裁判字號：臺北高等行政法院101年訴更一字第54號判決
裁判日期：民國101年09月26日
裁判案由：有關領事事務
臺北高等行政法院判決
101年度訴更一字第54號101年9月12日辯論終結原告 黎氏 金川 被告外交部代表人 楊進添 （部長）住同上訴訟代理人 王歧正 律師上列當事人間有關領事事務事件，原告提起行政訴訟，經本院10
0年10月31日100年度訴字第1410號裁定後，原告不服，提起抗告，經最高行政法院裁定廢棄，發回本院更審，本院判決如下：
主文原告之訴駁回。
第一審及發回前第二審訴訟費用均由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：
（一）原告起訴時，訴之聲明係請求「1.原簽證面談駁回之行政處分撤銷。2.原結婚證書驗證駁回之行政處分，請求確認其無效。3.被告應依法驗證原告之結婚證書，以完成原告在臺結婚登記手續，並依法核發外籍配偶來臺簽證。4.訴訟費用由被告負擔。」嗣於抗告程序，原告 陳明 其將結婚簽證面談此一程序行為誤為行政處分，並於發回本院更審後，陳明結婚證書驗證部分業經臺灣臺北地方法院裁定撤銷被告駁回結婚證書驗證申請之處分，而變更訴之聲明為「1.原簽證駁回之行政處分應予撤銷。⒉被告應依法核發原告之外籍配偶 阮進士 依親居留簽證之行政處分。⒊第一審及發回前第二審訴訟費用由被告負擔。」被告無異議而為本案言詞辯論，視為同意變更，是本院僅就變更後之訴為裁判，合先敘明。
（二）被告雖主張簽證核發與否之判斷，乃高度政治性問題，不受司法審查云云，惟按是否准許外國人出入境，雖具有高度政治性，此故行政程序法第3條第3項第2款明定該事項不適用行政程序法之規定，以賦予行政機關較高之裁量自由，但其既非已由憲法明定將該問題委諸政治部門，亦非司法上欠缺相關解決標準，復非顯然對非屬於司法裁量之事項逕為政策之決定，尚難謂行政機關就該事項所為之判斷不受司法審查。
二、事實概要：原告為中華民國國民，於中華民國（下同，西元除外）99年
12月20日，與越南籍男子阮進士（NGUYENTIENSY）在越南辦理結婚登記，99年12月29日向被告所屬駐越南代表處申請驗證結婚證書。原告於100年2月25日與阮進士一起至駐越南代表處接受結婚簽證面談，惟逾2個月仍未接獲面談結果之書面通知，原告乃於100年4月26日提起訴願，請求通過原告之結婚簽證面談並驗證結婚證書。嗣於訴願程序中，被告駐越南代表處於100年7月18日以越南字第1000000136
7號函駁回原告驗證結婚證書之申請。行政院100年7月27日院臺訴字第1000099467號訴願決定則針對「結婚證書驗證」部分，以其屬準司法事件（類似非訟事件或公證事件），於駐外領務人員辦理公證事務辦法第8條既已針對其性質另定救濟程序，不得循訴願程序請求救濟，且尚無應作為而不作為之情形，決定訴願不受理。原告不服，遂提起本件行政訴訟，經本院100年10月31日100年度訴字第1410號（下稱前審）裁定駁回原告之訴，原告不服，提起抗告，經最高行政法院101年2月9日101年度裁字第204號裁定廢棄原裁定並發回更審。
三、本件原告主張：
（一）本案原告係依據訴願法第28條規定，以阮進士之利害關係人身分，為其利益提起訴願，且經被告及行政院訴願審議委員會之訴願程序，為其等所不爭執，故由原告提起行政訴訟於法有據，合先敘明。
（二）被告所核發之簽證種類有停留簽證、居留簽證、外交簽證、禮遇簽證，停留簽證申請之目的包括過境、觀光、探親、訪問、考察、參加國際會議、商務、研習、聘僱、傳教弘法及其他經被告核准之活動，屬於短期簽證，不得超過
