定辦妥請假手續而擅離職守，或假期已滿仍未銷假或請假有虛偽情事經查證屬實者，均以曠職論。」其中除中央教育主管機關有特別規定者外，「準用」公務人員請假規則之規定，既云「準用」即係性質相近之情形下，可比照適用，而非直接適用公務人員請假規則之規定，故被告抗辯：公立學校聘任之教師不屬於公務員服務法第24條所稱之公務員，該要點規定準用公務人員請假規則規定，有悖司法院釋字第308號解釋，而不應適用云云，容有誤解，尚無可採。
㈣、再按「同年已休畢休假日並請滿事、病假，嗣再請病假則不予扣除例假日，按日扣除俸薪。」乃經銓敘部（85）台法二字第1386635號函釋在案；此乃該部基於其主管全國人事權限，就有關公務人員同年已休畢應休假日數，且又請滿規定期限之事、病假，嗣因患輕病再請病假，就屬連續性者，參照該部62年1月19日62台為典三字第47308號函釋：「已滿規定期限之事假，如屬連續性者，（如請事假二個月）自滿假之日起不予扣除例假日，按日扣除俸薪…」及公務人員請假規則第17條關於因病延長假期者，例假日均不予扣除之規定所為；鑑於公務人員請假規則就請滿規定期限之病假，經以事假抵銷後，除請延長病假外，得否再另請一般病假並未規定，銓敘部從寬解釋認不符延長病假「患重病非短時間所能治癒者」要件者，仍得再請一般病假；惟一般病假之續請如屬連續性者，即於延長病假實質上無異，且其情節輕於延長病假，故參考延長病假，例假日均不予扣除之規定，計算該已滿規定事病假期限後所請連續性之病假假期，並因規則既未明定於請滿事病假期限後，得再續請一般病假，而就此部分應比照事假規定，按日扣薪，核乃無違該規則及公務員服務法第12條將公務員請假事由細節，授權行政機關訂定之本旨，所屬人員辦理相關案件自得援用。而花蓮縣政府所訂定之前開出勤差假管理要點有關事、病假規定既與公務人員請假規則之規定相近，依該要點第10點㈩且規定，教師之給假，除中央教育主管機關有特別規定者外，準用公務人員請假規則之相關規定辦理，則就花蓮縣立各級學校教師有相同情形時，自得為同一之解釋，此觀花蓮縣政府94年7月12日府人福字第09400932500號函甚明；而由95年5月8日公布之教師請假規定第3條第1款（超過規定事假期限應按日扣薪）、第16條規定（延長病假不扣除例假日）均與上述函釋所據公務人員請假規則相關規定相近，亦可知為上述解釋並無違教師特性。
㈤、如前所述，被告於93學年度所請事病假於93年12月21日即屆滿規定之33日期限；而被告所請延長病假，經原告依前開出勤差假管理要點第10點㈡規定報請花蓮縣政府，均未獲該府核准，為兩造所不爭，堪認93年12月22日至94年6月30日被告在延長病假部分未獲准假。然有關延長被告病假權限固在花蓮縣政府，惟於該府審認原告非屬患重病於短時間不能治癒者，而未准其延長病假時，參之上開銓敘部（85）台法二字第1386635號函釋，原告仍非不得准被告之一般病假，僅係就此超過規定事、病假日數之病假，應比照事假採按日扣薪方式之處理，乃堪認定。被告質疑原告按日扣除薪給之依據及認此扣除有違比例原則，自無可採。而被告既已請假並經原告准假登記，即與上開出勤差假管理要點第14條規定之情形有別，原告於本案訴訟中併認其無權核准延長病假，被告所請延長病假未獲准許，涉有曠職情事云云，乃將延長病假與一般病假混為一談，尚無可採；被告抗辯其有辦理請假手續，並非擅離職守，雖非無可取，然渠認得適用上開出勤差假管理要點第18點教師請假期間所遺職務之處理規定，就渠逾事病假規定期限後續請之病假，只要支給代課人員鐘點費即可無庸扣薪乙節，姑不論其並未支出該鐘點費（原告所扣119,940元係基於前述按日扣薪之規定而為，並非代扣鐘點費，有被告提出之原告扣薪通知在卷可憑；見本院卷第52頁），且將事屬二事之薪給受領與職務代理併論，乃洵無可採。至花蓮縣政府否准被告延長病假之申請有無瑕疵，因非本案訴訟標的，乃不在本件審理範圍，附此敘明。
㈥、按被告自93年12月22日起所請病假應不扣除例假日，按日扣除薪給，業如前述；而「按日扣除薪給」乙事，且為被告所認知，此觀渠於上開請假申請書載明「按日扣除薪給」乙文甚然。而應「按日扣除薪給」未於發薪時予以扣除，受領人就該應扣除之薪給部分，顯係無法律上之原因而受有給付，給付者得依公法上不當得利請求權請求返還。從而，原告參照公務人員俸給法第3條第2項規定，以當月全月俸給總額除以該月全月之日數計算被告每月每日應扣薪資，認被告自93年12月22日起至94年6月30止，連續請病假應扣除之薪給為359,357元，減除原告直接逕由被告薪給中扣除之119,94
0元後，所餘239,417元部分（詳如附表所示），依法被告應予返還，為有理由，應予准許。逾此部分之請求（即93年12月21日部分），則無理由，應予駁回。至原告前於計算應扣薪給縱有錯誤，乃無礙其於本案中更正以正確之應扣薪給日數，為系爭應返還金額之計算。
㈦、另教師請假規則未依行政程序法第174條之1規定期限訂定，是否有被告所指行政怠惰情事，則非本院審查範圍。又教師請假規則第12條第1項、第16條雖規定：「公立中小學未兼任行政職務教師於學生寒暑假期間，除例假日、返校服務、研究與進修等活動及配合災害防救所需之日外，餘可不必到校。」、「本規則所規定假期之核給，扣除例假日。但因病延長假期者，例假日均不予扣除。按時請假者，以規定之出勤時間為準。」惟該規則係於95年5月8日始施行，基於不溯既往原則，自無從追溯適用於系爭93、94年度之請假事宜；且此非屬機關受理人民聲請許可案件，自亦無中央法規標準法第18條規定之從新從優原則之適用，併此敘明。
五、反訴部分：本件反訴被告就反訴原告超過規定事病假期限即93年12月22日起至94年6月30日所請連續病假，依前開出勤差假管理要點第10點及準用公務人員請假規則相關規定，應不扣除例假日，按日扣除原告薪給，已如前述，則反訴原告主張反訴被告所為扣繳其總計119,940元之薪給部分，於法無據，應予返還云云，即無可採。其所為請求，為無理由，應予駁回。
六、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法經本院審酌後，核與本件判決結果均不生影響，故不再逐項論述，附敘明之。
據上論結，原告之訴為一部有理由、一部無理由；反訴原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第3項前段、第104條、民事訴訟法第79條，判決如主文。
中華民國96年8月9日
第七庭審判長法官李得灶
法官黃秋鴻法官林玫君上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中華民國96年8月9日
書記官黃明和