180天，居留簽證申請之目的包括依親、就學、應聘、受雇、投資、傳教弘法、執行公務、國際交流及經被告核准或其他相關中央目的事業主管機關許可之活動，屬180天以上之長期居留，本案原告之外籍配偶與本國國民結婚理應獲得依親居留簽證之核發，並於入境15日內向內政部入出境移民署（下稱移民署）申請外僑居留證，然因被告所屬駐越南臺北經濟文化辦事處於簽證內加註「觀察期間，不得改辦居留」致原告及其配偶無法過正常家庭生活，權利遭受侵害，其訴訟之原因仍未消滅，故仍應續行救濟程序，以維原告及其配偶之權利。
（三）本案原告係不服被告所屬駐越南台北經濟文化辦事處，逾期未核發原告之配偶來臺依親居留簽證，而於100年4月26日提起訴願，案經原告提出訴願後被告方於100年7月18日以越南字第10000001367號函駁回原告配偶之簽證申請；案經原告提起行政訴訟及聲明異議，有關文書之聲明異議案件，經臺灣臺北地方法院民事庭於101年3月14日，以100年抗字第277號民事裁定原處分撤銷，原告方取得結婚證書驗證，完成在臺結婚手續。另於行政訴訟期間，原告之配偶阮進士另提出居留簽證申請，惟被告僅核發短期停留簽證，且於簽證內加註「觀察期間，不得改辦居留」，致原告之外籍配偶無法長期居留，喪失共同生活及團聚之權利，該行政處分應視為100年7月18日越南字第10000001367號函行政處分（下稱原處分）之延伸，或原處分未獲得救濟，故行政訴訟程序仍應繼續進行。
（四）除外國簽證條列中無觀察期間之授權規定外，被告亦未於簽證中表明觀察之期間及方式，致外僑居留證核發之主管機關（移民署）無所適從，因移民署人員表示外籍配偶之查察雖為移民署之工作，但簽證中已加註不得改辦居留，因此依入出國及移民法第23條之規定，即使查察婚姻關係屬實亦無法核發外僑居留證，而被告並未實際進行查察工作，更無從得知婚姻關係之真實性，如此觀察期間將無限延長，更有違行政行為應具體、明確之原則，此處被告顯然濫用其簽證核發之權力。
（五）簽證申請應始於登記預約結婚簽證面談，終於簽證核發，依原告當時辦理結婚之流程，簽證申請表須通過面談領取結婚證書，完成在台結婚手續後，檢附戶籍謄本及相關資料，才可向被告提出，故未通過簽證面談者，實際上不可能提出簽證申請表。
（六）查駐越南臺北經濟文化辦事處於西元2008年，網站上所公告之結婚流程第4點，報到面談時須領填簽證申請表及其他相關資料，若有缺件將不予受理，並須重新登記面談。故簽證申請表為必要之文件，若未填寫簽證申請表將無法參加面談，另駐越代表處於西元2012年所新公告之結婚流程，預約登記面談時須繳交簽證申請表及簽證規費美金66元。顯見無論新舊流程，簽證申請表於當事人參加面談前均須繳交，而本案原告因參加駐越代表處之面談而遭駁回，原告既能參加面談，足證面談當時已填寫簽證申請表，駐越代表處以此為由提出答辯，顯係推諉之詞不足採信，且即便原告未填寫簽證申請表即參加面談，而駐越代表處之承辦人員或面談官未予拒絕或要求補件，此乃相關人員之過失，豈可歸責於原告。
（七）另訴外人 吳寶城 與其外籍配偶 杜氏 後（DOTHIHAU），亦因辦理跨國結婚遭原處分機關駁回簽證及文書驗證申請，經依法提出聲明異議後，臺灣臺北地方法院於100年11月23日以100年度抗字第216號民事裁定撤銷原處分，其外籍配偶亦獲准核發依親居留簽證，本案原告之聲明異議案亦獲臺灣臺北地方法院裁定原處分撤銷，原告之外籍配偶理應獲得依親居留簽證，但僅獲發短期停留簽證，原處分機關對相同事務，做出不同之處分，顯有違公平正義原則。
（八）並聲明求為判決：⒈原簽證駁回之行政處分應予撤銷。⒉被告應依法核發原告之外籍配偶阮進士依親「居留簽證」之行政處分。⒊第一審及發回前第二審訴訟費用由被告負擔。
四、被告抗辯則以：
（一）有關簽證之准駁，係屬國家主權之行使，且應斟酌國家利益及申請人所屬國家與我國關係決定准駁，應屬高度（國際）政治問題，而為行政權之核心領域範圍，基於權力分立原則，縱其行為形式為行政處分，但其實質內涵應為不受司法管轄之政府（高權）行為，故行政法院應依行政訴訟法第107條第1項第1款規定以裁定駁回原告之訴，茲析述如下：
⒈按「為行使國家主權，維護國家利益，規範外國護照之簽
證，特制定本條例。」、「外交部及駐外館處受理簽證申請時，應斟酌國家利益、申請人個別情形及其國家與我國關係決定准駁……」、「下列事項，不適用本法之程序規定：……（第2款）二、外國人出入境、難民認定及國籍變更之行為。……」外國護照簽證條例第1條、第12條第
1項前段及行政程序法第3條第3項第2款分別定有明文。又「駐外使領館或機構對於外國人申請入境所作拒絕簽證之行為，係國家主權之行使，除我國法律或國際條約、協定等另有特別規定者外，不得表示不服。」、「我國為主權國家，被上訴人對於外國人入境、停留、居留申請之准駁，屬行使國家主權之範圍。外國人並無任意進入我國國境居留或停留之權利。縱外國人申請核發入境、停留或居留簽證時，檢具規定之文件，國家基於主權之行使，認為必要時，仍得加以拒絕而不予准許，且無須附加理由。上訴人既係以美國公民身分，申請在我國居留，縱其備齊有關文件，申請核發居留簽證，被上訴人基於國家主權之行使，予以拒絕，並不違法，亦無侵害上訴人自由權利之可言。上訴人以其自由權利因被上訴人未予核發居留簽證而受損害，請求國家賠償，自屬不應准許。」法務部（81）法律字第185號函及最高法院80年臺上字第917號判決分別明揭斯旨。
⒉再者，前大法官吳庚針對司法院釋字第387號解釋所作不
同意見書明白表示：「任何國家機關之權力皆應有所限制，司法機關所行使之權限亦然。此種限制除憲法或法律之明文規定外，尚有出於權力之本質者，司法審查權在本質上應受限制，不僅為學理所公認，且在各先進法治國家實際運作中，已形成相關制度。此即美國法制上之政治問題（politicalquestion），德國之不受司法管轄之高權行為（gerichtesfreierhoheitsakt），法國之政府行為（Astesdegouvernement），英國之國家行為（Actofstate），國內學者或採日本習用名詞之統治行為作為上述各種制度之上位概念。」、「至於如何判別政治問題之存在，而將之排除於司法審查範疇之外，大法官布倫南（JusticeBrennan）1962年在一項案件之判詞中綜合歷來之先例，曾作如下之闡釋：『任何案件從外觀上認定其涉入政治問題，主要在於由憲法之明文規定已顯見其欲將此一問題委諸相對應之政治部門；或者欠缺解決此一問題所須之司法上創獲及處理之標準；或者一旦予以裁判即係對明顯非屬司法裁量之事項，逕行作成政策決定；或者若作獨立判斷即屬對政府相關部門之欠缺尊重；或者有特別需要毫不猶豫地遵循已作成之政治上決定；或者可能造成對同一問題各部門意見分歧之困窘。』凡合於上述各種標準者，最高法院即視之為非可供司法審理(non-justiciable)之政治問題。」經查，司法院釋字328、419號等解釋均係採取上開理論而拒絕作成合憲與否之解釋。
⒊其次，依西元1948年聯合國大會通過之世界人權宣言第13
條第2項後段規定：「人人有權歸返其本國」、西元1966年同機構通過之公民及政治權利公約第12條第4項規定：
「任何人進入其本國之權利，不得任意加以剝奪」及司法院釋字第558號解釋意旨：「憲法第10條規定人民有居住、遷徙之自由，旨在保障人民有自由設定住居所、遷徙、旅行，包括入出國境之權利。人民為構成國家要素之一，從而國家不得將國民排斥於國家疆域之外」可知，一國之國民入出其所屬國境，乃國際公約及憲法所保障之基本人權；反之，外國人入出他國國境，則不在保障之列。是以，有關管制我國民與外國人入出我國境之行為，自不得等同視之，其得為差別之對待，應無可疑。
⒋由於我國憲法並未保障外國人有任意進入我國國境居留或
停留之權利，因此有關外國人簽證之核發與否，純屬國家主權行使之範圍，不可與一般行政行為等同視之。況且，被告及各駐外館處受理簽證申請時，依法應斟酌「國家利益」及「申請人所屬國家與我國關係」決定准駁。由此可知，關於簽證核發與否之判斷乃屬高度（國際）政治性問題，理應委由憲法所設計之政治部門即政府與國會自行解決，司法機關不宜介入，否則不啻針對非屬司法裁量事項逕行作成政策決定，明顯對於政府相關部門欠缺尊重，顯與權力分立原則相違背（即侵害行政權之核心領域）。職是，原告以被告拒發簽證為由而提起本件訴訟，其訴顯不合法，依行政訴訟法第107條第1項第1款規定，因其違法情形無法補正，應逕以裁定駁回之。
（二）原告既未依法提出其外籍配偶阮進士來臺依親居留簽證之申請，則被告自無作成簽證申請駁回處分之可能，況原告亦僅針對其越南結婚證書驗證部分提起訴願，是以原告訴請撤銷被告駁回簽證申請之處分，並核發其外籍配偶阮進士依親居留簽證云云，其起訴顯不備法定要件，應依行政訴訟法第107條第1項第10款規定以裁定駁回原告之訴，茲析述如下：
⒈按「人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，予以駁
回，認為其權利或法律上利益受違法損害者，經依訴願程序後，得向行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。」、「原告之訴，有下列各款情形之一者，行政法院應以裁定駁回之。但其情形可以補正者，審判長應定期間先命補正：……（第10款）十、起訴不合程式或不備其他要件者。」行政訴訟法第5條第
2項、第107條第1項第10款分別定有明文。⒉經查，原告並未依法提出其外籍配偶阮進士來臺依親居留
簽證之申請表，且其於本院101年5月31日準備程序中亦自承並未繳納申請居留簽證之規費；其次，觀諸原告所提訴願理由，均係就駐越南代表處未辦理其越南結婚證書認證一事有所爭執，而根本未曾提及其外籍配偶依親居留簽證之申請遭駁回云云，故行政院亦僅針對其申請認證越南結婚證書部分作成訴願不受理之決定；再者，依原告向最高行政法院提出之抗告狀所載：「……故抗告人之訴願請求為撤銷『結婚簽證面談』未過之行政處分，並驗證結婚證書，待完成結婚登記後，方向駐外單位申請依親簽證，……」、「……然本案抗告人僅申請結婚登記，依相對人對於簽證申請須採書面申請原則之解釋，抗告人尚未提出居留證之申請，……」等語，亦足證原告根本未曾提出其外籍配偶來臺依親居留簽證之申請。
⒊由此可知，依行政訴訟法第5條第2項提起課予義務訴訟
，須以人民依法申請之案件遭行政機關駁回、且人民提起行政訴訟前已踐行訴願前置程序等為其法定訴訟要件，而原告既未曾提出其外籍配偶來臺依親居留簽證之申請，被告自無可能作成駁回申請之處分，況原告亦未就「簽證申請遭駁回」提起訴願，職是，原告訴請撤銷被告駁回簽證申請之處分，並核發其外籍配偶來臺依親居留簽證云云，於法顯有未合，應依行政訴訟法第107條第1項第10款規定以裁定駁回原告之訴。
（三）綜上所述，原告所提之訴，顯然於法不合，並聲明求為判決：⒈原告之訴駁回。⒉訴訟費用由原告負擔。
五、本院判斷：
（一）按行政訴訟法第107條第1項各款係屬廣義之訴的利益要件，由於各款具有公益性，應由法院依職權調查，如有欠缺或命補正而不能補正者，法院應以裁定駁回之。至於欠缺當事人適格、權益保護必要之要件，屬於狹義的「訴的利益」之欠缺，此等要件是否欠缺，常須審酌當事人之實體上法律關係始能判斷，自以判決方式為之，較能對當事人之訴訟程序權為周全之保障（最高行政法院90年6月份庭長法官聯席會議決議參照）。
（二）次按「人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，予以駁回，認為其權利或法律上利益受違法損害者，經依訴願程序後，得向行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟」行政訴訟法第5條第2項定有明文。是以，依行政訴訟法第5條第2項規定提起課予義務訴訟，以其權利或法律上利益，因行政機關對依法申請之案件予以駁回，致受損害為要件，具備該要件者，始具有以自己名義實施訴訟之權能，方屬適格之原告。提起行政訴訟之當事人不適格者為欠缺訴權之存在要件，應認其訴為無理由而以判決駁回其訴。而所謂之「權利」或「法律上利益」，係指權利主體所感受的各式各樣主觀利益中以法規範之力量，來加以保障或提供實現手段（權利）的特定範圍利益；所謂利害關係人，係指違法行政處分之結果致其權利或法律上之利益受影響者而言，若僅具經濟上、情感上或其他事實上之利害關係則不屬之（最高行政法院75年判字第362號判例參照）。
（三）本件原告主張：其配偶阮進士於99年12月申請來臺依親居留簽證，遭被告以原處分否准申請而提起本件課予義務訴訟，惟查兩造就原告之配偶阮進士是否已於99年12月提出簽證申請及原處分是否為否准阮進士簽證申請之行政處分，已有爭執，縱認原告之配偶阮進士已於99年12月提出簽證申請，因簽證申請人為阮進士而非原告，原告之權利或利益，並未因被告否准阮進士之簽證申請或未核發簽證，而直接受有損害。原告縱因阮進士簽證申請遭駁回或未獲核發簽證而無法來臺團聚同居，惟原告尚非不得前往越南或第三地與阮進士相聚同居，是原告因阮進士簽證申請遭駁回或未獲核發簽證而受之損害，衡情僅屬情感上及事實上之損害，尚非法律上之權利或利益損害（最高行政法院
98年度判字第798號判決、98年度裁字第3106號裁定同此見解，可資參照），揆諸前開說明，原告自不得以自己名義提起行政訴訟，其提起本件行政訴訟屬當事人不適格，應判決駁回。
（四）至於原告之配偶阮進士於本件訴訟中，另行提出簽證申請，經被告核發短期停留簽證，並於簽證內加註「觀察期間，不得改辦居留」，核係就另一申請案件所作之行政處分，該行政處分之相對人阮進士如有不服，應另提訴願、行政訴訟救濟，原告主張該行政處分應視為本件原處分之延伸云云，容有誤會，併此說明。
六、本件事證已臻明確，兩造其餘主張舉證，經核於判決結果不生影響，爰不一一論駁，併此說明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中華民國101年9月26日
臺北高等行政法院第七庭
審判長法官王立杰
法官楊得君法官洪慕芳
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│所需要件││代理人之情形││├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││者，得不委任律師│格或為教育部審定合格之大學或獨││為訴訟代理人│立學院公法學教授、副教授者。│││2.稅務行政事件，上訴人或其法定代│││理人具備會計師資格者。│││3.專利行政事件，上訴人或其法定代│││理人具備專利師資格或依法得為專│││利代理人者。│├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││形之一，經最高行│二親等內之姻親具備律師資格者。││政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││，亦得為上訴審訴│。││訟代理人│3.專利行政事件，具備專利師資格或│││依法得為專利代理人者。│││4.上訴人為公法人、中央或地方機關│││、公法上之非法人團體時，其所屬│││專任人員辦理法制、法務、訴願業│││務或與訴訟事件相關業務者。│├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。│└──────────────────────────┘中華民國101年9月26日
書記官陳又慈